在防風(fēng)險(xiǎn)的大背景下，財(cái)政部對地方政府債務(wù)的管理逐步收緊。6月2日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（87號文），通過負(fù)面清單的方式對政府購買服務(wù)作出規(guī)范。
87號文與此前一個(gè)月六部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（50號文）一起，初步實(shí)現(xiàn)了對當(dāng)前地方政府及其部門主要違法違規(guī)融資方式的政策全覆蓋。
盡管相關(guān)部委和市場機(jī)構(gòu)均認(rèn)為，這兩份文件并未超出新預(yù)算法和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（43號文）的內(nèi)容，只是對原有規(guī)定的重新梳理和強(qiáng)調(diào)，但仍在市場上引發(fā)較大震動。
過去幾年間，隨著地方債管理逐步收緊，在融資平臺受限之后，地方政府通過政府與社會資本合作（PPP）、政府引導(dǎo)基金、政府購買服務(wù)等方式隱性舉債現(xiàn)象日益突出。其中政府購買服務(wù)成本低、限制少，而且可以規(guī)避PPP的物有所值評價(jià)和財(cái)政可承受能力論證，受到地方政府的追捧。
一位長期為地方政府提供咨詢服務(wù)的大學(xué)教授估計(jì)，政府購買服務(wù)規(guī)模已達(dá)萬億元級別，基層政府和銀行認(rèn)為只要政府想做的都可以做成政府購買服務(wù)。
有金融機(jī)構(gòu)人士稱，其所在機(jī)構(gòu)投放的資金中，投向政府購買服務(wù)的數(shù)量遠(yuǎn)超合規(guī)PPP的資金。
在PPP等方式受到嚴(yán)格限制的情況下，地方將政府購買服務(wù)視為重要的融資手段。中部省份一位財(cái)政廳人士告訴財(cái)新記者，其所在省份正準(zhǔn)備發(fā)文鼓勵(lì)政府購買服務(wù)，其中一些規(guī)定與87號文并不一致，相關(guān)文件會簽過程中，87號文的出臺打斷了這一進(jìn)程。
政府購買服務(wù)異化為變相舉債手段，與制度不完善和操作不規(guī)范有關(guān)。審計(jì)報(bào)告稱，政府購買服務(wù)改革部分措施不到位。截至2017年4月底，中央部門政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄尚未出臺；抽查的73家中央單位有44家未在預(yù)決算中反映政府購買服務(wù)情況；大多數(shù)省僅出臺本級的指導(dǎo)性目錄。
在實(shí)踐中，不僅政府購買服務(wù)范圍被擴(kuò)大，而且“先有預(yù)算后采購”這一基本原則也被漠視，很多政府購買服務(wù)項(xiàng)目實(shí)質(zhì)是拉長版BT。
87號文以負(fù)面清單的方式明確，嚴(yán)禁將鐵路、公路、機(jī)場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍。
從防范地方債風(fēng)險(xiǎn)的角度，這一要求無可厚非，但難點(diǎn)在于，在清理規(guī)范的過程中，已經(jīng)建成的和在建的政府購買服務(wù)如何處理。
中國財(cái)政科學(xué)研究院環(huán)境資源研究中心主任陳少強(qiáng)認(rèn)為，應(yīng)盡快出臺補(bǔ)充通知，分類施策，而不應(yīng)“一刀切”；對已經(jīng)納入預(yù)算、完成政府采購程序并簽署政府購買服務(wù)合同的項(xiàng)目，繼續(xù)按照原協(xié)議執(zhí)行；對正在談判的購買服務(wù)項(xiàng)目，緊急叫停；對即將實(shí)施的政府采購公共服務(wù)項(xiàng)目，按照87號文的精神執(zhí)行。
在相關(guān)政策措施尚未明確的情況下，目前一些政府購買服務(wù)項(xiàng)目中，金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)暫緩放貸，直接影響到項(xiàng)目進(jìn)度。
政府購買服務(wù)泛濫
2013年9月，廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，首次在中央層面提出“政府購買服務(wù)”的概念。此后政府購買服務(wù)開始快速發(fā)展，范圍也從最初的居家養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、就業(yè)培訓(xùn)和社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域，擴(kuò)大到棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷等建設(shè)工程領(lǐng)域。
前述大學(xué)教授稱，地方政府將政府購買服務(wù)應(yīng)用到非常廣泛的范圍，首先以政府部門作為采購主體，多數(shù)情況下選政府的融資平臺作為承接主體，承接主體拿著政府采購合同去找銀行融資。
財(cái)新記者在中國政府采購網(wǎng)搜索發(fā)現(xiàn)，將政府購買服務(wù)運(yùn)用于建設(shè)工程項(xiàng)目非常普遍。比如，2017年6月16日，云南省怒江州蘭坪縣財(cái)政局發(fā)布的政府購買服務(wù)項(xiàng)目，名稱為“怒江州蘭坪縣貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目”，內(nèi)容為蘭坪縣64個(gè)貧困村村組道路建設(shè)、農(nóng)村安全飲水建設(shè)、校安工程、農(nóng)村綜合環(huán)境整治等，購買服務(wù)年限15年，納入財(cái)政預(yù)算逐年支付，擬定怒江投資開發(fā)集團(tuán)有限公司作為惟一服務(wù)商（即承接主體），后者為怒江州的一家融資平臺公司。
財(cái)政部地方專員辦人士告訴財(cái)新記者，通常合同簽訂后，政府會通過預(yù)算決議等方式承諾未來支出責(zé)任，承接企業(yè)獲得應(yīng)收賬款權(quán)利后，以此為質(zhì)押向金融機(jī)構(gòu)融資。
財(cái)政部此前要求問責(zé)的地方政府的違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為中，也有類似案例。
2016年3月，南通朝霞新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開發(fā)有限公司以應(yīng)收賬款項(xiàng)目向中信信誠資產(chǎn)管理有限公司（下稱中信信誠）融資48620萬元，后者通過發(fā)行“中信信誠·南通朝霞新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)收賬款債權(quán)投資4號專項(xiàng)資產(chǎn)管理計(jì)劃”募集資金。此前2015年11月23日，南通市通州區(qū)人民政府向中信信誠出具承諾函，承諾資管計(jì)劃融資資金已納入通州區(qū)政府性債務(wù)管理，若出現(xiàn)債務(wù)償還問題，區(qū)人民政府將安排還本付息資金償付。財(cái)政部發(fā)出問責(zé)函后，因融資方申請?zhí)崆盎刭徲?jì)劃投資債權(quán)，這一資管計(jì)劃提前終止。
一些地方政府將政府投資基金、PPP與政府購買服務(wù)嵌套在一起，放大杠桿。
一位業(yè)內(nèi)資深人士告訴財(cái)新記者，一些省份設(shè)立扶貧基金，以政府購買服務(wù)的名義向商業(yè)銀行購買金融服務(wù)，簽訂設(shè)立基金的協(xié)議，商業(yè)銀行出資70%作為優(yōu)先級，地方政府出資30%作劣后，地方政府給金融機(jī)構(gòu)付息，并將其列入政府購買服務(wù)，“其實(shí)就是打著購買服務(wù)的名義舉債，風(fēng)險(xiǎn)很高”。
接近財(cái)政部的人士表示，從局部看，某一領(lǐng)域政府購買服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不高，但目前各個(gè)領(lǐng)域都在做政府購買服務(wù)，蔓延開來，風(fēng)險(xiǎn)非常高。
負(fù)面清單爭議
鑒于政府購買服務(wù)領(lǐng)域有泛化、濫用的趨勢，87號文以負(fù)面清單的方式明確了政府購買服務(wù)的范圍：嚴(yán)禁將鐵路、公路、機(jī)場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。只有黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務(wù)事項(xiàng)，可以例外，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
這在地方引發(fā)軒然大波。有地方政府人士稱，這與此前的文件存在沖突。過去數(shù)年間，在相關(guān)部委甚至國務(wù)院的文件中，海綿城市、地下綜合管廊、農(nóng)村公路建設(shè)等領(lǐng)域，均有涉及政府購買服務(wù)的內(nèi)容。
中國財(cái)政科學(xué)研究院環(huán)境資源研究中心主任陳少強(qiáng)撰文指出，87號文之前，政府購買服務(wù)是按照正面清單方式管理的，部分領(lǐng)域同時(shí)出現(xiàn)在正面清單和負(fù)面清單上，造成地方政府和相關(guān)市場主體無所適從。
不過，前述接近財(cái)政部的人士并不認(rèn)為87號文和此前的文件存在沖突。他稱，《政府采購法》明確規(guī)定，采購內(nèi)容分為三類：貨物、工程和服務(wù)，其中服務(wù)并不包括工程。此前文件中，在前述領(lǐng)域的可以采用政府購買服務(wù)的方式的只是日常運(yùn)營服務(wù)，而不是建設(shè)工程，“認(rèn)為建設(shè)工程可以作為政府購買服務(wù)的內(nèi)容，是選擇性理解”。
地方傾向于將建設(shè)工程納入政府購買服務(wù)的一大原因是，政府購買服務(wù)程序簡便，限制少，既可規(guī)避PPP的物有所值評價(jià)、財(cái)政可承受力論證，還可繞開招投標(biāo)、工程管理等要求。
“政府購買服務(wù)應(yīng)遵循先有預(yù)算后購買的原則，年度預(yù)算未安排資金的不得實(shí)施政府購買服務(wù)?！鼻笆鼋咏?cái)政部人士強(qiáng)調(diào)，納入預(yù)算后才能叫做購買，否則就是融資。
在實(shí)踐中，這一原則往往被忽略。87號文重申，年度預(yù)算未安排資金的，不得實(shí)施政府購買服務(wù)。同時(shí)要求，政府購買服務(wù)期限應(yīng)嚴(yán)格限定在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃期限（三年）內(nèi)。
“目前很多政府購買服務(wù)實(shí)際并未在預(yù)算中安排，且時(shí)間跨度普遍超過五年、十年，期限很長?！敝袊嗄暾螌W(xué)院副教授吉富星告訴財(cái)新記者。
2017年1月，財(cái)政部致函內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府，要求問責(zé)內(nèi)蒙古自治區(qū)交通運(yùn)輸廳利用偽政府購買服務(wù)違法違規(guī)舉借債務(wù)的行為。
此前內(nèi)蒙古交通運(yùn)輸廳與內(nèi)蒙古高等級公路建設(shè)開發(fā)有限責(zé)任公司簽訂“委托代建購買服務(wù)協(xié)議”，約定于建設(shè)期及建設(shè)期后第1年至第17年或18年通過購買服務(wù)資金支付項(xiàng)目建設(shè)資金；后者作為承貸主體，向農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款105.5億元，資金使用和項(xiàng)目實(shí)施主體實(shí)際為各盟市旗縣交通局。這一協(xié)議不僅將建設(shè)工程列入政府購物服務(wù)，而且期限長達(dá)十幾年，也未將其納入預(yù)算管理。
“現(xiàn)在的政府購買服務(wù)大部分都是BT。”一位知情人士表示，這與規(guī)范的政府購買服務(wù)的區(qū)別在于，沒有遵循“一手交錢一手交貨”的原則，服務(wù)承接主體交付工程或服務(wù)時(shí)，采購主體并未同時(shí)支付相應(yīng)對價(jià)，而是將支付行為延后到之后的若干年。
在建項(xiàng)目整改難
今年以來，財(cái)政部對地方違法違規(guī)舉債行為問責(zé)力度加大，各地對相關(guān)文件的重視程度也明顯提高。
87號文要求，各省級財(cái)政部門會同有關(guān)部門全面摸底排查本地區(qū)政府購買服務(wù)情況，督促相關(guān)地區(qū)和單位限期將違法違規(guī)問題依法依規(guī)整改到位，排查和整改結(jié)果于2017年10月底前報(bào)送財(cái)政部。
“存量項(xiàng)目需要梳理，列入負(fù)面清單的只能暫停?！币晃晃鞑咳谫Y平臺人士表示。他所在的融資平臺作為項(xiàng)目實(shí)施主體，參與了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)等領(lǐng)域的政府購買服務(wù)項(xiàng)目，“87號文影響很大，金融機(jī)構(gòu)還處于政策解讀階段”。
他稱，銀行已經(jīng)暫停對政府購買服務(wù)項(xiàng)目的貸款。目前的情況是對列入負(fù)面清單的項(xiàng)目，銀行不再投放貸款，已經(jīng)投放但平臺尚未使用的貸款，部分轉(zhuǎn)投到了正面清單中棚戶區(qū)改造等領(lǐng)域，已經(jīng)使用了的貸款，還沒有銀行要求提前還款。
陳少強(qiáng)也稱，東部某市采用政府購買服務(wù)從事項(xiàng)目建設(shè)，國開行、農(nóng)發(fā)行等給到對應(yīng)項(xiàng)目的融資期限是10年-30年，規(guī)模達(dá)上千億元。87號文公布后，這一地區(qū)所有的銀行停止已簽合同業(yè)務(wù)的放款了。銀行部門的態(tài)度是，如果87號文不做調(diào)整，銀行將暫緩所有貸款。
“在建的政府購買服務(wù)項(xiàng)目怎么處理，是最麻煩的問題?！?吉富星認(rèn)為，半拉子工程很難找到別人接手，如果不繼續(xù)建完，項(xiàng)目效益沒出來，沉沒成本很大。而已經(jīng)建成的項(xiàng)目，錢已經(jīng)都花了，要整改也很難。
前述接近財(cái)政部的人士認(rèn)為，對已完工的項(xiàng)目，要把原來簽訂的政府購買服務(wù)合同修改為政府采購工程合同，每年履行付款義務(wù)；在建項(xiàng)目，可以用今年發(fā)的地方政府新增債券置換成政府采購工程，也可以轉(zhuǎn)成規(guī)范的PPP模式來做，“真正困難的是舉借債務(wù)過多，超過三年預(yù)算能安排資金的項(xiàng)目”。
實(shí)際操作中，無論是轉(zhuǎn)為政府采購工程還是規(guī)范的PPP，都存在一定難度。
吉富星認(rèn)為，將政府購買服務(wù)轉(zhuǎn)換為政府采購工程，需要與年度財(cái)政預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃相銜接，采購期限應(yīng)限制在三年以內(nèi)，一些小的項(xiàng)目可行，但政府購買服務(wù)存量太大，地方財(cái)力無法承受。
有地方政府開始考慮將尚未開始建設(shè)的政府購買服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)換為PPP?！靶枨蠛軓?qiáng)烈，但難度很高?！敝袊顿Y咨詢有限責(zé)任公司政府與公共咨詢事業(yè)部執(zhí)行董事周良儀告訴財(cái)新記者，政府購買服務(wù)轉(zhuǎn)換為PPP難點(diǎn)主要體現(xiàn)在三方面：一是PPP的社會資本方以什么對價(jià)來接盤，雙方的權(quán)利、義務(wù)如何確定；二是轉(zhuǎn)讓標(biāo)的物的股權(quán)價(jià)值、資產(chǎn)價(jià)值認(rèn)定難；三是投資程序的問題。
“政府購買服務(wù)轉(zhuǎn)換為PPP，接盤的社會資本方既要防止政府不承諾，項(xiàng)目按原來政府購買服務(wù)的方案繼續(xù)，也要防止政府過度承諾。”周良儀提醒。
制約政府購買服務(wù)轉(zhuǎn)成PPP項(xiàng)目的另一因素是，PPP項(xiàng)目本身的限制。PPP項(xiàng)目操作流程包含識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交5個(gè)階段、19個(gè)步驟，財(cái)政部第一批示范項(xiàng)目平均落地周期約15個(gè)月，第三批項(xiàng)目落地周期雖已加快，但仍需要11個(gè)月左右。此外，物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證以及公開招標(biāo)，都會對地方政府行為構(gòu)成比較強(qiáng)的約束。
“87號文沒有設(shè)置新老劃斷和過渡期，對存量項(xiàng)目全盤否定似乎有失公平。” 君澤君律師事務(wù)所合伙人靳林明認(rèn)為，政府購買服務(wù)項(xiàng)目的整改，涉及到政府、服務(wù)提供方、金融機(jī)構(gòu)、新投資人等多個(gè)機(jī)構(gòu)，考慮服務(wù)提供方的類型、購買服務(wù)的類型、合同履行階段等，可以考慮完善手續(xù)變更為PPP、終止合同進(jìn)行TOT、ROT操作，資產(chǎn)組合后進(jìn)行其他市場化操作等。
吉富星稱，鑒于地方政府的變通能力太強(qiáng)，對政府采購服務(wù)應(yīng)該踩急剎車，但是否一刀切值得商榷，“應(yīng)該有一個(gè)存量項(xiàng)目置換、調(diào)整的過程”。
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作者：《財(cái)經(jīng)》記者 周哲/文 王延春/編輯
摘要：用政府購買服務(wù)的手段違規(guī)舉債，既不受預(yù)算約束，也不受PPP項(xiàng)目占預(yù)算支出比例10%的限制，走到了政策監(jiān)管的“中間地帶”，可能造成不透明的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
繼不久前財(cái)政部等部門發(fā)文禁止地方借PPP、政府投資基金等名義違規(guī)舉債融資，財(cái)政部近日再度發(fā)文嚴(yán)責(zé)假借政府購買服務(wù)名義變相舉債融資行為，意味著中央層面對地方政府及其部門各類違法違規(guī)融資方式全面叫停，一些變相違法違規(guī)舉債融資的工具在近期被嚴(yán)厲規(guī)范，回歸正道。
6月2日，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（下稱“87號文”）。明確了政府購買服務(wù)內(nèi)容重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是有預(yù)算安排的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，嚴(yán)禁各地將建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目，嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍。
5月3日，財(cái)政部等六部委共同發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（下稱“50號文”），對地方融資平臺、PPP、政府投資基金等各類行為中隱含的違法違規(guī)舉債作出嚴(yán)厲規(guī)范。財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，50號文和87號文的陸續(xù)出臺，意味著這已“初步實(shí)現(xiàn)了對當(dāng)前地方政府及其部門主要違法違規(guī)融資方式的政策全覆蓋”。
舉債規(guī)模或超PPP
目前利用政府購買服務(wù)來違法違規(guī)舉債擔(dān)保，發(fā)展到了什么規(guī)模和程度，是業(yè)內(nèi)人士熱議的話題。《財(cái)經(jīng)》記者從各個(gè)渠道調(diào)查了解到，總的政府購買服務(wù)規(guī)模沒有官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但大部分金融機(jī)構(gòu)投向政府購買服務(wù)項(xiàng)目的融資金額比投向PPP項(xiàng)目的融資金額大。
“盡管披露信息有限，但我們觀察，具體政府購買服務(wù)的總量應(yīng)該很大。”長期關(guān)注地方政府債務(wù)的穆迪副董事總經(jīng)理、大中華區(qū)信用研究分析主管鐘汶權(quán)對《財(cái)經(jīng)》記者直言。
《財(cái)經(jīng)》記者查詢到，2015年全國采購的規(guī)模是2.1萬億元，其中政府采購服務(wù)類金額是3343億元。但長期研究政府購買服務(wù)的中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院常務(wù)副院長許光建提醒記者，政府購買服務(wù)和政府采購服務(wù)是不同的概念。政府采購的概念很早就有了，但政府購買公共服務(wù)是新概念，2013年開始全國推廣。“全國政府購買服務(wù)的數(shù)據(jù)沒有發(fā)布過?！痹S光建直言。
PPP行業(yè)專家、錦天城律師事務(wù)所合伙人劉飛也對《財(cái)經(jīng)》記者稱，3000多億元的政府采購服務(wù)應(yīng)該不全，有的金融機(jī)構(gòu)一家投向政府購買服務(wù)的金額就遠(yuǎn)超這個(gè)數(shù)。據(jù)她了解，大部分金融機(jī)構(gòu)投向政府購買服務(wù)的融資額比投向PPP的融資額要大的多。
2017年3月末，農(nóng)業(yè)銀行副行長王緯在業(yè)績發(fā)布會上表示，農(nóng)業(yè)銀行目前對地方政府平臺公司貸款余額為5200多億元，對政府購買服務(wù)項(xiàng)目的融資業(yè)務(wù)余額為1123億元、PPP項(xiàng)目融資余額128億元、政府產(chǎn)業(yè)基金538億元。這可明顯看出，比起PPP，金融機(jī)構(gòu)更愿意將貸款投向政府購買服務(wù)。
除了農(nóng)行，截至2016年末，工商銀行在政府購買服務(wù)領(lǐng)域的融資余額已超過2000億元，重點(diǎn)支持了棚戶區(qū)改造、地下綜合管廊與海綿城市建設(shè)、河流治理等業(yè)務(wù)領(lǐng)域。
這意味著，政府購買服務(wù)規(guī)模雖然沒有統(tǒng)計(jì)，但數(shù)額可能遠(yuǎn)超過政府采購服務(wù)的3343億元。多位業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，政府購買服務(wù)很可能超過PPP的落地規(guī)模2.9萬億元（截至2017年3月的數(shù)據(jù)），問題之嚴(yán)重不容小覷。
這也可以解釋，在六部委聯(lián)合發(fā)布50號文之后，財(cái)政部為什么要單獨(dú)發(fā)文針對政府購買服務(wù)，規(guī)范其違法違規(guī)舉債融資行為。
一位接近財(cái)政部的人士在50號文發(fā)布之后對《財(cái)經(jīng)》記者透露，“政府購買服務(wù)是財(cái)政部單獨(dú)負(fù)責(zé)的，所以六部委共同的50號文里沒有提這件事，之后財(cái)政部單獨(dú)發(fā)文規(guī)范?！?/p>
政府購買服務(wù)如何變成違法違規(guī)舉債的工具，具體是如何操作的，讓不少人不解。2017年1月初，被財(cái)政部點(diǎn)名且發(fā)函追責(zé)的內(nèi)蒙古自治區(qū)交通運(yùn)輸廳的案例，便是典型的以政府購買服務(wù)為名違法違規(guī)舉債融資。
據(jù)了解，內(nèi)蒙古交通運(yùn)輸廳和內(nèi)蒙古高等級公路建設(shè)開發(fā)有限責(zé)任公司簽訂“委托代建購買服務(wù)協(xié)議”，約定于建設(shè)期及建設(shè)期后第1年至第17年或者18年通過購買服務(wù)資金，支付項(xiàng)目建設(shè)資金，支持內(nèi)蒙古高等級公路建設(shè)開發(fā)有限責(zé)任公司作為承貸主體，向農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款105.5億元，資金使用和項(xiàng)目實(shí)施主體均為各盟市旗縣交通局。
上述接近財(cái)政部的人士對《財(cái)經(jīng)》記者解釋，此例違反了多項(xiàng)規(guī)定。首先，內(nèi)蒙古交通運(yùn)輸廳沒有經(jīng)過內(nèi)蒙古財(cái)政廳，直接和社會資本簽訂十幾年的協(xié)議。沒有納入預(yù)算，意味著不確定地方財(cái)政有沒有這么多錢。其次，即便是納入預(yù)算，內(nèi)蒙古財(cái)政廳也只能是納入年度預(yù)算，不可能納入十幾年的預(yù)算。再次，政府購買服務(wù)針對的是服務(wù)，不可能是工程。政府購買服務(wù)是獨(dú)立于政府采購工程和采購貨物之外的，不可用于采購工程?！斑@是典型的違法違規(guī)舉債”。
據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，平臺公司拿著和對政府的應(yīng)收賬款去銀行抵押融資，可能會導(dǎo)致壞賬的產(chǎn)生。因?yàn)樵摴P應(yīng)收賬款實(shí)際上只是內(nèi)蒙古交通廳承諾未來十幾年支付項(xiàng)目建設(shè)資金，并沒有實(shí)際納入財(cái)政，本質(zhì)上沒有任何保障。
針對上述問題，此次87號文都做了嚴(yán)格規(guī)范。首先強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格按照規(guī)定范圍實(shí)施政府購買服務(wù)，只能購買基本公共服務(wù)，不能購買建設(shè)工程和融資。其次堅(jiān)持先有預(yù)算、后購買服務(wù)。政府購買服務(wù)要在年度預(yù)算和中期預(yù)算規(guī)劃期限內(nèi)，這意味著協(xié)議和合同期限應(yīng)在三年之內(nèi)。再次，不可虛構(gòu)政府購買服務(wù)協(xié)議，或者虛構(gòu)應(yīng)收賬款幫助平臺公司等企業(yè)融資。
87號文首次給出了政府購買服務(wù)的“負(fù)面清單”，包括：不得將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將鐵路、公路、機(jī)場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍。
財(cái)政部還給出了整改時(shí)間表，要求各省級財(cái)政部門全面摸底排查，發(fā)現(xiàn)問題的依法整改到位，并將排查和整改結(jié)果于2017年10月底前報(bào)送財(cái)政部。
劍走“中間地帶”
劉飛表示，用政府購買服務(wù)的手段來購買工程、違法違規(guī)舉債，既不受先預(yù)算后采購的約束，也不受PPP項(xiàng)目占預(yù)算支出比例10％的限制，走到了中間地帶，會造成巨大的、不透明的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
她所說的10％，指的是財(cái)政部要求的財(cái)政可承受能力論證，即每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的金額占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10％。以便控制PPP項(xiàng)目規(guī)模和由此帶來的債務(wù)規(guī)模。
實(shí)際上，2013年開始全國推行的政府購買服務(wù)，初衷和融資舉債沒有關(guān)系，而是創(chuàng)新公共服務(wù)的提供方式，使得公共服務(wù)的提供效率更好、質(zhì)量更優(yōu)。財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人直言，國務(wù)院推進(jìn)政府購買服務(wù)的初衷，還包括與事業(yè)單位改革相結(jié)合，堅(jiān)持費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，帶動和促進(jìn)政事分開、政社分開。
據(jù)了解，政府購買服務(wù)起源于2013年8月30日的國辦發(fā)96號文，即《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，這是開展政府購買服務(wù)工作的綱領(lǐng)性文件。
2016年11月30日公布的《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作的意見》，將事業(yè)單位分成四類，并設(shè)立了事業(yè)單位改革的目標(biāo)，即在2020年底，現(xiàn)由公益二類事業(yè)單位承擔(dān)并且適宜由社會力量提供的服務(wù)事項(xiàng)，全部轉(zhuǎn)為通過政府購買服務(wù)方式提供，將財(cái)政撥款改為政府購買服務(wù)。
“一本好好的經(jīng)給念歪了?！睅椭胤秸隽藥装賯€(gè)PPP項(xiàng)目的北京中建政研信息咨詢中心總經(jīng)理?xiàng)钯R龍對《財(cái)經(jīng)》記者直言。他認(rèn)為，政府購買服務(wù)之所以發(fā)展到違規(guī)舉債的地步，一方面有地方政府對基建投資需求的壓力；另一方面政府購買服務(wù)確實(shí)存在一些漏洞，比PPP“更好用”，落地時(shí)間更短、程序更簡單。
他對記者稱，2008年金融危機(jī)之后，經(jīng)濟(jì)增長乏力，出口、消費(fèi)增長緩慢，更多地靠投資拉動經(jīng)濟(jì)增長，而且近年來民間投資并不活躍，更多地依賴政府投資。一開始政府多采用委托代建的模式，即政府出錢、企業(yè)來建，在財(cái)力可支配的條件下不會產(chǎn)生大量債務(wù)。后來政府開始要求企業(yè)墊資，墊資的時(shí)間也越來越長，逐漸變成了“代建+墊資”模式。之后政府又希望企業(yè)具備融資功能，變成了融資代建模式，這就是典型的BT模式（即“建設(shè)—移交”模式）。
2010年做了大量的BT項(xiàng)目。一般BT項(xiàng)目的期限都是“3+2”，即3年后開始啟動政府回購，2013年便成了回購高峰期。對政府財(cái)政產(chǎn)生了巨大的壓力，只能通過拉長BT回購期限的方式變成BOT（即“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”模式）。所以2013年開始力推PPP，大家對PPP的熱情很高漲。
“但是隨著PPP10％的限制下額度越來越有限，地方政府還認(rèn)為PPP落地太慢，有的地方政府才開始思考怎么變通。但發(fā)地方債有額度和程序的限制，地方融資平臺又因?yàn)?014年底清理債務(wù)也行不通（43號文明確融資平臺不得為政府融資），幾方擠壓之下，2015年下半年開始，地方政府的目光才紛紛轉(zhuǎn)向了政府購買服務(wù)。”楊賀龍直言。
而政府購買服務(wù)相比于PPP而言落地時(shí)間快、程序簡單，也是它被地方政府“盯上”的理由。
根據(jù)財(cái)政部PPP中心的數(shù)據(jù)，截至2016年底，進(jìn)入國家示范項(xiàng)目的247個(gè)落地示范項(xiàng)目，平均每個(gè)項(xiàng)目落地周期12.8個(gè)月。楊賀龍解釋稱，即便是落地快一點(diǎn)的項(xiàng)目也需要6個(gè)到8個(gè)月。
據(jù)悉，PPP項(xiàng)目操作流程包含識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交五個(gè)階段，共19個(gè)步驟，過程非常嚴(yán)格。楊賀龍透露，一般來說，政府當(dāng)年的城建規(guī)劃在每年的二三月份送到當(dāng)?shù)厝舜髮徟舜髮徟曛笕脑路莘纸馊蝿?wù)，大概從4月份開始進(jìn)入PPP的流程。采購咨詢公司需要一個(gè)月，咨詢公司做報(bào)告需要兩個(gè)月，包括項(xiàng)目立項(xiàng)、PPP實(shí)施方案和物有所值評價(jià)和財(cái)政可承受能力論證，還包括報(bào)告的審批等，到了采購環(huán)節(jié)，要求資格預(yù)審一個(gè)月，招投標(biāo)一個(gè)月，合同談判和項(xiàng)目公司成立一個(gè)月，這樣PPP項(xiàng)目真正落地要到十月份，當(dāng)年就剩兩個(gè)月來開工建設(shè)，任務(wù)往往完不成，還有很多項(xiàng)目還在排隊(duì)等著，所以讓地方政府很發(fā)愁。
相比之下，政府購買服務(wù)落地非常快，不需要兩個(gè)論證（即財(cái)政可承受能力論證和物有所值評價(jià)），不受10％的限制，只需要做實(shí)施方案。有些地方政府還會采用單一來源采購、甚至某些項(xiàng)目直接指定由融資平臺公司或國有企業(yè)來承擔(dān)，不用公開招投標(biāo)；即便公開招投標(biāo)也非?？欤话阋粌蓚€(gè)月就落地了。
天風(fēng)證券固收團(tuán)隊(duì)的報(bào)告指出，政府采購公開招標(biāo)在中標(biāo)之前通常需要經(jīng)過簽訂委托協(xié)議、編制招標(biāo)公告、發(fā)布招標(biāo)公告并發(fā)出招標(biāo)文件、組建評標(biāo)委員會、開標(biāo)、評標(biāo)等流程。根據(jù)規(guī)定，招標(biāo)文件發(fā)售時(shí)間不短于五個(gè)工作日，從領(lǐng)取招標(biāo)文件到提交投標(biāo)文件截止之日止最短不少于二十日，公示時(shí)間不少于三個(gè)工作日。因此，整個(gè)招標(biāo)流程需要一個(gè)月左右，這還僅僅是法定時(shí)間。如果采用單一來源采購的方式，最快僅需一周時(shí)間左右。
“因此政府購買服務(wù)以其特有的‘優(yōu)勢’，成了迎合政府投資需要的一種融資模式?！睏钯R龍稱。
除此之外，政府購買服務(wù)和PPP的概念也常常混淆。PPP分為三類：使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助。劉飛直言，很多人將政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目和政府購買服務(wù)混淆，認(rèn)為公益類基礎(chǔ)設(shè)施投建PPP項(xiàng)目的收入來源是政府付費(fèi)，因此就是政府購買服務(wù)，可以直接適用政府購買服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行簡化操作，而無需適用PPP的相關(guān)法律法規(guī)。
事實(shí)上，多位業(yè)內(nèi)人士反映，很多部委的文件也將PPP和政府購買服務(wù)的概念混淆，難免讓人誤解。比如2014年9月，財(cái)政部公布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》提到，“政府和社會資本合作模式（PPP）的實(shí)質(zhì)是政府購買服務(wù)”；2014年12月發(fā)改委公布的《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》提到，“對于主要依靠‘政府付費(fèi)’回收投資成本的（PPP）項(xiàng)目，可通過政府購買服務(wù)推進(jìn)”；2016年10月24日發(fā)改委發(fā)布的《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》提到，“政府和社會資本合作（PPP）模式主要包括特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)兩類”。
存量項(xiàng)目去向棘手
“87號文剛剛出爐，地方政府現(xiàn)在是抓耳撓腮的階段?！睏钯R龍稱。最近不少地方政府、融資平臺和社會資本方在微信上向他提問，尤其關(guān)注存量違規(guī)政府購買服務(wù)如何轉(zhuǎn)化的問題。
中誠信研究院地方政府和城投行業(yè)分析師楊小靜對記者表示，對于增量項(xiàng)目而言，87號文發(fā)布之后肯定會受到完全嚴(yán)格的規(guī)范，如果違規(guī)會被處罰，地方政府也不敢冒險(xiǎn)。但是存量項(xiàng)目怎么辦是個(gè)難題，全部推翻也不現(xiàn)實(shí)，涉及到社會資本已經(jīng)投入的部分，若全部推翻可能會產(chǎn)生損失?！八缘胤秸€在觀望和權(quán)衡，都不希望已經(jīng)做了的項(xiàng)目被撤銷?！睏钚§o稱。
根據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者的采訪，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為存量違規(guī)政府購買服務(wù)項(xiàng)目大致有三個(gè)出路。
一是將其轉(zhuǎn)化成PPP?！斑@樣的話肯定會有大量政府購買服務(wù)的項(xiàng)目需要轉(zhuǎn)化成PPP，尤其是擠進(jìn)政府付費(fèi)型PPP里面來?！眲w直言。
但劉飛同時(shí)還擔(dān)心，政府購買服務(wù)轉(zhuǎn)化成PPP是否會突破10％的紅線，另外轉(zhuǎn)化成PPP是不是需要重新招投標(biāo)選擇社會資本，那此前投入了的投資人何去何從。“整改確實(shí)需要相關(guān)部門給予一定的政策指引。”劉飛稱。
第二種方式是轉(zhuǎn)成代建模式。楊賀龍認(rèn)為，從地方政府投融資訴求實(shí)現(xiàn)的角度出發(fā)，本來PPP和政府購買服務(wù)項(xiàng)目都是代建模式延伸而來的，現(xiàn)在也可以將期限縮短，回歸到代建模式。比如將拉長到十余年的政府購買服務(wù)，拉回到兩三年的代建項(xiàng)目，列入財(cái)政預(yù)算范疇。但這種方式的問題在于地方財(cái)政壓力會瞬間增大，操作起來比較困難。
第三種方式，據(jù)一位不愿具名的業(yè)內(nèi)人士透露，更多的地方政府還是在觀望中央決策層的執(zhí)行力度，很有可能自查之后選擇部分典型案例上報(bào)，部分存量項(xiàng)目可能會繼續(xù)保留。
楊小靜對《財(cái)經(jīng)》記者表示，只要基建拉動經(jīng)濟(jì)增長的模式?jīng)]有改變，地方政府還面臨著基建投資的壓力，只要地方政府事權(quán)和支出責(zé)任還是不匹配，城投公司承擔(dān)地方基建和投融資的職能就不會發(fā)生根本變化，但隨著政策的執(zhí)行力度的加強(qiáng)，未來地方城投公司的投融資行為會逐步規(guī)范，城投公司也會有所轉(zhuǎn)型。“最終政策執(zhí)行的力度取決于中央和地方的博弈。”楊小靜稱。
中央層面嚴(yán)格規(guī)范違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為，但如何達(dá)到控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和穩(wěn)定基建投資增速的平衡，一直為各方所關(guān)注。
穆迪副董事總經(jīng)理Marie Diron在6月13日的“穆迪—中誠信國際2017年中信用展望研討會”上直言，目前中國的中央政府想制定一些規(guī)則，更加清楚地來區(qū)分地方政府融資平臺和地方政府的債務(wù)關(guān)系，這個(gè)政策的執(zhí)行，實(shí)際上會區(qū)分開政府債務(wù)的職責(zé)。但是在政策執(zhí)行過程中會存在各種可能性，有可能會重新分配或有負(fù)債，債務(wù)轉(zhuǎn)向地方的國企，也有可能會把或有負(fù)債變成政府的直接負(fù)債。
接受采訪的業(yè)內(nèi)人士表示，堵上后門之后，政府購買服務(wù)不能購買基建工程、融資平臺也不能幫助地方政府的基建項(xiàng)目舉債了，將來會如何將前門再開大一點(diǎn)值得關(guān)注。地方政府仍有基建投資的需求和經(jīng)濟(jì)增長的壓力，靠目前的地方債額度和PPP額度恐怕是難以滿足其需求。
首先是地方債額度可能會進(jìn)一步擴(kuò)大。鐘汶權(quán)認(rèn)為，在過去兩年地方債的發(fā)行規(guī)模是遠(yuǎn)超城投債的，假設(shè)政府債資金全部用于投資，足以替代城投公司的投資功能（見圖）。但是過去兩年，80％左右的政府債都是用于債務(wù)置換，所以新增地方債的額度不足以支持基建融資。隨著債務(wù)置換計(jì)劃2018年完成，將有很大的空間和市場的容量讓給新增地方債，其支持投資的能力會大大提高，逐步取代平臺公司發(fā)債。
而且6月1日，財(cái)政部公布了《地方政府土地儲備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（簡稱“62號文”），2017年先從土地儲備領(lǐng)域開展試點(diǎn)，發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券，在8000億元的專項(xiàng)債限額內(nèi)發(fā)行。
鐘汶權(quán)解讀稱，一方面，中央通過50號文，不允許地方政府將土地、工業(yè)性資產(chǎn)注入融資平臺，也不允許把土地將來的收益抵押給銀行支持平臺還債。這就堵住了大部分地方融資平臺從政府獲得的支持，基本上平臺公司現(xiàn)有的融資渠道和融資來源都被截?cái)嗔?。另一方面，中央通過62號文推出土儲專項(xiàng)債，以前很多土地儲備都是通過平臺來做，現(xiàn)在直接讓地方政府發(fā)土儲專項(xiàng)債，地方政府維持平臺公司的意愿也逐漸降低，這將加快平臺公司的轉(zhuǎn)型。
鐘汶權(quán)對《財(cái)經(jīng)》記者稱，現(xiàn)在土儲專項(xiàng)債剛剛試點(diǎn)，未來規(guī)模還會逐步擴(kuò)大。何況未來市場有這個(gè)容量，專項(xiàng)債的額度可能會進(jìn)一步提高。
其次，PPP10％的紅線是否會突破也值得討論。對于一些地方而言，10％的額度很容易滿，未來做PPP的空間也有限。
在4月份北京市財(cái)政局舉辦的政府和社會資本合作（PPP）培訓(xùn)班上，財(cái)政部金融司金融五處副處長易謨透露，10％的比例指的是每一年度地區(qū)全部PPP項(xiàng)目需要從一般公共預(yù)算中安排的支出，占一般公共預(yù)算的比例不超過10％。這僅限于需要從一般公共預(yù)算中安排的支出，并不包括政府性基金預(yù)算，以及政府以土地、實(shí)物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等投入的部分。這些政府支出責(zé)任需要識別和全面把握，但不受10％比例限制。
楊賀龍認(rèn)為，財(cái)政部直接抬高10％的紅線可能性不大，但是10％紅線不含政府性基金這種表態(tài)也是某種程度上的放松，給地方一定的空間。他直言，本輪調(diào)控的目標(biāo)在于對地方融資舉債行為的規(guī)范，并非不讓地方政府舉債，國家把防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)放在重要位置，確保不出現(xiàn)區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)“債務(wù)可視化”。
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，中央連續(xù)公布50號文和87號文，舉重拳整治地方違法違規(guī)舉債，這僅是開始。堵后門之后將采取什么行動開前門也同樣重要，這不僅影響著地方實(shí)際執(zhí)行力度，也影響著2017年基建投資的增速。
來源：《財(cái)新周刊》 文 | 財(cái)新記者 王曉霞
《財(cái)經(jīng)》記者 周哲/文 王延春/編輯（本文首刊于2017年6月26日出版的《財(cái)經(jīng)》雜志）
