變或不變，是一個問題；選或不選，是一種判斷。諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者道格拉斯·C.諾思曾說：“要改善人類的前景，我們必須理解人類決策的來源。這是人類生存的一個必要條件?！盤PP改革立足中國經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實背景，助力讓市場在資源配置中起決定性作用的長遠布局，主張在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域打破壟斷、引入競爭，已然成為一項綜合性體制機制變革，我們選擇了PPP模式，下決心接受隨之而來的變，并期待通過這一鮮活的模式，在增加、改善、豐富、優(yōu)化公共服務(wù)供給的美好未來。但這場變革需要面對社會的博弈規(guī)則、需要打破不利的發(fā)展藩籬、需要循著歷史浩蕩的軌跡將正確的演化方式提煉吸收并內(nèi)化于心、外化于行。選擇PPP模式的原因在于，PPP帶來的物有所值效應(yīng)，蘊含著讓人無可抵擋的魅力。
物有所值為量化合作優(yōu)勢提供了一種技術(shù)衡量手段，讓政府和社會資本互動結(jié)合的綜合優(yōu)勢了然深刻；物有所值為各參與主體的行為路徑提供了一種可預(yù)測、可分析、可對比、可改進的分析框架，讓各方更好辨識PPP全生命周期各階段的發(fā)展環(huán)境，為制定最佳行動策略提供依據(jù)；物有所值為研究PPP模式下的交易成本提供了一種思考方式和約束模式，以先進的理念、科學的方法將傳統(tǒng)模式中隱藏的成本曝光于公眾，將契約精神與績效評價以更深邃的方式成為各方行動的指向標。我們選擇了PPP之道，便需循著PPP的章法將此道精益求精地弘揚、踐行，物有所值儼然成為這一章法的核心，本期“道PPP微論壇”便伴著秋的曠達與遒勁，細細品味PPP之章法所在。
來源：財政部PPP中心
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青島習遠房地產(chǎn)土地評估造價咨詢 朱永輝：
物有所值定量分析國外經(jīng)驗借鑒及國內(nèi)改進建議
青島習遠房地產(chǎn)土地評估造價咨詢有限公司PPP事業(yè)部 朱永輝
物有所值（VFM）理念源于20世紀80年代的新公共管理運動，隨著公共管理的變革，VFM的內(nèi)涵不斷擴展且被廣泛應(yīng)用于各個國家和地區(qū)，世界銀行、歐洲投資銀行、英國財政部、加拿大PPP中心、澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施中心等都發(fā)布了PPP項目VFM評價操作指南，將VFM作為PPP項目評價的必要組成部分。
從76號文起算，中國推廣PPP模式已有將近三年的時間，目前為止PPP的制度框架仍不完備，PPP條例已征求意見，但爭議較大，預(yù)計正式出臺還需時日。
具體操作流程中，針對物有所值評價，財政部下發(fā)了財金〔2015〕167號文，促進PPP物有所值評價工作的規(guī)范有序開展。但是通過筆者從事PPP咨詢工作的經(jīng)驗來看，目前國內(nèi)PPP項目的物有所值評價流于形式，沒有真正起到評價PPP項目的作用。有物有所值評價體系本身不完備的原因，也有國內(nèi)PPP制度框架不夠合理的原因，還有政府和從業(yè)人員不理解的原因。通過借鑒國外經(jīng)驗，完善物有所值評價制度框架，使物有所值真正起到甄選PPP項目的作用。
一、國內(nèi)物有所值定量評價現(xiàn)狀
財金〔2015〕21號文中，“風險承擔支出應(yīng)充分考慮各類風險出現(xiàn)的概率和帶來的支出責任，可采用比例法、情景分析法及概率法進行測算。如果PPP合同約定保險賠款的第一受益人為政府，則風險承擔支出應(yīng)為扣除該等風險賠款金額的凈額”.指引提供了三種方法，其中比例法操作最簡單，被廣泛應(yīng)用，概率法相對最為科學，但是尚無應(yīng)用的案例。
?。ㄒ唬┍壤ū挥糜诖蠖鄶?shù)項目
目前國內(nèi)PPP項目大量使用的方法為比例法，“在各類風險支出數(shù)額和概率難以進行準確測算的情況下，可以按照項目的全部建設(shè)成本和一定時期內(nèi)的運營成本的一定比例確定風險承擔支出?！?/p>
在確定風險因素占建設(shè)成本和運營成本的比例時大多缺少科學依據(jù)，該方法操作簡單，易于“調(diào)整”結(jié)果，評價結(jié)果往往與事實有出入。
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“情景分析法。在各類風險支出數(shù)額可以進行測算、但出現(xiàn)概率難以確定的情況下，可針對影響風險的各類事件和變量進行”基本“、”不利“及”最壞“等情景假設(shè)，測算各類風險發(fā)生帶來的風險承擔支出。計算公式為：風險承擔支出數(shù)額=基本情景下財政支出數(shù)額×基本情景出現(xiàn)的概率+不利情景下財政支出數(shù)額×不利情景出現(xiàn)的概率+最壞情景下財政支出數(shù)額×最壞情景出現(xiàn)的概率”.
從財政部PPP項目庫信息公開內(nèi)容來看，少量項目采用了情景分析法，但是對于該方法的處理比較簡單，對于多項影響建設(shè)成本或運營成本的風險合并分析，如下圖所示。這種處理方式也沒有對每項風險進行詳細的分析，實際應(yīng)用效果跟比例法相當。
圖1 情景分析法示意圖
（三）概率法鮮有應(yīng)用
“概率法。在各類風險支出數(shù)額和發(fā)生概率均可進行測算的情況下，可將所有可變風險參數(shù)作為變量，根據(jù)概率分布函數(shù)，計算各種風險發(fā)生帶來的風險承擔支出?！?/p>
該方法的核心在于建立每項風險的分布函數(shù)，由于操作相對復(fù)雜，該方法尚未得到廣泛應(yīng)用。
二、物有所值定量評價方法的國外經(jīng)驗
澳大利亞國家PPP指南中有兩卷與物有所值定量評價相關(guān)，分別是《第四卷：PSC指南》和《第五卷：折現(xiàn)率指南》?！兜谒木恚篜SC指南》詳細介紹了情景分析法（簡單）和概率法的操作流程并提供了示例，《第五卷：折現(xiàn)率指南》介紹了確定折現(xiàn)率的流程。
?。ㄒ唬┌拇罄麃哖SC方法的操作流程
澳大利亞PSC報告分為9個部分：摘要、PSC報告編制目的、項目描述、財務(wù)假設(shè)、初始PSC值、競爭性中立調(diào)整、識別分配和評估風險、風險管理、總結(jié)。
（二）風險識別、分配和評估方法
風險識別、分配和評估分為五個階段：
第一階段：結(jié)構(gòu)化風險識別研討會
第二階段：結(jié)構(gòu)化風險量化研討會
第三階段：由風險專家進行更精確的風險量化
第四階段：風險回顧研討會
第五階段：風險建模
1.第一階段：結(jié)構(gòu)化風險識別研討會
結(jié)構(gòu)化風險識別研討會參與人可能包括：核心服務(wù)運營經(jīng)理和利益相關(guān)者、政府部門利益相關(guān)者、相關(guān)PPP機構(gòu)代表、項目經(jīng)理、技術(shù)顧問（如建筑師和設(shè)計師）、財務(wù)和法律顧問、風險分析師等。
風險識別過程是風險評估分析中最為重要和最為有用的部分，風險識別一般采用頭腦風暴法，本階段目的是初步和純粹的識別風險，不應(yīng)進行風險量化。
《第三卷：社會基礎(chǔ)設(shè)施商業(yè)準則》和《第七卷：商業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施商業(yè)準則》提供了項目典型風險列表，可以此為起點開始風險識別工作。
這個階段的產(chǎn)出成果應(yīng)該被納入到風險登記表中，至少包括：
一是便于參考的已識別和分類的風險（個別風險識別標簽也可用于將來參考）；
二是粗略的風險分配；
三是確定每個風險的“風險專家”,他的職責是進一步細化分析，在風險描述、風險結(jié)果、和后續(xù)風險估值階段的數(shù)值化風險評估。
在進行風險分配時，風險分配的原則是應(yīng)當以標準商業(yè)準則作為基礎(chǔ)，進行最佳而不是最大風險分配。因此，可識別的項目風險應(yīng)該分配給最能以對政府來說低成本管理該風險的一方。如果風險由政府自留，則應(yīng)該被歸入“自留風險”,如果私營部門能更好的管理該風險，則應(yīng)該被歸入“轉(zhuǎn)移風險”.
注意，風險和風險的后果經(jīng)常被誤用，風險的后果是如“延遲”、“成本超支”、“表現(xiàn)不達標”等風險引起的結(jié)果；風險是導致風險后果的事件，如“沒有授予道路的通行權(quán)”、“地面條件差”、“材料缺陷”等。
因此，建設(shè)成本超支并不是風險，不應(yīng)該出現(xiàn)在風險登記表中，而應(yīng)該被識別為特定風險事件引起的后果。
2.第二階段：結(jié)構(gòu)化風險量化研討會
風險量化的嘗試應(yīng)該在參考項目和初始PSC成本估計完成以后進行。給予風險專家足夠的時間來考慮風險、發(fā)生概率和后果，然后召開研討會進行有效的風險量化。（注意：核心參與人員應(yīng)該參加所有的風險研討會以確保一致性）
最簡單的風險評估方法是對每個風險的概率進行主觀評價，主觀評價應(yīng)該盡可能的基于過去的經(jīng)驗、目前的最佳實踐、未來可能的改進，并且要有可靠的信息支撐。
第一階段研討會中識別為“重要風險”的風險應(yīng)該由參與者進行討論，并用簡單（情景分析法）或者高級方法（概率法）形成一致的評估意見。
表1 評估方案對比圖
本階段研討會的實際成果是理解風險和對風險所在區(qū)間（高、中、低）的一般說明，研討會的參與者僅需要對風險發(fā)生的概率和對成本的影響被歸為高中低哪一類達成一致，風險對成本的影響是對建設(shè)成本還是經(jīng)營成本還是兩者兼有，這為在下一階段具體進行風險量化的風險專家提供了有用的指引。
風險專家對風險進行更為詳細的分析，并將風險的可能性歸入研討會上提出的高中低三類的某一類中，研討會提名的風險專家也對風險進行三點分布估計。如果風險發(fā)生，三點估值分別代表“最佳情景”、“最可能情景”、“最壞情景”.
由于很高的不確定性或者風險固有的性質(zhì)導致風險難以被量化的情況，例如，私營部門核心人員變化引起的風險應(yīng)該被歸類為不能量化，適合定性分析。
3.第三階段：風險專家進行更精確的風險量化
?。?）情景分析法
風險專家應(yīng)該切實評估最終成本高于/低于初始PSC值的可能性。
用于點估計的數(shù)值應(yīng)當反映風險的重要性和所有可用信息；當經(jīng)驗證據(jù)不可及或不完備時，可以用常識進行估計。
風險值=風險的后果×發(fā)生的概率
每個風險的估值是所有后果的加權(quán)平均值（假設(shè)風險均相互獨立），加上財務(wù)模型中的偶然性金額。
表2 情景分析法示意圖
?。?）概率法
概率分布中的不確定性包含兩個組成部分：變量的固有不確定性和專家對變量缺乏了解引起的不確定性。在風險分析模型中，這兩個實際上是沒有區(qū)別的，合并的不確定性一起被納入到模型中。專家并不愿意將對變量缺乏了解納入到分析范圍內(nèi)，但是沒有完美的專家。
提供一個變量的概率分布并不需要對變量進行更深入的了解，這相對于點估計的情況恰恰相反，這種方法對于專家對變量缺乏精確了解的情況提供了一個容缺機制。
概率分布的估計并不需要對統(tǒng)計學理論的深入了解，唯一期望的結(jié)果是風險估計的后果落在90%置信區(qū)間內(nèi)，且專家在下一個階段可以修正估計值。
概率分布描述了一個隨機變量取不同值的概率，需要運用蒙特卡羅模擬方法，分析軟件主要有Crystal Ball、@risk、MATLAB等。
運用蒙特卡羅方法可以歸結(jié)為三個主要步驟：
一是構(gòu)造或描述概率過程；
二是實現(xiàn)從已知概率分布抽樣；
三是建立各種估計量。
詳見示例部分。
4.第四階段：風險回顧研討會
風險回顧研討會的目的是：
一是識別和進一步評估以上階段中漏掉的風險
二是確認建議風險分配
三是對風險專家提供的風險估計進行穩(wěn)健性檢查
四是形成風險管理和風險緩解措施
在第四階段風險研討會的最后，所有參與者應(yīng)當在風險登記表簽字確認，以確保風險建模能夠完成和融入到PSC中。
5.第五階段：風險建模
設(shè)計模型的首要考慮是風險如何影響模型的結(jié)構(gòu)。例如，一個現(xiàn)金流模型以年為單位設(shè)計，但是風險在夏季和冬季可能有很大的不同，這種情況情況下，以季度或半年為單位構(gòu)建模型就更有意義；另一個考慮的因素是風險發(fā)生的時間段和次數(shù)。
6.示例
用高級風險評估方法進行風險量化的一個示例
第一和第二階段：某風險在最初的研討會上被識別為“不良地質(zhì)條件風險”,研討會參與人員將該風險評估為發(fā)生的概率為“低”,一旦發(fā)生會對資本性成本支出產(chǎn)生“高”影響，風險被評估為在PPP模式下的轉(zhuǎn)移風險。
第三和第四階段：風險專家對風險進行進一步的回顧和分析，并將發(fā)生概率“低”進一步明確為15%的發(fā)生概率。該風險的三點估計中，“最佳情況”、“最可能情況”和“最壞情況”分別為30萬、37.5萬和70萬。風險專家估計該風險會在建設(shè)期發(fā)生一次（或不發(fā)生），即如果該風險在建設(shè)開始階段發(fā)生了，那么不會再發(fā)生。
第五階段：將這些細節(jié)記錄到風險登記表中。
這個示例表明，當進行風險模擬時，風險如果發(fā)生的話，也只會在建設(shè)階段發(fā)生一次，蒙特卡羅模擬函數(shù)將會在85%的時間里將該值定為0,在剩下的15%的模擬中將會是風險專家確定的風險分布中的一個值。最后輸出所有自留或轉(zhuǎn)移風險結(jié)果，也可以選擇輸出一個風險結(jié)果。
三、國內(nèi)物有所值定量評價的改進建議
?。ㄒ唬┙⑽镉兴刀吭u價上級政府復(fù)核機制
為有效緩解物有所值流于形式問題，有必要建立上級政府或省級政府復(fù)核機制，由上級政府或上級PPP主管部門進行監(jiān)管，特別是針對重大項目，要重新組織專家進行定量評價，論證不通過的應(yīng)考慮變更運作方式。
?。ǘ┙討B(tài)的行業(yè)及風險專家?guī)?/p>
從國外經(jīng)驗看，物有所值定量評價數(shù)據(jù)需要依靠行業(yè)專家及風險專家的經(jīng)驗和專業(yè)判斷，專家的選取對物有所值定量評價的準確性至關(guān)重要。
從國內(nèi)現(xiàn)狀來看，國家層面建立財政部和發(fā)改委PPP專家?guī)?，有些地方建立了類似的PPP專家?guī)?，但是專家水平參差不齊。建議建立省級和地級市級PPP專家?guī)?，并對入庫專家進行培訓和考核，建立能進能出的機制，使物有所值定量評價的參與者為真正懂行業(yè)、懂風險、懂PPP的專家。
?。ㄈ┮?guī)范咨詢機構(gòu)行為
財金〔2014〕113號文明確PPP項目的物有所值評價和財政承受能力論證是財政部門的職責，而實施方案的編制由實施機構(gòu)主導，無論是財政部門還是實施機構(gòu)與咨詢機構(gòu)簽訂全過程咨詢服務(wù)合同，咨詢機構(gòu)都有操縱物有所值定量評價結(jié)果使物有所值定量評價通過的傾向。假如物有所值定量評價未通過，需要調(diào)整實施方案重新進行評價，增加了咨詢機構(gòu)的工作量；假如調(diào)整后仍為通過，則項目不宜通過PPP模式運作，這種情況下，全過程咨詢服務(wù)后續(xù)的采購、合同編制和談判等服務(wù)便無法提供，自然也無法獲得這部分報酬。
建議規(guī)范咨詢機構(gòu)的服務(wù)行為，分實施方案編制、物有所值評價和財政承受能力論證、采購代理等至少三個階段簽訂服務(wù)合同，避免咨詢機構(gòu)為了自身利益最大化操縱評價結(jié)果。
四、小結(jié)
本文提供的物有所值定量評價國外經(jīng)驗及國內(nèi)改進建議主要針對實際操作層面，但是實際操作層面是否能有效執(zhí)行以及執(zhí)行的效果如何首先取決于當?shù)卣芊褶D(zhuǎn)變執(zhí)政理念，使物有所值評價的作用回歸本源，真正作為論證項目是否有必要采取PPP模式的依據(jù)。另外，物有所值定量評價方法有待完善，如折現(xiàn)率的取值沒有共識，參考項目不存在等，這些問題也需要在實踐過程中進一步完善和改進。
來源：財政部PPP中心
