案例回放
某局（采購(gòu)人）就其辦公用房裝修改造工程項(xiàng)目委托某代理機(jī)構(gòu)實(shí)施公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)。在項(xiàng)目評(píng)審過(guò)程中，經(jīng)評(píng)委會(huì)評(píng)審，符合資格要求且投標(biāo)方案滿足招標(biāo)文件要求的供應(yīng)商只有兩家，評(píng)委會(huì)的意見(jiàn)是按《政府采購(gòu)法》第三十六條規(guī)定予以廢標(biāo)。
但采購(gòu)人稱，本項(xiàng)目要求時(shí)間緊，如果廢標(biāo)再重新組織采購(gòu)活動(dòng)，恐怕來(lái)不及，于是要求直接與這兩家供應(yīng)商進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)。
評(píng)審專家認(rèn)為，可以按照《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部第74號(hào)令）有關(guān)規(guī)定，將該項(xiàng)目轉(zhuǎn)為競(jìng)爭(zhēng)性談判方式與這兩家供應(yīng)商進(jìn)行談判。評(píng)委會(huì)經(jīng)研究后遂同意按采購(gòu)人的這一意見(jiàn)處理。
于是，采購(gòu)人現(xiàn)場(chǎng)提出公開(kāi)招標(biāo)變更為競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)的申請(qǐng)。經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施監(jiān)督的財(cái)政部門工作人員現(xiàn)場(chǎng)簽字同意，直接轉(zhuǎn)為了競(jìng)爭(zhēng)性談判方式。
在此后進(jìn)行的談判過(guò)程中，原公開(kāi)招標(biāo)評(píng)委會(huì)成員即為談判小組成員。經(jīng)與兩家供應(yīng)商分別進(jìn)行談判后，兩家供應(yīng)商提交了最后報(bào)價(jià)。談判小組經(jīng)過(guò)評(píng)審，出具了評(píng)審報(bào)告，并推薦確定了成交候選供應(yīng)商的排序名單。
問(wèn)題引出
1.工程項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)，符合要求的供應(yīng)商只有兩家時(shí)，能直接轉(zhuǎn)為競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式嗎?
2.公開(kāi)招標(biāo)失敗，現(xiàn)場(chǎng)轉(zhuǎn)競(jìng)爭(zhēng)性談判具有可行性嗎?
專家點(diǎn)評(píng)
本案例中的項(xiàng)目能由公開(kāi)招標(biāo)轉(zhuǎn)競(jìng)談嗎？--不能
一方面，工程招標(biāo)項(xiàng)目不適應(yīng)74號(hào)令。
根據(jù)我國(guó)《政府采購(gòu)法》第三十六條規(guī)定，當(dāng)符合專業(yè)條件的供應(yīng)商或者對(duì)招標(biāo)文件作出實(shí)質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家時(shí)，屬于廢標(biāo)的情形，應(yīng)予廢標(biāo)。廢標(biāo)后，代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將廢標(biāo)的理由通知所有投標(biāo)人。
但在財(cái)政部74號(hào)令第二十七條中又有這樣的規(guī)定，提交投標(biāo)文件或?qū)嵸|(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件要求的供應(yīng)商只有兩家時(shí)，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)經(jīng)本級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)，可以與該兩家供應(yīng)商進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)。采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)文件中的采購(gòu)需求編制談判文件，成立談判小組，由談判小組對(duì)談判文件進(jìn)行確認(rèn)。
根據(jù)法律法規(guī)適用中“特別法優(yōu)于普通法”的規(guī)則，本案例中的項(xiàng)目似乎可以依照74號(hào)令由公開(kāi)招標(biāo)轉(zhuǎn)為競(jìng)爭(zhēng)性談判，采購(gòu)人和評(píng)審專家的做法沒(méi)錯(cuò)。但事實(shí)上是錯(cuò)誤的。因?yàn)?4號(hào)令的適用范圍是政府采購(gòu)的貨物類和服務(wù)類采購(gòu)項(xiàng)目，而本案例中的項(xiàng)目，則是房屋裝修改造工程項(xiàng)目，不屬于貨物和服務(wù)項(xiàng)目，不能按照74號(hào)令的有關(guān)規(guī)定來(lái)處理。
另一方面，采購(gòu)人采購(gòu)方式變更理由不充分。
退一步說(shuō)，即便本案例中的項(xiàng)目不是工程項(xiàng)目，是貨物服務(wù)項(xiàng)目的話，當(dāng)符合資格條件要求并對(duì)招標(biāo)文件作出實(shí)質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商只有兩家時(shí)，采購(gòu)人不重新組織采購(gòu)活動(dòng)，而以“時(shí)間緊迫、需求緊急”為由轉(zhuǎn)為競(jìng)爭(zhēng)性談判的理由也是不充分的。
根據(jù)《政府采購(gòu)法》第三十條規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式的幾種法定適用情形（①招標(biāo)后沒(méi)有供應(yīng)商投標(biāo)或沒(méi)有合格標(biāo)的或重新招標(biāo)未成立的；②技術(shù)復(fù)雜或性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或具體要求的；③采用招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足用戶緊急需要的；④不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的），本案例中的情形貌似符合上述的第一種和第三種情形，情況真是這樣嗎？我們來(lái)分析下看。
首先，我們來(lái)看競(jìng)爭(zhēng)性談判的第一種法定適用情形， “招標(biāo)后沒(méi)有供應(yīng)商投標(biāo)或沒(méi)有合格標(biāo)的或重新招標(biāo)未成立的”。我們要看清楚，這里所說(shuō)的是招標(biāo)后“沒(méi)有” 供應(yīng)商投標(biāo)或“沒(méi)有”合格標(biāo)的，顯然本案例中是有兩家供應(yīng)商滿足條件的，因此不符合這種情況；再看第一種法定情形的后半句話：“重新招標(biāo)未成立的”，顯然本案例中的項(xiàng)目是首次招標(biāo)，不是再次招標(biāo)，因此本案例中的情形也不符合這種情況。
其次，我們?cè)賮?lái)看競(jìng)爭(zhēng)性談判的第三種法定適用情形，即“采用招標(biāo)時(shí)所需時(shí)間不能滿足用戶緊急需求”的情形。我們說(shuō)本案例中的裝修工程項(xiàng)目，屬于采購(gòu)人的辦公用房裝修改造項(xiàng)目，并非《政府采購(gòu)法》中規(guī)定意義上的緊急需求采購(gòu)項(xiàng)目。因而，本案例中采購(gòu)人提出的因時(shí)間緊不適宜再重新進(jìn)行招標(biāo)的理由不充分。
所以經(jīng)過(guò)分析，即便本案例中的項(xiàng)目是貨物或服務(wù)項(xiàng)目，也不能直接申請(qǐng)由公開(kāi)招標(biāo)轉(zhuǎn)為競(jìng)爭(zhēng)性談判。
公開(kāi)招標(biāo)僅兩家供應(yīng)商符合條件時(shí)怎么處理？--核查招標(biāo)文件+重新采購(gòu)
公開(kāi)招標(biāo)實(shí)踐中，當(dāng)符合要求的供應(yīng)商只有兩家時(shí)，規(guī)范正確的處理方式應(yīng)當(dāng)是怎樣的？在此，分貨物服務(wù)項(xiàng)目和工程項(xiàng)目來(lái)分別分析探討。
對(duì)于貨物服務(wù)項(xiàng)目
首先，評(píng)委會(huì)應(yīng)當(dāng)檢查招標(biāo)文件中的有關(guān)規(guī)定是否合法，對(duì)采購(gòu)方案的要求是否合理，有沒(méi)有不合理要求或者是排他性條款。如果有，應(yīng)當(dāng)建議采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)廢標(biāo)，并對(duì)招標(biāo)文件的內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整修改后重新組織招標(biāo)；如果沒(méi)有不合理要求或排他性條款，則應(yīng)當(dāng)建議其按照《政府采購(gòu)法》第三十及有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定重新組織招標(biāo)，如果重新組織招標(biāo)仍未能成立的，則可以按照規(guī)定程序更改采購(gòu)方式，而不是像本案例中簡(jiǎn)單、草率地就直接與這兩家供應(yīng)商進(jìn)行談判。
對(duì)于工程項(xiàng)目
當(dāng)公開(kāi)招標(biāo)只有兩家供應(yīng)商符合要求時(shí)，根據(jù)《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》（七部委令）第三十四條第四款，“提交投標(biāo)文件的投標(biāo)人少于三個(gè)的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依法重新招標(biāo)。重新招標(biāo)后投標(biāo)人仍少于三個(gè)的，必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，報(bào)有關(guān)行政監(jiān)督部門備案后可以不再進(jìn)行招標(biāo)，或者對(duì)兩家合格投標(biāo)人進(jìn)行開(kāi)標(biāo)和評(píng)標(biāo)?！?/p>
可見(jiàn)，無(wú)論是貨物服務(wù)項(xiàng)目，還是工程項(xiàng)目，在這種情況下，都應(yīng)當(dāng)在檢查招標(biāo)文件有無(wú)違法違規(guī)內(nèi)容的基礎(chǔ)上進(jìn)行再次招標(biāo)，而不是向本案例中首次招標(biāo)失敗后就直接轉(zhuǎn)為競(jìng)爭(zhēng)性談判。
公開(kāi)招標(biāo)失敗現(xiàn)場(chǎng)轉(zhuǎn)競(jìng)談具有可行性嗎？--當(dāng)前來(lái)看不具有
假設(shè)本案例中的項(xiàng)目是貨物服務(wù)項(xiàng)目，并且假設(shè)符合了競(jìng)爭(zhēng)性談判的四種法定情形之一，那么采購(gòu)人現(xiàn)場(chǎng)提出申請(qǐng)并直接由公開(kāi)招標(biāo)轉(zhuǎn)為競(jìng)爭(zhēng)性談判的做法妥當(dāng)嗎？筆者認(rèn)為，這樣做不妥當(dāng)。
筆者認(rèn)為，經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)財(cái)政監(jiān)管部門工作人員簽字同意的情況下，將采購(gòu)方式直接由公開(kāi)招標(biāo)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)性談判的做法，應(yīng)該說(shuō)與《政府采購(gòu)法》及74號(hào)令有關(guān)規(guī)定不符。
首先，74號(hào)令第四條規(guī)定，“達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，擬采用非招標(biāo)方式的，采購(gòu)人應(yīng)在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前，報(bào)經(jīng)主管預(yù)算單位同意后，向設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財(cái)政部門申請(qǐng)批準(zhǔn)”；第五條規(guī)定，“根據(jù)本辦法第四條申請(qǐng)采用非招標(biāo)采購(gòu)方式采購(gòu)的，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)向財(cái)政部門提交以下材料：（一）采購(gòu)人名稱、采購(gòu)項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目概況等項(xiàng)目基本情況說(shuō)明；（二）項(xiàng)目預(yù)算金額、預(yù)算批復(fù)文件或者資金來(lái)源證明；（三）擬申請(qǐng)采用的采購(gòu)方式和理由?！?/p>
這就是說(shuō)，公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目符合法定情形的，可以轉(zhuǎn)為競(jìng)爭(zhēng)性談判，但前提是必須經(jīng)過(guò)一定的申報(bào)、審批程序，在申報(bào)時(shí)還應(yīng)當(dāng)按要求提供相關(guān)資料，財(cái)政部門經(jīng)過(guò)審查，當(dāng)符合要求時(shí)才可以批準(zhǔn)，并不是在現(xiàn)場(chǎng)由采購(gòu)人直接提出，監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作人員現(xiàn)場(chǎng)簽字同意即可。
其次，74號(hào)令第二十七條規(guī)定，“公開(kāi)招標(biāo)的貨物服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，提交投標(biāo)文件或經(jīng)評(píng)審實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件要求的供應(yīng)商只有兩家時(shí)，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)經(jīng)本級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)后可以與該兩家供應(yīng)商進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)文件中的采購(gòu)需求編制談判文件，成立談判小組，由談判小組對(duì)談判文件進(jìn)行確認(rèn)?！?/p>
這就是說(shuō)，當(dāng)公開(kāi)招標(biāo)方式經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為競(jìng)爭(zhēng)性談判方式時(shí)，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)文件中的采購(gòu)需求編制談判文件，并要成立談判小組，由談判小組對(duì)談判文件進(jìn)行確認(rèn)，然后才能按照程序組織競(jìng)爭(zhēng)性談判。而不是想當(dāng)然認(rèn)為地那樣，現(xiàn)場(chǎng)直接將招標(biāo)文件轉(zhuǎn)為競(jìng)爭(zhēng)性談判文件、投標(biāo)文件轉(zhuǎn)為響應(yīng)文件、評(píng)標(biāo)小組轉(zhuǎn)為競(jìng)爭(zhēng)性談判小組并直接與這兩家供應(yīng)商進(jìn)行談判那么簡(jiǎn)單。而是要將招標(biāo)文件按照競(jìng)爭(zhēng)性談判的要求重新制定，投標(biāo)供應(yīng)商代表經(jīng)過(guò)授權(quán)的，還需要法定代表人重新作出變更。此外，按照現(xiàn)行機(jī)關(guān)內(nèi)部工作程序和發(fā)文要求，采購(gòu)人主管預(yù)算單位要現(xiàn)場(chǎng)提出書面申請(qǐng)，財(cái)政部門要現(xiàn)場(chǎng)完成對(duì)該申請(qǐng)的書面批復(fù)，這幾乎很難實(shí)現(xiàn)。
因此，鑒于存在上述限制性條件，實(shí)踐中公開(kāi)招標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)轉(zhuǎn)競(jìng)爭(zhēng)性談判幾乎不具可行性。
法規(guī)鏈接
《政府采購(gòu)法》
第三十條 符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式采購(gòu)：
(一)招標(biāo)后沒(méi)有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒(méi)有合格標(biāo)的或者重新招標(biāo)未能成立的；
(二)技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的；
(三)采用招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足用戶緊急需要的；
(四)不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的。
第三十六條 在招標(biāo)采購(gòu)中，出現(xiàn)下列情形之一的，應(yīng)予廢標(biāo)：
(一)符合專業(yè)條件的供應(yīng)商或者對(duì)招標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家的；
(二)出現(xiàn)影響采購(gòu)公正的違法、違規(guī)行為的；
(三)投標(biāo)人的報(bào)價(jià)均超過(guò)了采購(gòu)預(yù)算，采購(gòu)人不能支付的；
(四)因重大變故，采購(gòu)任務(wù)取消的。
廢標(biāo)后，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)將廢標(biāo)理由通知所有投標(biāo)人。
第三十七條 廢標(biāo)后，除采購(gòu)任務(wù)取消情形外，應(yīng)當(dāng)重新組織招標(biāo)；需要采取其他方式采購(gòu)的，應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門或者政府有關(guān)部門批準(zhǔn)。
《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)）
第四條 達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，擬采用非招標(biāo)采購(gòu)方式的，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前，報(bào)經(jīng)主管預(yù)算單位同意后，向設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財(cái)政部門申請(qǐng)批準(zhǔn)。
第五條 根據(jù)本辦法第四條申請(qǐng)采用非招標(biāo)采購(gòu)方式采購(gòu)的，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)向財(cái)政部門提交以下材料并對(duì)材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)：
?。ㄒ唬┎少?gòu)人名稱、采購(gòu)項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目概況等項(xiàng)目基本情況說(shuō)明；
?。ǘ╉?xiàng)目預(yù)算金額、預(yù)算批復(fù)文件或者資金來(lái)源證明；
（三）擬申請(qǐng)采用的采購(gòu)方式和理由。
第二十七條 符合下列情形之一的采購(gòu)項(xiàng)目，可以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式采購(gòu)：
（一）招標(biāo)后沒(méi)有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒(méi)有合格標(biāo)的，或者重新招標(biāo)未能成立的；
（二）技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的；
（三）非采購(gòu)人所能預(yù)見(jiàn)的原因或者非采購(gòu)人拖延造成采用招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足用戶緊急需要的；
（四）因藝術(shù)品采購(gòu)、專利、專有技術(shù)或者服務(wù)的時(shí)間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的。
公開(kāi)招標(biāo)的貨物、服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，招標(biāo)過(guò)程中提交投標(biāo)文件或者經(jīng)評(píng)審實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件要求的供應(yīng)商只有兩家時(shí)，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)按照本辦法第四條經(jīng)本級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)后可以與該兩家供應(yīng)商進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)文件中的采購(gòu)需求編制談判文件，成立談判小組，由談判小組對(duì)談判文件進(jìn)行確認(rèn)。符合本款情形的，本辦法第三十三條、第三十五條中規(guī)定的供應(yīng)商最低數(shù)量可以為兩家。
第二十八條 符合本辦法第二十七條第一款第一項(xiàng)情形和第二款情形，申請(qǐng)采用競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式時(shí)，除提交本辦法第五條第一至三項(xiàng)規(guī)定的材料外，還應(yīng)當(dāng)提交下列申請(qǐng)材料：
?。ㄒ唬┰谑〖?jí)以上財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布招標(biāo)公告的證明材料；
?。ǘ┎少?gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)出具的對(duì)招標(biāo)文件和招標(biāo)過(guò)程是否有供應(yīng)商質(zhì)疑及質(zhì)疑處理情況的說(shuō)明；
?。ㄈ┰u(píng)標(biāo)委員會(huì)或者3名以上評(píng)審專家出具的招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款的論證意見(jiàn)。
來(lái)源：政府采購(gòu)信息網(wǎng) 作者：李平
