補上價格審查的“短板”
——政府采購價格評審問題探討（下）
供應(yīng)商報價應(yīng)遵循技術(shù)性約束和法規(guī)性約束?？舍槍?yīng)商報價的構(gòu)成因素及價格取值，從完整性、符合性、合理性等方面進行審核評定。具體規(guī)則、標準和方法，可在財政部《關(guān)于加強政府采購貨物和服務(wù)項目價格評審管理的通知》相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上調(diào)整補充。
怎樣審核評定供應(yīng)商報價
如前所述，政府采購價格評審，是指評審組織按照確定的規(guī)則流程，對供應(yīng)商報價進行審核、質(zhì)疑、求證和評定的過程。這一過程既包括法定的規(guī)則流程，也包括采購文件約定的規(guī)則流程。
質(zhì)疑，是一項重要的評審原則。未經(jīng)質(zhì)疑的報價，是不可信任的報價。價格評審首先要做的，就是以質(zhì)疑供應(yīng)商報價的真實性為起點的價格審查。供應(yīng)商則要對報價的真實性承擔(dān)說明和舉證的責(zé)任。
真實的報價，是用規(guī)范的會計方法核算出來的報價，而不是憑經(jīng)驗估算的籠統(tǒng)模糊的報價。其價格構(gòu)成應(yīng)清晰明了，價格取值能夠覆蓋全部成本且符合行業(yè)慣例、市場行情。價格評審，就是對供應(yīng)商報價的構(gòu)成因素及價格取值，從完整性、符合性、合理性等方面進行審核評定。
所謂完整性審核，是對價格構(gòu)成因素是否完整、是否存在漏項的審核。政府采購的價格支付針對的不僅僅是標的物標價，也包括實際發(fā)生的交易費用和履約費用。任何漏項都會導(dǎo)致價格趨低，引發(fā)無法履約的合同風(fēng)險。
所謂符合性審核，是對供應(yīng)商報價是否對應(yīng)采購要求、是否符合市場行情的審核。價格是采購需求的影子，應(yīng)與采購需求中各項技術(shù)條件和商務(wù)條件相對應(yīng)。
所謂合理性審核，是對取費標準是否合理合規(guī)的審核。比如價格中的稅負比例是法定的，供應(yīng)商不能自我減免。再如企業(yè)的利潤，供應(yīng)商有權(quán)讓利，但這種讓利應(yīng)當是普惠的，是其他消費者也能夠享受到的，而不能是政府采購獨享的特權(quán)。其他價格因素的合理性審查標準各有不同，如產(chǎn)品的運費，本地企業(yè)低于外地企業(yè)就是合理的。
實施價格審核，可以依靠評審專家的專業(yè)知識和對市場行情的了解，也可以參照項目預(yù)算給出的價格構(gòu)成，或是對比其他供應(yīng)商報價的價格構(gòu)成因素和取值標準。對于出現(xiàn)重大價格偏離的報價者，應(yīng)要求其作出說明，并提供證據(jù)證明其報價的真實性和合理性。
價格審核的結(jié)果，是供應(yīng)商報價的通過或不予通過。只有通過了完整性、符合性、合理性審核的報價，才能被認定為真實可信的報價。未通過者不得進入價格評定環(huán)節(jié)。需要進一步研究的是，能否通過價格修正，糾正完整性、符合性和合理性存在問題的供應(yīng)商報價，使之通過審核。在這個問題上，工程建設(shè)項目報價偏差的修正辦法值得借鑒。
價格評定，則指對所有通過價格審核的供應(yīng)商報價，按照法定的價格評分辦法進行評分，或按照法定的成交標準推薦成交。在確保供應(yīng)商報價真實、完整的前提下，價格評定采用低價優(yōu)先原則的正當性和合理性才能免受質(zhì)疑。
怎樣約束供應(yīng)商報價
采用商鋪或攤位交易通用的單價匯總法產(chǎn)生的供應(yīng)商報價，只能比較貴賤，不能審核真?zhèn)?，也無法滿足政府采購價格評審的要求。這是因為，單價是涵蓋利潤、稅收和多種成本項的綜合價格，構(gòu)成因素及其對價模糊不清。人們能夠在多個價格之間分出孰貴孰賤，卻無法識別其是否真實完整。政府采購?fù)ㄟ^不同于店鋪交易的合約會審達成交易，除了交易方式的不同之外，交易費用也有差異。采用單價匯總法編制的供應(yīng)商報價，不適用于政府采購。政府采購的供應(yīng)商報價，應(yīng)遵循特定的約束，包括技術(shù)性約束和法規(guī)性約束。
政府采購的供應(yīng)商報價，應(yīng)當是運用規(guī)范的會計準則和會計方法核算出來的報價，具有確定的價格構(gòu)成因素，由確定的會計科目來表達。這就是技術(shù)性約束。
以貨物采購為例，完整的供應(yīng)商報價，其價格構(gòu)成因素至少對應(yīng)下列會計科目：
1.生產(chǎn)或采購成本。對產(chǎn)品的生產(chǎn)商而言是生產(chǎn)成本，即原材料采購成本+加工制造成本；對經(jīng)銷商來說，則是進貨成本。
2.簽約費用。指供應(yīng)商為了達成政府采購合同所需支付和代付的全部費用。
3.履約費用。指供應(yīng)商為了履行合同義務(wù)，包括實施合同驗收所需支付的全部費用。
4.計劃利潤。指供應(yīng)商應(yīng)當從政府采購合同中獲取的符合行業(yè)慣例和市場行情的凈收益。利潤可能是價格競爭的主要因素，應(yīng)重點審查其合理性。
5.稅負成本。特指營改增之后的增值稅。此處所稱的成本，是會計學(xué)概念上的成本。它是指供應(yīng)商為了獲取政府采購合同和履行政府采購合同所必然發(fā)生的各項支出。上述會計科目中，除了計劃利潤科目外，其他都是成本項，如購進產(chǎn)品或原材料，支付員工工資、社保費用，購買招標文件、制作投標文件、參與投標活動等。需要特別指出的是，低于成本報價不等于虧損報價，不應(yīng)用是否虧損來解釋是否低于成本。那些認為無法認定一分錢報價或零元報價低于成本的觀點，就是混淆了成本與虧損的概念，從盈虧的角度審視成本，把企業(yè)未必虧損誤認為未必低于成本。
以上所列是價格核算的一級科目，不同的采購項目會有不同的二級科目、三級科目等，在此不再列舉。服務(wù)采購項目有其特定的價格構(gòu)成因素，也不再詳細列舉。但是，采購人在要約邀請文件中，應(yīng)當給出價格構(gòu)成明細表的科目設(shè)置和具體格式。供應(yīng)商可以根據(jù)報價需要細分次級科目，但不得合并科目。供應(yīng)商的真實報價，應(yīng)為上述全部價格構(gòu)成因素合理取值的累加。
《政府采購法》把具備“健全的財務(wù)會計制度”，規(guī)定為供應(yīng)商參加政府采購活動具備的資格條件之一，這在法規(guī)層面為供應(yīng)商報價的技術(shù)約束提供了依據(jù)。也就是說，供應(yīng)商沒有能力按照會計準則和會計方法編制并提交價格構(gòu)成明細表，證明其財務(wù)會計制度不健全，可認定該供應(yīng)商不具備政府采購供應(yīng)商的資格條件。
政府采購的供應(yīng)商報價，還應(yīng)遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則。這就是法規(guī)性約束。
應(yīng)當承認，供應(yīng)商報價的構(gòu)成因素和取值標準是其商業(yè)秘密，供應(yīng)商有保守商業(yè)秘密的權(quán)利。但是，這種秘密的保守應(yīng)該只針對與其競爭的其他供應(yīng)商，而不能針對與其締結(jié)采購合同的采購人。就像其產(chǎn)品和服務(wù)的技術(shù)、材料、工藝、管理等商業(yè)秘密必須對采購人公開一樣，供應(yīng)商報價的構(gòu)成因素和取值標準也應(yīng)向采購人公開。至于采購人如何保守供應(yīng)商的商業(yè)秘密，政府采購法律體系另有規(guī)定，已從法律制度上作出保障。
滿足技術(shù)性約束和法規(guī)性約束條件的供應(yīng)商報價，才是可以公正評審、符合公平競爭原則的報價。
此外，政府采購必須嚴格遵循信息公開原則。依法公布的采購預(yù)算，如果包含與其構(gòu)成因素對應(yīng)的會計科目，將對供應(yīng)商報價起到很好的示范作用，在價格評審中也會起到很好的參照作用。
結(jié)論
價格失真，是政府采購合同風(fēng)險最主要的誘發(fā)因素。如果合同價格不能覆蓋成本，沒有適度的利潤，就天然不具備誠信履約的條件。那些單純依賴周密的履約監(jiān)督、嚴格的合同驗收來確保供應(yīng)商誠信履約的做法，雖然愿望良好，難免徒勞無益。
合理的商業(yè)利潤具有激發(fā)善念、抑制惡念的作用。通過嚴謹、規(guī)范的價格評審，把合同價格鉚定在公道、合理的區(qū)間，確保守法供應(yīng)商通過誠信履約獲取應(yīng)有的經(jīng)濟利益，才能引導(dǎo)供應(yīng)商更多關(guān)注質(zhì)量與服務(wù)的競爭，關(guān)注降低損耗與提升效率的競爭，讓政府采購回歸良性競爭的軌道。這也是政府采購應(yīng)當發(fā)揮的政策功能。
綜上，筆者的觀點是：政府采購的價格評審存在制度性缺陷。當前，政府采購法律體系并不缺乏價格評審的依據(jù)，但并沒有給出評審的工具。準確地說，僅給出了評分的工具，缺少審核的工具，即關(guān)于價格審查的規(guī)則、標準和方法的制度性規(guī)定。所以，價格評審問題的最終解決，有賴于政府采購制度創(chuàng)新。
關(guān)于價格審查的規(guī)則、標準和方法，以及對缺陷報價如何進行處理，筆者有一些初步設(shè)想。這些設(shè)想可能要對財政部《關(guān)于加強政府采購貨物和服務(wù)項目價格評審管理的通知》（財庫〔2007〕2號）的相關(guān)規(guī)定作出技術(shù)性調(diào)整和補充解釋，但并不違背該文件的立法初衷。筆者的設(shè)想是否科學(xué)、有效，也需要放到政府采購實踐中去測試和驗證。當前，財政部正在修訂《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部第18號令），希望價格評審問題能夠在修訂后的18號令中得到較好解決。
在以往的采購活動中，筆者深切感受到采購人對惡意低價的戒備和抗拒。采購文件中屢禁不絕的傾向性要求、不合理條件，大多出于采購人防范低價的無奈選擇。這些也正是筆者重視和探索價格評審問題的動因。目前，筆者僅提出了解決價格評審問題的框架性思路，價格評審工具及其使用方法初具雛形。下一步希望與那些有防范不合理低價需求、在價格評審問題上與筆者達成共識的采購人合作，將筆者設(shè)計的價格評審工具付諸實踐，進一步推動政府采購制度完善。（海南菲迪克招標咨詢有限公司/供稿）
來源：中國政府采購報
