很多人第一次接觸“內(nèi)控制度”這個(gè)詞，是源自1999年修訂的《會(huì)計(jì)法》，其第二十七條要求各單位必須建立健全內(nèi)部控制制度，以保證會(huì)計(jì)信息的真實(shí)、合法性。2002年，中注協(xié)頒布了《內(nèi)部控制審核指導(dǎo)意見(jiàn)》；2006年，企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)成立，此后與內(nèi)控有關(guān)的規(guī)范性文件陸續(xù)出臺(tái)。今年2月，財(cái)政部相繼印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》（財(cái)會(huì)〔2017〕1號(hào)）和《財(cái)政部關(guān)于開(kāi)展2016年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作的通知》（財(cái)會(huì)函〔2017〕3號(hào)）兩份文件，要求全國(guó)各級(jí)各類(lèi)行政事業(yè)單位編報(bào)上報(bào)2016年度內(nèi)部控制報(bào)告，再次將內(nèi)控制度建設(shè)擺在各預(yù)算單位的面前。
財(cái)政部修訂后的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)87號(hào)令）已于今年10月實(shí)施，其第六條吸收了《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)〔2016〕99號(hào)文）、《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)需求和履約驗(yàn)收管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)〔2016〕205號(hào)文）的部分內(nèi)容，將規(guī)范采購(gòu)人內(nèi)部控制工作的法律級(jí)次由規(guī)范性文件上升到部門(mén)規(guī)章，彰顯了政府采購(gòu)內(nèi)控制度的重要性。那么，如何建立完善政府采購(gòu)內(nèi)控制度？筆者結(jié)合政府采購(gòu)監(jiān)督管理工作實(shí)際，從四個(gè)必須厘清的問(wèn)題著手展開(kāi)探討。
一問(wèn)：內(nèi)控制度建立的思路是什么
《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，要“對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門(mén)和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”，為預(yù)算單位建立內(nèi)控制度確立了方向。但在實(shí)際工作中，預(yù)算單位往往會(huì)有歸口管理的慣性思維，因?yàn)椤皟?nèi)部控制”首先出現(xiàn)在《會(huì)計(jì)法》中，所以涉及內(nèi)控制度的工作，一般會(huì)交給財(cái)務(wù)科室具體承辦，這種工作思路是有待商榷的。
內(nèi)控制度作為提高財(cái)政性資金的使用效率而在內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評(píng)價(jià)和控制的一系列方法、手段與措施的總稱(chēng)，囊括了預(yù)算單位的方方面面，涉及預(yù)算單位的多個(gè)業(yè)務(wù)科室和部門(mén)，是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，其力度不亞于本世紀(jì)初各單位開(kāi)展的質(zhì)量管理體系認(rèn)證或內(nèi)部流程再造。
以政府采購(gòu)業(yè)務(wù)為例，預(yù)算單位采購(gòu)項(xiàng)目按采購(gòu)目的可分為三大類(lèi)：第一類(lèi)是為保障政府部門(mén)自身的運(yùn)轉(zhuǎn)而實(shí)施的項(xiàng)目，如采購(gòu)辦公設(shè)備、物業(yè)服務(wù)等；第二類(lèi)是為實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管等職能需要而實(shí)施的項(xiàng)目，如采購(gòu)發(fā)展規(guī)劃、法律服務(wù)、警務(wù)裝備等；第三類(lèi)是為增加國(guó)民福利而實(shí)施的項(xiàng)目，如采購(gòu)教育技術(shù)設(shè)備、城市公共環(huán)境綠化美化等。除了第一類(lèi)項(xiàng)目外，財(cái)務(wù)科室對(duì)第二類(lèi)、第三類(lèi)項(xiàng)目的采購(gòu)目的、意義、具體采購(gòu)需求等并不熟悉，填報(bào)項(xiàng)目信息時(shí)可能出現(xiàn)問(wèn)題，監(jiān)督管理部門(mén)也最怕遇到這種情況。因?yàn)閷?shí)際項(xiàng)目承辦人和填報(bào)人若不一致，二者掌握的法律法規(guī)、項(xiàng)目信息既不對(duì)稱(chēng)也不全面，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算、規(guī)模理解不盡相同，極易造成采購(gòu)效能的降低，甚至導(dǎo)致流標(biāo)廢標(biāo)。所以，如果由財(cái)務(wù)科室負(fù)責(zé)政府采購(gòu)項(xiàng)目的具體填報(bào)工作，單位內(nèi)部職能科室也要落實(shí)項(xiàng)目責(zé)任制，對(duì)項(xiàng)目的提出、前期的市場(chǎng)調(diào)研、成本預(yù)算以及合同的簽訂驗(yàn)收承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。當(dāng)然，預(yù)算單位職能不同，內(nèi)部工作特性和流程千差萬(wàn)別，不能要求各預(yù)算單位的內(nèi)控制度千篇一律，否則內(nèi)控制度就會(huì)流于形式，紙上談兵。
二問(wèn)：內(nèi)控制度建立的依據(jù)是什么
在實(shí)踐中，預(yù)算單位大都根據(jù)2012年財(cái)政部下發(fā)的規(guī)范性文件《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》著手建立內(nèi)控制度。該規(guī)范涉及財(cái)政工作的方方面面，對(duì)強(qiáng)化政府采購(gòu)內(nèi)部制約和監(jiān)督起到了積極作用，有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義，但由于篇幅所限，短短的65條不能詳盡規(guī)范各個(gè)業(yè)務(wù)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。以政府采購(gòu)為例，由于該規(guī)范早于《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》以及87號(hào)令，就預(yù)算單位在政府采購(gòu)活動(dòng)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和職能責(zé)任描述得還不夠完善。比如，87號(hào)令對(duì)采購(gòu)人如何編制采購(gòu)需求作了詳細(xì)具體的表述，即在對(duì)采購(gòu)標(biāo)的的市場(chǎng)技術(shù)或者服務(wù)水平、供應(yīng)、價(jià)格等情況進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查的基礎(chǔ)上，根據(jù)調(diào)查結(jié)果、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)等科學(xué)合理地確定采購(gòu)需求，并進(jìn)行價(jià)格測(cè)算。因此，預(yù)算單位在建立健全單位內(nèi)控制度的時(shí)候，單單依據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，顯然是不夠的，必須充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，不懶政、不怠政。這對(duì)預(yù)算單位和財(cái)政部門(mén)都提出了更高的要求。
預(yù)算單位依據(jù)什么來(lái)建立內(nèi)控制度？財(cái)政部門(mén)如何督導(dǎo)預(yù)算單位建立內(nèi)控制度？未納入財(cái)政部門(mén)監(jiān)管范疇的部分，如未達(dá)到分散采購(gòu)限額的采購(gòu)項(xiàng)目，是否也要“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)”？在建立完善政府采購(gòu)內(nèi)控制度大廈時(shí)，應(yīng)通盤(pán)考慮這些問(wèn)題，同時(shí)還要充分貫徹新的發(fā)展理念，主動(dòng)適應(yīng)新情況、解決新問(wèn)題，及時(shí)調(diào)整工作具體要求，形成動(dòng)態(tài)的內(nèi)控制度機(jī)制，避免“不統(tǒng)就亂、一統(tǒng)就死”。
三問(wèn)：內(nèi)控制度建立的責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)
內(nèi)控制度建立的主線(xiàn)是分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，目標(biāo)是約束機(jī)制健全、權(quán)利運(yùn)行規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)控制有力、監(jiān)督問(wèn)責(zé)到位。實(shí)踐中，有些單位“一崗雙責(zé)”“一崗三責(zé)”等崗位責(zé)任制搞了很多年，有的工作卻始終無(wú)法明確將責(zé)任落實(shí)到哪個(gè)崗位。鑒于此，建議責(zé)任不好區(qū)分的工作，可按具體責(zé)任人、直接責(zé)任人、其他直接責(zé)任人、間接責(zé)任人來(lái)劃分。特別是單位內(nèi)部多部門(mén)協(xié)作的工作，必須明確牽頭部門(mén)及其主要責(zé)任，其他部門(mén)根據(jù)情況負(fù)具體責(zé)任。
嚴(yán)懲不是目的，規(guī)范行政行為才是目的。近年來(lái)，我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模穩(wěn)步增長(zhǎng)，采購(gòu)范圍也更趨廣泛，政府采購(gòu)管理理念、操作執(zhí)行理念都發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變，改革步入深水區(qū)。在此過(guò)程中，預(yù)算單位、監(jiān)督管理部門(mén)、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)等都在一邊學(xué)習(xí)一邊成長(zhǎng)?；谡少?gòu)的現(xiàn)實(shí)考慮，我們認(rèn)為，在政府采購(gòu)成長(zhǎng)期內(nèi)，應(yīng)當(dāng)明規(guī)矩于前、寓嚴(yán)管于中、施重懲于后，也可以在檢查無(wú)問(wèn)題和行政處罰之間，建立書(shū)面建議制度，形成一個(gè)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。即通過(guò)常態(tài)化的監(jiān)督檢查，對(duì)被查對(duì)象和檢查結(jié)果進(jìn)行分析，向被查對(duì)象書(shū)面提出預(yù)防和改進(jìn)的建議，促進(jìn)檢查成果的轉(zhuǎn)化利用，達(dá)到查管互動(dòng)，以查促管的效果。
四問(wèn)：內(nèi)控制度建立的效率如何理解
建立內(nèi)控制度，不應(yīng)作為行政單位辦事拖沓、推諉扯皮的借口，也不應(yīng)被別有用心的人所利用。隨著“放管服”改革的持續(xù)推進(jìn)，政府采購(gòu)增強(qiáng)了預(yù)算單位對(duì)采購(gòu)活動(dòng)的參與度，合理擴(kuò)大了采購(gòu)人的自主權(quán)，放開(kāi)了采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品的審批權(quán)限。在此背景下，預(yù)算單位應(yīng)切實(shí)肩負(fù)起自身的主體責(zé)任，在講求效率的同時(shí)，還應(yīng)自我把關(guān)，杜絕規(guī)避政府采購(gòu)現(xiàn)象。如果把通過(guò)政府采購(gòu)審批作為逃避主體責(zé)任的渠道，預(yù)算單位會(huì)受到監(jiān)管部門(mén)的懲戒?！墩少?gòu)法》及其實(shí)施條例列明的采購(gòu)人應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的違法情形達(dá)30多條，87號(hào)令“法律責(zé)任”一章中的第七十七條、第七十八條也均指向采購(gòu)人，可見(jiàn)采購(gòu)人責(zé)任之重大。
談到采購(gòu)效率，首先要關(guān)注價(jià)格和時(shí)間這兩個(gè)變量。當(dāng)前，社會(huì)上抨擊政府采購(gòu)的商品和服務(wù)并不“物美價(jià)廉”，這是有失公正的。政府采購(gòu)是一種市場(chǎng)交易行為，也是由市場(chǎng)供需決定的，在政府采購(gòu)尚未達(dá)到一定規(guī)模之前，定價(jià)權(quán)可能不在預(yù)算單位手中，但預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)有議價(jià)的主觀能動(dòng)性。同時(shí)，還要看到，政府采購(gòu)肩負(fù)著諸多政策功能，如通過(guò)預(yù)留采購(gòu)份額、價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠、優(yōu)先采購(gòu)等措施來(lái)扶持中小企業(yè)發(fā)展，相比大中型企業(yè)，中小微企業(yè)在參加政府采購(gòu)活動(dòng)時(shí)給出的價(jià)格可能偏高。
而采購(gòu)時(shí)間較長(zhǎng)也有一定的客觀原因。一是達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)限額的采購(gòu)項(xiàng)目一般都要進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，法律明文規(guī)定各個(gè)程序的法定時(shí)限不能自行縮短。二是專(zhuān)門(mén)從事政府采購(gòu)的電商及物流發(fā)展遠(yuǎn)不如直接面向消費(fèi)者的電商及物流發(fā)展迅猛。近年來(lái)，財(cái)政部一直在完善政府采購(gòu)電子交易平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，石景山區(qū)政府采購(gòu)信息化建設(shè)也將是財(cái)政部門(mén)監(jiān)督管理的重點(diǎn)工作之一，力求以“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購(gòu)”的形式實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)采購(gòu)效率的換擋提速、彎道超車(chē)，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)效率和公平、公正兼得。
建立健全政府采購(gòu)內(nèi)控制度，從根源上講，離不開(kāi)采購(gòu)人對(duì)自我主體責(zé)任的理性認(rèn)識(shí)。隨著采購(gòu)規(guī)模的增長(zhǎng)、采購(gòu)范圍的拓展，政府采購(gòu)的影響力日益加大，必將引來(lái)更多的社會(huì)關(guān)注度。時(shí)代是思想之母，實(shí)踐是理論之源。我們政府采購(gòu)人也應(yīng)不斷認(rèn)識(shí)新規(guī)律，推進(jìn)理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，借助完善的內(nèi)控制度，提升采購(gòu)單位內(nèi)部管理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行，促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)。 （作者：金志剛 張立榮 秦玲芳 單位：北京市石景山區(qū)財(cái)政局）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
