《政府采購法》第十九條第二款規(guī)定，“采購人有權(quán)自行選擇采購代理機(jī)構(gòu)，任何單位和個(gè)人不得以任何方式為采購人指定采購代理機(jī)構(gòu)”。法律賦予采購人“自行選擇”代理機(jī)構(gòu)的權(quán)利非常明確，但現(xiàn)實(shí)工作中，采購人卻對(duì)“自行選擇”存在諸多困惑，尤其是近年來國家取消代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定行政許可后，招標(biāo)代理行業(yè)迎來“零門檻”時(shí)代，代理機(jī)構(gòu)如雨后春筍般蓬勃興起，而其業(yè)務(wù)能力參差不齊，使得采購人無從辨別。如何選擇優(yōu)質(zhì)的代理機(jī)構(gòu)成為業(yè)界關(guān)注的話題之一。
常見的三種形式
采購人自行選擇代理機(jī)構(gòu)一般有三種形式：直接指定、政府采購、遴選建庫。
1.直接指定，是法律賦予采購人“自行選擇”權(quán)利的直接體現(xiàn)，也是采購人選擇代理機(jī)構(gòu)的最常見做法，一般通過考察、他人介紹、自我推薦等方式指定。其特點(diǎn)是方便快捷，無需為選擇代理機(jī)構(gòu)花費(fèi)較大精力，但往往帶有盲目性，指定的代理機(jī)構(gòu)可能與代理的采購項(xiàng)目不相適應(yīng)。其中，一個(gè)不容忽視的現(xiàn)象是，“他人介紹”或“自我推薦”往往演變成領(lǐng)導(dǎo)打招呼、熟人拉關(guān)系、代理項(xiàng)目靠公關(guān)的人情關(guān)系和不正當(dāng)競爭關(guān)系。
2.政府采購，是指通過政府采購程序選擇代理機(jī)構(gòu)，其前提是采購主體、采購資金和采購內(nèi)容（需求）符合《政府采購法》的相關(guān)規(guī)定。采購主體即采購人，包括各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位或社會(huì)團(tuán)體。采購資金應(yīng)為財(cái)政性資金，政府采購中的財(cái)政性資金是指直接用于項(xiàng)目采購的預(yù)算資金，而非間接性或未來預(yù)期要支付的財(cái)政性資金?！墩少彿ā返诹鶙l規(guī)定，“政府采購應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行”。就采購代理服務(wù)而言，代理服務(wù)預(yù)算可從項(xiàng)目總預(yù)算中分解出來，就像從工程項(xiàng)目總預(yù)算中分解出勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等分項(xiàng)預(yù)算一樣。只是通常情況下，采購人為了便于支付，會(huì)將代理費(fèi)轉(zhuǎn)嫁到供應(yīng)商的投標(biāo)報(bào)價(jià)中，由中標(biāo)供應(yīng)商支付。要實(shí)施政府采購，可直接將代理服務(wù)預(yù)算從項(xiàng)目總預(yù)算中分解出來。
關(guān)于采購需求，因?yàn)槭轻槍?duì)具體項(xiàng)目采購代理服務(wù)，采購需求也能較為明確地確定出來。政府采購項(xiàng)目分為貨物、工程和服務(wù)，采購方式包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、詢價(jià)、單一來源、競爭性磋商等，每個(gè)項(xiàng)目的采購內(nèi)容和采購方式各不相同，由此形成的代理服務(wù)采購需求也不相同，項(xiàng)目內(nèi)容和采購方式越明確，代理服務(wù)采購需求也就越明確并具有針對(duì)性。財(cái)政部《政府采購品目分類目錄》（財(cái)庫〔2013〕189號(hào)）有“采購代理服務(wù)”品目，在政府采購三個(gè)基本要素均具備的前提下，以“采購代理服務(wù)”為品目實(shí)施政府采購合理合法，采購結(jié)果也真實(shí)可靠。
不過，實(shí)踐中，政府采購程序較為繁瑣，采購周期較長，要完成一個(gè)項(xiàng)目，首先要通過政府采購選擇代理機(jī)構(gòu)，再通過政府采購選擇供應(yīng)商，效率不高，這是采購人很少通過政府采購選擇代理機(jī)構(gòu)的主要原因。此外，從部分地區(qū)采取這一方式選擇代理機(jī)構(gòu)的實(shí)施情況看，代理機(jī)構(gòu)為贏得業(yè)務(wù)惡意競爭、低價(jià)競標(biāo)的現(xiàn)象比較突出，令采購人備感困擾。希望《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第87號(hào)令）施行后，能夠有效遏制惡意低價(jià)中標(biāo)。
3.遴選建庫（以下簡稱建庫），是指通過遴選的方式選擇多家代理機(jī)構(gòu)組成代理機(jī)構(gòu)庫，使用時(shí)直接從庫中指定。建庫的目的，一是減少人為干預(yù)和直接指定的盲目性，二是減少每個(gè)項(xiàng)目均考察、選擇代理機(jī)構(gòu)或通過政府采購程序選定代理機(jī)構(gòu)所帶來的工作量，一勞永逸。
關(guān)于建庫主體，目前，有采購人自主建庫的，也有政府或行政管理部門為采購人集中建庫的。采購人自主建庫符合“采購人有權(quán)自行選擇采購代理機(jī)構(gòu)”的法律規(guī)定，但其合理性卻值得商榷。一是無論采取何種方法分配代理業(yè)務(wù)，總會(huì)產(chǎn)生這樣那樣的問題：直接指定可能造成分配不公和權(quán)力失控，且會(huì)助長不正之風(fēng)；二次競爭則易造成庫內(nèi)代理機(jī)構(gòu)達(dá)成“默契”，形成聯(lián)盟；以建庫時(shí)的報(bào)價(jià)確定代理合同金額，往往又與實(shí)際代理項(xiàng)目不符。二是長時(shí)間使用庫內(nèi)代理機(jī)構(gòu)易形成壟斷，不利于構(gòu)建優(yōu)勝劣汰的代理機(jī)構(gòu)市場競爭機(jī)制。
在國家取消代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定后，越來越多的地方政府或行政管理部門探索為采購人集中建庫。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，一是擔(dān)心代理機(jī)構(gòu)參差不齊的業(yè)務(wù)能力影響采購結(jié)果，二是擔(dān)心采購人直接指定代理機(jī)構(gòu)會(huì)產(chǎn)生人情關(guān)系、公關(guān)關(guān)系等不良風(fēng)氣。不過，這些初衷是好的，卻未對(duì)癥下藥，反而可能帶來不利影響。除了前面列舉的建庫存在的不合理性因素外，更重要的是違反了“任何單位和個(gè)人不得以任何方式為采購人指定采購采購代理機(jī)構(gòu)”的法律規(guī)定，存在法律風(fēng)險(xiǎn)。短期內(nèi)，可能造成采購人責(zé)任轉(zhuǎn)嫁，不利于構(gòu)建“誰委托誰負(fù)責(zé)，誰出問題向誰問責(zé)”懲戒機(jī)制；從長遠(yuǎn)看，也不利于構(gòu)建簡政放權(quán)下的代理市場競爭機(jī)制。
通過政府采購遴選建庫不合理
為了提高建庫的合法性和權(quán)威性，還有些地方將上述第二種方式和第三種方式結(jié)合起來，通過政府采購程序批量選擇代理機(jī)構(gòu)并建庫。在筆者看來，這一做法是值得商榷的。
對(duì)于實(shí)施政府采購的項(xiàng)目，前面已分析了應(yīng)具備的基本條件，即采購主體、采購資金、采購內(nèi)容（需求）應(yīng)符合《政府采購法》的相關(guān)規(guī)定。而無論是采購人通過政府采購方式自主建庫，還是政府或行政管理部門通過政府采購方式集中建庫，采購資金、采購內(nèi)容（需求）兩個(gè)要素上均達(dá)不到政府采購的實(shí)施條件。
第一，采購預(yù)算無法確定。無論是采購人還是政府或行政管理部門，均不可能把所有采購項(xiàng)目的代理服務(wù)預(yù)算全部編制出來。即使能夠編制，基于一個(gè)采購預(yù)算下的項(xiàng)目實(shí)施政府采購，也只能采購一家代理機(jī)構(gòu)而不能稱為建庫。
第二，在采購預(yù)算無法確定的情況下，采購需求同樣無法確定，也無法針對(duì)采購需求進(jìn)行報(bào)價(jià)。有些建庫者自以為能夠確定采購需求，實(shí)際上只是籠統(tǒng)地設(shè)定了一些遴選條件，并非真正的采購需求。有些地方在建庫時(shí)采取了報(bào)價(jià)的做法，實(shí)際上只是以原國家收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)價(jià)報(bào)折扣率，既于法無據(jù)，也不切合實(shí)際。目前，國家發(fā)改委已廢止了《招標(biāo)代理服務(wù)收費(fèi)暫行辦法》，并印發(fā)了《國家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步放開建設(shè)項(xiàng)目專業(yè)服務(wù)價(jià)格的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2015〕299號(hào)），要求全面放開招標(biāo)代理服務(wù)價(jià)格，由招標(biāo)（采購）人和代理機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)市場化確定服務(wù)價(jià)格。以國家廢止的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)本身不合法，報(bào)折扣率也不能真實(shí)反映具體項(xiàng)目的服務(wù)價(jià)格。
因此，無采購預(yù)算和具體采購需求的建庫行為不是政府采購項(xiàng)目。作為政府采購活動(dòng)的法定監(jiān)督管理部門，財(cái)政部門應(yīng)厘清建庫的本質(zhì)，不能將建庫納入政府采購范疇并實(shí)施監(jiān)管。
《政府采購法》之所以規(guī)定采購人自行選擇代理機(jī)構(gòu)，是為了實(shí)現(xiàn)采購人的權(quán)責(zé)對(duì)等。采購人是政府采購活動(dòng)的第一責(zé)任主體，既要依法行使權(quán)力，更要增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，避免權(quán)力濫用導(dǎo)致選擇代理機(jī)構(gòu)不當(dāng)，進(jìn)而影響采購業(yè)務(wù)。首先，采購人要制定好政府采購內(nèi)控制度，建立選擇代理機(jī)構(gòu)的集體研究、集體決策機(jī)制。其次，要因地制宜、科學(xué)合理地選擇代理機(jī)構(gòu)。對(duì)預(yù)算額較低、采購需求相對(duì)簡單的項(xiàng)目，可采取市場考察方式直接指定信用良好的代理機(jī)構(gòu)；對(duì)預(yù)算額較大、采購需求相對(duì)復(fù)雜的項(xiàng)目，可通過政府采購程序選擇。最后，要盡量避免采取一勞永逸的建庫方式選擇代理機(jī)構(gòu)，同時(shí)還要以法律為武器，自覺抵制其他任何單位和個(gè)人通過各種方式（包括集中建庫）為自己指定代理機(jī)構(gòu)。（作者：蔣守華 單位：山東省濰坊市財(cái)政局）
來源：中國政府采購報(bào)
