作者簡介：錢沖 湖南民咨信息咨詢有限公司合伙人、湖南君見律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)律師。
近日，國家發(fā)改委聯(lián)合水利部下發(fā)了《政府和社會資本合作建設(shè)重大水利工程操作指南（試行）》（以下簡稱“指南”），指南第十二條指出“實施方案可以單獨編制，也可在項目可行性研究報告（以下簡稱“可研報告”）或項目申請報告中包括 PPP 項目實施專章”，這一條規(guī)定看似“不痛不癢”，但實際上卻“暗藏玄機”，將有可能顛覆一直沿用的“項目立項在前，PPP模式運作實施方案編制在后”的格局與實操模型。如此“敢為人先”，是趨勢還是逆流，筆者談一談自己的看法。
一、“合二為一”的理念很好，但未必能夠“完美融合”
在多個準(zhǔn)備發(fā)起PPP模式運作項目的前期溝通中，筆者發(fā)現(xiàn)，政府主管部門和社會資本對于PPP模式運作程序繁瑣且漫長頗有微詞，也是很多項目最終不選擇PPP模式實施的主要原因。指南所指出“在項目可行性研究報告或項目申請報告中包括 PPP 項目實施專章” 從表面上看，有可能加速項目進程、兼收并蓄。但是仔細思考，這樣操作未必妥當(dāng)，也未必能夠達到想要的效果，理由如下：
1、可行性研究報告是從事經(jīng)濟活動（投資）之前，從經(jīng)濟、技術(shù)、生產(chǎn)、社會環(huán)境等各種因素進行具體調(diào)查、研究、分析，確定有利和不利的因素，以確定項目是否可行，評估經(jīng)濟效益和社會效果，為決策者和主管機關(guān)審批提供參考。因此，以項目可行性研究報告編制與審核為主的立項程序，解決的是項目可行不行的問題。而PPP指的是什么？雖然我們經(jīng)常說PPP項目，但PPP終究還是一種操作模式，即政府和社會資本合作模式，由傳統(tǒng)政府負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、運營轉(zhuǎn)化為由社會資本負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、運營，因此，PPP模式解決的是誰來做、怎么做的問題。以討論項目可行不可行為主線的可研報告來回答項目誰來做、怎么做，不符合邏輯思維，也不符合事物發(fā)展的一般規(guī)律。
2、從可研報告與實施方案的主要內(nèi)容來看，可研報告的內(nèi)容一般包括項目建設(shè)背景及必要性、建設(shè)條件、建設(shè)內(nèi)容與規(guī)模、工程建設(shè)方案、環(huán)境保護、節(jié)能等章節(jié)，以一個具體的項目為研究對象，主要是基于工程技術(shù)和經(jīng)濟指標(biāo)、財務(wù)等維度進行論證，更加側(cè)重項目的技術(shù)路線，再得出項目建設(shè)可行不可行。而PPP項目實施方案的內(nèi)容一般包括項目概況、項目建設(shè)的必要性及可行性、項目運作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、項目采購等，主要是基于投融資、建設(shè)、運營，且投融資及運營是核心，工程技術(shù)往往不過多提及，以項目推進的流程為主線，穿插了各項核心要點，作為推進實施的依據(jù)和操作手冊。因此，從內(nèi)容來看，可研報告與實施方案有本質(zhì)的區(qū)別，如果強行融合，可能會出現(xiàn)水土不服現(xiàn)象。
3、從編制深度來看，筆者所看到的可研報告，大部分難以做到精準(zhǔn)、細致、全面，比如對于項目總投資，可研報告與實施方案或其他文件往往存在一些差異，比如對建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)條件，隨著項目的推進，可能需要進行局部的調(diào)整，比如對于用地與土地獲取，無法完全按照可研報告去實施，因為建設(shè)項目的用地指標(biāo)、規(guī)劃涉及到多個部門的協(xié)調(diào)。等等這些現(xiàn)象，符合事物發(fā)展的一般規(guī)律，因為可研報告編制是從無到有的過程，無法實現(xiàn)各項核心條件“一步到位”，需要不斷調(diào)整與完善，如果直接從無到“完美”，反到不正常。
而實施方案在可操作性上，比可研報告要深入，比如對于交易結(jié)構(gòu)的選擇和優(yōu)化，此時，一般會把成體系的交易結(jié)構(gòu)按照切實可行的原則去落實，不會模棱兩可或懸而未決。筆者曾經(jīng)看到多個項目的可研報告未對土地成本進行合理分析，這并非可研報告編制單位的問題，而是大部分可以PPP模式實施的項目，屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項目，傳統(tǒng)操作模式下，以劃撥供應(yīng)土地居多，在可研報告中以劃撥供應(yīng)土地來處理相對合理。而隨著項目的推進，土地到底如何處理，是劃撥還是出讓？是作價入股還是租賃？是一個比較復(fù)雜的問題，需要深入溝通協(xié)調(diào)，可研報告一般很難解決。但在實施方案中，土地問題就必須有一個妥善的安排，因為土地問題直接關(guān)系到運作模式、政府補貼等，這都是核心邊界條件。筆者認(rèn)為，如果以工程施工項目來舉例說明，可研報告與實施方案之間的關(guān)系，就好比初步設(shè)計與施工圖設(shè)計，是一個逐步深入的過程。
4、從篇幅體例來看，筆者在2016年參與編制的PPP項目實施方案，一般篇幅在七十到八十頁，而最近參與編制的PPP項目實施方案，基本上都在一百多頁，而且所涵蓋的內(nèi)容、所考慮的問題，越來越多、也越來越細，預(yù)計往后走，實施方案的篇幅會越來越長。筆者所看到的可研報告，篇幅一般都在一百頁左右，那么，作為PPP 項目實施專章就占據(jù)了“半壁江山”，其他將近十個章節(jié)會顯得不協(xié)調(diào)，可研報告最終是要給專家、評委審查，將整個體系如此安排，一來整個篇幅太長，不利于閱讀，二來整體布局混亂，不容易抓住重點。
5、與財政部已經(jīng)發(fā)布的政策文件相沖突，不利于指導(dǎo)實際操作。財政部與發(fā)改委在各自的職權(quán)范圍內(nèi)主管PPP項目，本屬正常，因為部門職責(zé)定位不同而導(dǎo)致的操作內(nèi)容不完全一致，作為社會資本、咨詢機構(gòu)還可以憑借專業(yè)能力去靈活處理，比如對于實施機構(gòu)的不同規(guī)定，實操中雖有不便但仍可解決。但是指南第十二條所倡導(dǎo)的立項與實施方案“合二為一”，與財政部一直所強調(diào)的“立項手續(xù)完備且前期準(zhǔn)備工作到位”，就不僅是意見有差異了，在筆者看來，可能很難處理，財政部門認(rèn)為立項程序是獨立的前期工作，至于是否采取PPP模式，等根據(jù)立項文件編制實施方案后再確定。舉一個尖銳但有現(xiàn)實意義的例子，如果某個水利項目按照指南第十二條將項目立項與PPP實施方案“合二為一”，會不會因為“前期準(zhǔn)備工作不到位”而無法進入項目庫，進而導(dǎo)致財政補貼部分無法落實？在此，筆者并無意去評價哪個部門的政策更好、更對，而是基于目前存在的問題給廣大地方政府、社會資本、咨詢機構(gòu)留下了很多疑惑，如果未能妥善解決，有可能阻礙PPP模式的進一步發(fā)展。
二、指南第十二條有建立壁壘之嫌，不利于發(fā)揮PPP模式整合各專業(yè)資源的優(yōu)勢
1、這一規(guī)定可能會引導(dǎo)建立技術(shù)壁壘，限制或排除競爭
根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于取消一批行政許可事項的決定》（國發(fā)〔2017〕46號），自2017年9月22日起取消工程咨詢單位資格認(rèn)定行政許可事項。工程咨詢單位資格認(rèn)定行政許可事項取消后，工程咨詢市場準(zhǔn)入放開，對工程咨詢單位實行告知性備案管理。根據(jù)2017年12月6日實施的《工程咨詢行業(yè)管理辦法》的規(guī)定，咨詢工程師（投資）是工程咨詢行業(yè)的核心技術(shù)力量，工程咨詢單位應(yīng)當(dāng)配備一定數(shù)量的咨詢工程師（投資）。筆者認(rèn)為，工程咨詢行業(yè)的顯性門檻雖然已經(jīng)破除，但根據(jù)《工程咨詢行業(yè)管理辦法》的規(guī)定，市場準(zhǔn)入的實質(zhì)門檻仍然存在,因此如果沒有咨詢工程師（投資），就沒有辦法提供工程咨詢服務(wù)。再結(jié)合指南所倡導(dǎo)的“可研報告與實施方案可以合并”→雖將選擇權(quán)交給了實施機構(gòu)→但是在此種政策趨勢下實施機構(gòu)更有可能選擇將可研報告與實施方案合并編制→由可研報告編制機構(gòu)來一并編制PPP項目實施方案→實施方案編制是PPP項目咨詢的主要工作→沒有咨詢工程師（投資）的咨詢機構(gòu)很難參加水利類PPP項目的咨詢服務(wù)。因此，這樣規(guī)定將可能限制或排除競爭、建立技術(shù)壁壘。
2、不利于促進PPP項目大咨詢與綜合咨詢的發(fā)展
以實施方案編制為核心的PPP項目咨詢，不是哪一種專業(yè)能力所能覆蓋，也不是哪一類的咨詢機構(gòu)所能包辦，而是法律、財稅、工程技術(shù)、投資咨詢等專業(yè)能力綜合推進，即大咨詢或綜合咨詢，這樣才最有可能使項目妥善推進。咨詢工程師考試難度較大，參考人員素質(zhì)也比較高，取得咨詢工程師職業(yè)資格，足以說明這是非常優(yōu)秀的一個群體，也是非常專業(yè)的技術(shù)人才。但需要指出的是，在筆者所參與諸多PPP項目的咨詢服務(wù)過程中，特別是在實施方案的編制過程中，筆者深感責(zé)任重大、誠惶誠恐，雖然律師執(zhí)業(yè)已經(jīng)進入第7個年頭，但對于PPP項目所包含的法律問題、所涉及的成百上千法律規(guī)定、所蘊含的諸多法治理念，依然無法做到游刃有余，對于這些問題，咨詢工程師的處理能力顯然沒有執(zhí)業(yè)律師強（當(dāng)然，對于工程咨詢板塊，咨詢工程師更有經(jīng)驗），而這些法律問題如果在實施方案中不解決，將后患無窮。因此，法律、財稅、工程等專業(yè)能力支撐在實施方案編制中都必不可少，術(shù)業(yè)有專攻，群策群力、分工合作，才是明智的選擇。
根據(jù)最新頒布的《工程咨詢行業(yè)管理辦法》的規(guī)定，咨詢成果文件上應(yīng)當(dāng)加蓋工程咨詢單位公章和咨詢工程師（投資）執(zhí)業(yè)專用章，律師、注冊會計師、稅務(wù)師、工程技術(shù)專家因并不具備咨詢工程師職業(yè)資格，沒有在可研報告中簽章的權(quán)利，對于可研報告中包含的PPP項目實施方案，也就沒有直接提供服務(wù)的權(quán)利，這不利于PPP項目的穩(wěn)妥推進與長遠發(fā)展。
結(jié)語
PPP項目更像是一群工匠在鑄造一尊大佛，好的原材料、工序、火候，一個都不能少，只有穩(wěn)打穩(wěn)扎、循序漸進，才能鍛造出精品，以上觀點，也僅是筆者一家之言，如有不同觀點，歡迎與筆者交流。
特別感謝
感謝 作者錢沖 向投稿。PPP知乎
來源：PPP知乎
