由西安地鐵“問題電纜”事件看《招標(biāo)投標(biāo)法》之修訂（下）
設(shè)防惡意低報(bào)價(jià) 提高招標(biāo)采購(gòu)效益
此次《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂的主要內(nèi)容之一，是在“中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）能最大限度滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；能滿足招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性要求，并經(jīng)評(píng)審的投標(biāo)價(jià)格最低；但投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外”后，增設(shè)了一條“前款第二項(xiàng)中標(biāo)條件適用于具有通用技術(shù)、性能標(biāo)準(zhǔn)或者招標(biāo)人對(duì)其技術(shù)、性能沒有特殊要求的招標(biāo)項(xiàng)目”的規(guī)定。業(yè)界認(rèn)為這是對(duì)“經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法”之濫用的改正，有利于遏制惡意低價(jià)中標(biāo)。結(jié)合國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于西安地鐵“問題電纜”事件調(diào)查處理情況及其教訓(xùn)的通報(bào)》（以下簡(jiǎn)稱《通報(bào)》）中所提出的要求：修訂相關(guān)法律法規(guī)和配套文件，營(yíng)造“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”的市場(chǎng)氛圍。加快改變以價(jià)格為決定因素的招標(biāo)和采購(gòu)管理模式，實(shí)施技術(shù)、質(zhì)量、服務(wù)、品牌和價(jià)格等多種因素的綜合評(píng)估……可見，此次事件很大程度上與低價(jià)中標(biāo)有關(guān)。特此，在《招標(biāo)投標(biāo)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》修訂之際，對(duì)招標(biāo)采購(gòu)中的價(jià)格評(píng)審機(jī)制及低報(bào)價(jià)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格干預(yù)措施等做了思考和探討。
一、嚴(yán)限“最低評(píng)標(biāo)價(jià)法”適用范圍
最低評(píng)標(biāo)價(jià)法實(shí)踐運(yùn)用難題是什么？
最低評(píng)標(biāo)價(jià)法是我國(guó)法定的評(píng)標(biāo)方法之一，但目前實(shí)踐中存在被濫用、誤用的現(xiàn)象。
一方面，相關(guān)法規(guī)規(guī)章未明確規(guī)定最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的適用范圍和適用標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第三十四條規(guī)定，技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法。
根據(jù)《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》第四十四條規(guī)定，技術(shù)簡(jiǎn)單或技術(shù)規(guī)格、性能、制作工藝要求統(tǒng)一的貨物，一般采用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法進(jìn)行評(píng)標(biāo)。
根據(jù)87號(hào)令第五十四條第二款，技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法。
但是這些法規(guī)規(guī)章都沒有進(jìn)一步明確通用技術(shù)、性能標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)定制、通用服務(wù)、技術(shù)簡(jiǎn)單、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的含義，更沒有統(tǒng)一的目錄清單來限定，給實(shí)踐中濫用誤用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法留下了空間。
另一方面，招標(biāo)人既受到社會(huì)輿論對(duì)政府采購(gòu)“高價(jià)中標(biāo)”強(qiáng)烈反應(yīng)的壓力，同時(shí)《政府采購(gòu)法》又明確要求采購(gòu)價(jià)格低于市場(chǎng)平均價(jià)。這樣的輿論環(huán)境和法律要求，使得“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”的招標(biāo)采購(gòu)目標(biāo)失去了立足之地。
防止最低評(píng)標(biāo)價(jià)法濫用對(duì)策有哪些？
一是，修訂相關(guān)法律法規(guī)和配套文件，比如此次在《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中明確最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的適用范圍、適用標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于常見的貨物和服務(wù)招標(biāo)采購(gòu)，可以采取目錄清單式管理，改變招標(biāo)采購(gòu)必須低價(jià)的法律要求。
二是，營(yíng)造政府采購(gòu)“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”社會(huì)輿論導(dǎo)向，摘掉政府采購(gòu)“高價(jià)中標(biāo)”就一定是不合理的有色眼鏡，改變招標(biāo)采購(gòu)就應(yīng)該低價(jià)的片面看法，引導(dǎo)輿論不單單關(guān)注價(jià)格，更關(guān)注產(chǎn)品質(zhì)量和采購(gòu)效益，營(yíng)造招標(biāo)人敢于“高價(jià)采購(gòu)”的輿論環(huán)境。對(duì)于事關(guān)社會(huì)安全的項(xiàng)目，不僅要容許“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”中標(biāo)，甚至可以“高質(zhì)高價(jià)”中標(biāo)。
二、將品牌納入綜合評(píng)分因素范疇
國(guó)務(wù)院辦公廳在此次針對(duì)西安地鐵“問題電纜”事件的《通報(bào)》中，明確了品牌是綜合評(píng)分的因素，即在采用綜合評(píng)分法時(shí)，要把品牌作為評(píng)分因素。
實(shí)際上，將品牌作為評(píng)分因素的做法，在貨物招標(biāo)實(shí)務(wù)中一直都存在，如通過評(píng)估投標(biāo)產(chǎn)品品牌檔次來評(píng)分；而在服務(wù)招標(biāo)中，則基本沒有把品牌作評(píng)分因素。
在貨物招標(biāo)采購(gòu)中，將品牌作為評(píng)分因素的操作方法一般有以下三種。
一是，評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)標(biāo)時(shí)對(duì)投標(biāo)產(chǎn)品的品牌進(jìn)行評(píng)估，以區(qū)分標(biāo)的檔次，并據(jù)此來對(duì)產(chǎn)品的指標(biāo)進(jìn)行評(píng)分；
二是，引入有公信力的第三方機(jī)構(gòu)的品牌評(píng)估結(jié)果，并在評(píng)分時(shí)直接作為參考；
三是，事先對(duì)市場(chǎng)常見的品牌進(jìn)行評(píng)估，現(xiàn)場(chǎng)評(píng)標(biāo)時(shí)直接采用事先評(píng)估的結(jié)果對(duì)投標(biāo)產(chǎn)品進(jìn)行評(píng)分。
筆者以為，完全可以將這一做法在此次招標(biāo)投標(biāo)法修訂中加以固化或體現(xiàn)。
注意：綜合評(píng)分法中將品牌作為評(píng)分因素時(shí)，需要兼顧執(zhí)行政府采購(gòu)政策，如中小微企業(yè)發(fā)展以及創(chuàng)新技術(shù)的扶持政策等，因?yàn)橹行∥⑵髽I(yè)可能還沒有形成自己的品牌，或是品牌價(jià)值還無法與大企業(yè)相比，創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)品也面臨同樣的情況。因此，把品牌作為評(píng)分因素時(shí)，分值設(shè)置不宜過高，否則傷及中小微企業(yè)。
三、降低價(jià)格分的分值占比
在西安地鐵“問題電纜”事件中，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出的《通報(bào)》還指出，“要實(shí)施技術(shù)、質(zhì)量、服務(wù)、品牌和價(jià)格等多種因素的綜合評(píng)估”。
可以看到，在此次通報(bào)的表述中，價(jià)格是作為評(píng)估因素在技術(shù)、質(zhì)量、服務(wù)等的之后才出現(xiàn)的。由此可以預(yù)見這樣一個(gè)趨勢(shì)，即在將來的綜合評(píng)分法中，價(jià)格分的占比應(yīng)當(dāng)會(huì)是逐步減少的，而技術(shù)、質(zhì)量、服務(wù)和品牌等因素的分值占比，則將會(huì)有相應(yīng)的提高。
而根據(jù)《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）第五十五條規(guī)定：評(píng)審因素的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)與投標(biāo)人所提供的貨物和服務(wù)的質(zhì)量相關(guān)，包括投標(biāo)報(bào)價(jià)、技術(shù)或者服務(wù)水平、履約能力、售后服務(wù)等。
可見，87號(hào)令是把價(jià)格作為了綜合評(píng)分法的首要評(píng)分因素，并且價(jià)格分值占總分值的比重不得低于30%（服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重不得低于10%）。而實(shí)踐中常用的價(jià)格分值占總分值50%的做法，則更是直接使得投標(biāo)價(jià)格成為供應(yīng)商能否中標(biāo)的決定性因素。
而此次國(guó)務(wù)院辦公廳針對(duì)西安“問題電纜”事件的《通報(bào)》中，則體現(xiàn)出了削弱價(jià)格因素在綜合評(píng)分法中的壓倒性地位和作用的傾向，轉(zhuǎn)而更加強(qiáng)調(diào)了技術(shù)、質(zhì)量、服務(wù)以及品牌等其他綜合因子的評(píng)分因素的相關(guān)作用。
筆者也認(rèn)為，實(shí)踐中為防范惡意低價(jià)中標(biāo)等行為導(dǎo)致項(xiàng)目后期履約失信和質(zhì)量隱患等問題的發(fā)生，建議在綜合評(píng)分法中將技術(shù)、質(zhì)量、服務(wù)和品牌這四項(xiàng)因素的分值占比適當(dāng)?shù)刈饕蕴岣?，同時(shí)相應(yīng)地降低價(jià)格分的占比。
四、發(fā)揮評(píng)審專家的價(jià)格干預(yù)作用
目前相關(guān)法規(guī)規(guī)章中，對(duì)評(píng)標(biāo)過程中的價(jià)格干預(yù)措施和規(guī)定主要體現(xiàn)在兩處。
?、佟对u(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》（七部委令第12號(hào)）第二十一條：在評(píng)標(biāo)過程中，評(píng)委會(huì)發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他投標(biāo)報(bào)價(jià)或在設(shè)有標(biāo)底時(shí)明顯低于標(biāo)底，使得其投標(biāo)報(bào)價(jià)可能低于其個(gè)別成本的，應(yīng)要求該投標(biāo)人作出書面說明并提供相關(guān)證明材料。投標(biāo)人不能合理說明或不能提供相關(guān)證明材料的，由評(píng)委會(huì)認(rèn)定該投標(biāo)人以低于成本報(bào)價(jià)競(jìng)標(biāo)，應(yīng)否決其投標(biāo)。
?、?7號(hào)令 第六十條：評(píng)委會(huì)認(rèn)為投標(biāo)人報(bào)價(jià)明顯低于其他通過投標(biāo)人的，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或不能誠(chéng)信履約的，應(yīng)要求其在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)合理的時(shí)間內(nèi)提供書面說明，必要時(shí)提交相關(guān)證明材料；投標(biāo)人不能證明其報(bào)價(jià)合理性的，應(yīng)作為無效投標(biāo)處理。
但由于上述兩個(gè)條文均沒有就“明顯低于”給出明確的判定數(shù)值和幅度，也沒有對(duì)“可能影響商品質(zhì)量和不能誠(chéng)信履約”給出明確判斷標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，到底投標(biāo)人的報(bào)價(jià)低到什么程度時(shí)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)就可以判其投標(biāo)無效了呢？
現(xiàn)借《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例修訂之際，提出四個(gè)措施。
一是，在招標(biāo)采購(gòu)文件中明確啟動(dòng)可能惡意低價(jià)的價(jià)格評(píng)審條件。如在招標(biāo)文件中明確規(guī)定某個(gè)投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)低于平均報(bào)價(jià)一定幅度（如70%）時(shí)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)必須要求該投標(biāo)人對(duì)投標(biāo)價(jià)格作出說明和提供證明材料。
二是，對(duì)投標(biāo)人說明的內(nèi)容和提供的證明材料做具體規(guī)定。如產(chǎn)品原材料價(jià)格、生產(chǎn)過程成本控制、近期的市場(chǎng)銷售價(jià)格、同行業(yè)近期的價(jià)格等。如在信息項(xiàng)目的硬件和軟件的招標(biāo)需求中，有CPU、內(nèi)存、存儲(chǔ)等配件和運(yùn)營(yíng)線路接入的，如果評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為某個(gè)投標(biāo)報(bào)價(jià)可能低于成本，就應(yīng)該要求該投標(biāo)人提供硬件設(shè)備或配件的購(gòu)入和折舊成本，項(xiàng)目總體運(yùn)維成本，估算出的綜合成本與投標(biāo)報(bào)價(jià)相比較，以此判斷成本是否過低。
三是，明確出現(xiàn)下列情況之一的為不合理說明：無合理證明材料的讓利；慈善舉動(dòng)；書面說明不完整，生產(chǎn)過程不完整，不合理；成本構(gòu)成不完整，有重要缺項(xiàng)；說明材料無投標(biāo)人蓋章或投標(biāo)代表簽字；其他不合常理的情況。
四是，細(xì)化專家專業(yè)分類。目前的評(píng)標(biāo)專家?guī)觳荒馨凑諏I(yè)分類來抽取，相關(guān)管理規(guī)定中，也沒有按照專業(yè)分類抽取評(píng)審專家的相關(guān)要求，導(dǎo)致專家變成了“磚家”。這樣的專家?guī)欤瑹o法保證專家的專業(yè)性，也無法對(duì)評(píng)標(biāo)過程中可能出現(xiàn)的惡意低價(jià)投標(biāo)提出專業(yè)的預(yù)警意見，也沒有能力判斷投標(biāo)人的說明和證明材料是否能解決惡意低價(jià)問題，無法在評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)阻擋惡意低價(jià)中標(biāo)。
來源：政府采購(gòu)信息報(bào)/網(wǎng) 作者：沈德能
