實(shí)踐中不少供應(yīng)商抱有這樣的心態(tài)：如果發(fā)現(xiàn)采購(gòu)文件有問(wèn)題，但對(duì)自身影響不大，就不急于在前期提出質(zhì)疑，而一旦得知未中標(biāo)，就會(huì)提起質(zhì)疑。這對(duì)于采購(gòu)人來(lái)說(shuō)，顯然受理和答復(fù)此類后期質(zhì)疑會(huì)增加采購(gòu)成本、降低采購(gòu)效率。所以，如何在合法合規(guī)前提下促使供應(yīng)商質(zhì)疑提前呢？這是擺在采購(gòu)人面前的難題。最近某采購(gòu)機(jī)構(gòu)就遇到了這樣的案例：中標(biāo)結(jié)果公告后，未中標(biāo)供應(yīng)商對(duì)招標(biāo)文件提起質(zhì)疑，采購(gòu)機(jī)構(gòu)非常頭疼。那么實(shí)踐中對(duì)供應(yīng)商質(zhì)疑采購(gòu)文件的權(quán)利都有哪些限制？如何避免供應(yīng)商臨近法定期限節(jié)點(diǎn)才提起質(zhì)疑的情況發(fā)生？
法條解讀
判定供應(yīng)商是否有權(quán)質(zhì)疑采購(gòu)文件須把握哪些要素？
94號(hào)令第11條規(guī)定，“提出質(zhì)疑的供應(yīng)商（以下簡(jiǎn)稱質(zhì)疑供應(yīng)商）應(yīng)當(dāng)是參與所質(zhì)疑項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商。潛在供應(yīng)商已依法獲取其可質(zhì)疑的采購(gòu)文件的，可以對(duì)該文件提出質(zhì)疑。對(duì)采購(gòu)文件提出質(zhì)疑的，應(yīng)當(dāng)在獲取采購(gòu)文件或者采購(gòu)文件公告期限屆滿之日起7個(gè)工作日內(nèi)提出。”
對(duì)該條款進(jìn)行逐字分析，可解讀出以下三層含義。
一、什么樣的采購(gòu)文件可以質(zhì)疑
《政府采購(gòu)法》第42條第2款規(guī)定，“采購(gòu)文件包括采購(gòu)活動(dòng)記錄、采購(gòu)預(yù)算、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估報(bào)告、定標(biāo)文件、合同文本、驗(yàn)收證明、質(zhì)疑答復(fù)、投訴處理決定及其他有關(guān)文件、資料”。可見(jiàn)其包括的范圍很廣，基本涵蓋了政府采購(gòu)活動(dòng)從開(kāi)始到結(jié)束的全部文件和資料?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》第53條關(guān)于供應(yīng)商應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日的認(rèn)定，其中第1項(xiàng)規(guī)定，供應(yīng)商“對(duì)可以質(zhì)疑的采購(gòu)文件提出質(zhì)疑的，為收到采購(gòu)文件之日或采購(gòu)文件公告期限屆滿之日”。根據(jù)法律推理，此處所稱可以質(zhì)疑的采購(gòu)文件，并非采購(gòu)過(guò)程中的任意文件或資料，應(yīng)具備2個(gè)特征：一是供應(yīng)商可以收到；二是采購(gòu)人需要公告。綜合上述法律法規(guī)，通過(guò)排除法可以得出，可以質(zhì)疑的采購(gòu)文件應(yīng)指招標(biāo)文件、談判文件、磋商文件或詢價(jià)通知書(shū)等。
二、如何確定供應(yīng)商獲取采購(gòu)文件之日
目前，采購(gòu)文件的獲取一般有兩種方式。
?、佻F(xiàn)場(chǎng)領(lǐng)取
按照《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2000〕7號(hào)）第10條規(guī)定，公開(kāi)招標(biāo)公告應(yīng)包括“獲取招標(biāo)文件的時(shí)間、地點(diǎn)、方式及招標(biāo)文件售價(jià)”等內(nèi)容，其中顯然包括了面對(duì)面提供招標(biāo)文件的方式，以此類推，對(duì)于采用邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判或競(jìng)爭(zhēng)性磋商等其他采購(gòu)方式的項(xiàng)目，同樣可直接邀請(qǐng)?zhí)囟ü?yīng)商并現(xiàn)場(chǎng)提供采購(gòu)文件，此情形下，供應(yīng)商獲取采購(gòu)文件之日通過(guò)登記簽名后很容易確定。
②網(wǎng)上下載
多應(yīng)用在以采購(gòu)公告形式邀請(qǐng)不確定供應(yīng)商，同時(shí)又提供電子采購(gòu)文件下載的項(xiàng)目，這種方式對(duì)于界定供應(yīng)商獲取采購(gòu)文件之日比較模糊，因當(dāng)提供的電子采購(gòu)文件鏈接生效后，要么是免費(fèi)的，所有人都能無(wú)限次下載，要么是實(shí)行會(huì)員制或收費(fèi)制，但為了保密，后臺(tái)也會(huì)設(shè)置下載文件的供應(yīng)商信息不可見(jiàn)，包括供應(yīng)商首次下載采購(gòu)文件的日期。筆者認(rèn)為對(duì)于此類模糊問(wèn)題，應(yīng)符合對(duì)質(zhì)疑供應(yīng)商的有利原則，可將供應(yīng)商獲取采購(gòu)文件之日統(tǒng)一確定為電子采購(gòu)文件鏈接失效之日。
三、如何界定采購(gòu)文件公告期限
所謂采購(gòu)文件公告，筆者認(rèn)為，應(yīng)指采購(gòu)文件要廣而告之，并非僅提供給特定供應(yīng)商。所以，采購(gòu)文件公告應(yīng)當(dāng)同中標(biāo)、成交結(jié)果公告一樣，只有面向所有潛在供應(yīng)商并提供免費(fèi)獲取時(shí)，才能稱之為公告。為實(shí)現(xiàn)這點(diǎn)，采購(gòu)文件可以在采購(gòu)結(jié)果發(fā)布前公告，也可以在發(fā)布后公告，相應(yīng)的，采購(gòu)文件的公告期限也會(huì)有兩種。
一是，采購(gòu)文件公告在中標(biāo)、成交結(jié)果發(fā)布之后。
《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第43條第2款規(guī)定，“采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)、成交供應(yīng)商確定之日起2個(gè)工作日內(nèi)發(fā)出中標(biāo)、成交通知書(shū)，并在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)指定的媒體上公告中標(biāo)、成交結(jié)果，招標(biāo)文件、競(jìng)爭(zhēng)性談判文件、詢價(jià)通知書(shū)隨中標(biāo)、成交結(jié)果同時(shí)公告?！笨梢钥闯觯袠?biāo)文件、競(jìng)爭(zhēng)性談判文件、詢價(jià)通知書(shū)等的公告時(shí)間，為發(fā)布中標(biāo)、成交結(jié)果的同時(shí)。另外，按照財(cái)政部87號(hào)令第69條，“采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)應(yīng)……在省級(jí)以上財(cái)政部門(mén)指定媒體公告中標(biāo)結(jié)果，招標(biāo)文件應(yīng)隨中標(biāo)結(jié)果同時(shí)公告，中標(biāo)公告期限為1個(gè)工作日”，以及《關(guān)于做好政府采購(gòu)信息公開(kāi)工作的通知》（財(cái)庫(kù)〔2015〕135號(hào)）中“中標(biāo)、成交結(jié)果應(yīng)自中標(biāo)、成交供應(yīng)商確定之日起2個(gè)工作日內(nèi)公告，公告期限為1個(gè)工作日”，此類隨中標(biāo)、成交結(jié)果同時(shí)公告的采購(gòu)文件，公告期限應(yīng)同中標(biāo)、成交公告期限一致，為1個(gè)工作日。
二是，采購(gòu)文件公告在中標(biāo)、成交結(jié)果發(fā)布之前。
在當(dāng)前廣泛通過(guò)網(wǎng)絡(luò)公告邀請(qǐng)供應(yīng)商的形勢(shì)下，采購(gòu)文件一般隨采購(gòu)公告同時(shí)提供免費(fèi)獲取，所以關(guān)于采購(gòu)文件的公告期限，也應(yīng)按電子采購(gòu)文件提供免費(fèi)下載的時(shí)限認(rèn)定。如果采購(gòu)文件鏈接有時(shí)效性，則公告期限為鏈接生效至失效之日，比如采用招標(biāo)方式、競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式的，采購(gòu)文件提供下載期設(shè)定為不少于5個(gè)工作日即可，還有法律沒(méi)有規(guī)定的，如競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)項(xiàng)目，可設(shè)定一個(gè)合理的下載時(shí)限。當(dāng)然，實(shí)踐中也有下載鏈接設(shè)置的是長(zhǎng)期有效狀態(tài)，此類公告期限應(yīng)為鏈接生效至遞交投標(biāo)（響應(yīng)）文件截止之日。
原因分析
供應(yīng)商為什么在臨近法定期限提質(zhì)疑？一是供應(yīng)商提出質(zhì)疑的時(shí)間按不同的起始日計(jì)算。
根據(jù)94號(hào)令第11條規(guī)定，不管是采購(gòu)文件獲取之日，還是采購(gòu)文件公告屆滿之日，均可作為起始日期計(jì)算質(zhì)疑時(shí)限，未超7個(gè)工作日的，供應(yīng)商都可對(duì)采購(gòu)文件提出質(zhì)疑。但實(shí)踐中，由于兩者是“或”的關(guān)系，造成了供應(yīng)商向采購(gòu)人提出質(zhì)疑時(shí)，除非是想提前質(zhì)疑，否則就會(huì)選擇兩者之中靠后的日期作為起始計(jì)算日。
并且一般情況下，采購(gòu)文件公告期限屆滿之日較之采購(gòu)文件獲取之日在后，原因有兩個(gè)：一是采購(gòu)信息公告發(fā)布期間，可能一直提供采購(gòu)文件免費(fèi)下載，使得采購(gòu)文件公告期限屆滿直到遞交投標(biāo)（響應(yīng)）文件截止之日；二是采購(gòu)文件是對(duì)特定供應(yīng)商發(fā)出的，根據(jù)法律規(guī)定，此類采購(gòu)項(xiàng)目在發(fā)布中標(biāo)成交結(jié)果時(shí)，應(yīng)同時(shí)公告采購(gòu)文件，致使采購(gòu)文件公告期限屆滿之日更晚。
所以，如果將上述公告期限屆滿之日作為質(zhì)疑時(shí)限起始日，就會(huì)出現(xiàn)即使投標(biāo)報(bào)價(jià)活動(dòng)已經(jīng)結(jié)束，甚至中標(biāo)成交結(jié)果已經(jīng)公告，但只要供應(yīng)商提出質(zhì)疑的時(shí)間未超過(guò)7個(gè)工作日，采購(gòu)人就仍然應(yīng)當(dāng)受理的情形。
二是非標(biāo)項(xiàng)目，規(guī)定的從發(fā)出采購(gòu)文件到供應(yīng)商提交響應(yīng)（報(bào)價(jià)）文件的截止時(shí)間較短。
比如按74號(hào)令有關(guān)規(guī)定，競(jìng)爭(zhēng)性談判和詢價(jià)對(duì)該行為期限明確的都是不少于3個(gè)工作日，也就是說(shuō)不管是有償提供還是免費(fèi)下載采購(gòu)文件到遞交響應(yīng)（報(bào)價(jià)）文件的截止時(shí)間，只要不少于3個(gè)工作日，都是合法可行的。
所以，如果實(shí)踐中采購(gòu)人將此類采購(gòu)項(xiàng)目都以最短時(shí)間設(shè)定，就會(huì)造成當(dāng)談判報(bào)價(jià)活動(dòng)結(jié)束后，即使以采購(gòu)文件發(fā)出之日作為質(zhì)疑時(shí)限的起始日，供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)文件的質(zhì)疑時(shí)間也不會(huì)超出7個(gè)工作日的法定時(shí)限。
對(duì)策建議
如何避免供應(yīng)商臨近法定期限提質(zhì)疑？
一是對(duì)于采用直接邀請(qǐng)?zhí)囟ü?yīng)商的采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)文件應(yīng)進(jìn)行事前公告，即在正式發(fā)出前向社會(huì)各界征求意見(jiàn)。對(duì)于此環(huán)節(jié)的公告期限，法律并無(wú)明文規(guī)定，一般設(shè)定為3日即可，這樣就能按照《關(guān)于做好政府采購(gòu)信息公開(kāi)工作的通知》規(guī)定，“中標(biāo)、成交結(jié)果公告前采購(gòu)文件已公告的，不再重復(fù)公告”，避免了此類項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定，在公告中標(biāo)、成交結(jié)果時(shí)還應(yīng)進(jìn)行采購(gòu)文件公告，也解決了采購(gòu)文件公告期限屆滿之日總是晚于供應(yīng)商獲取采購(gòu)文件之日的問(wèn)題，并且將潛在供應(yīng)商的質(zhì)疑提前，使其不能在中標(biāo)成交結(jié)果公告之后還能具備質(zhì)疑資格。
二是采購(gòu)文件的免費(fèi)提供期限，符合法定期限即可。比如按照法律規(guī)定，以公告形式邀請(qǐng)不確定供應(yīng)商的公開(kāi)招標(biāo)或者競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)項(xiàng)目，其采購(gòu)文件的提供期限均為自開(kāi)始發(fā)出之日起不少于5個(gè)工作日。也就是說(shuō)，此時(shí)采購(gòu)文件的提供期限就是采購(gòu)文件公告期限。所以，實(shí)踐中不應(yīng)該也沒(méi)有必要將下載期限設(shè)定成始終有效或者一直到投標(biāo)報(bào)價(jià)截止之日，導(dǎo)致延長(zhǎng)了采購(gòu)文件公告期限屆滿之日，給供應(yīng)商以后期質(zhì)疑的機(jī)會(huì)。
三是對(duì)于一些小額非招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目，比如采用競(jìng)爭(zhēng)性談判或者詢價(jià)方式的采購(gòu)項(xiàng)目，當(dāng)可以預(yù)見(jiàn)會(huì)有較多質(zhì)疑時(shí)，最好適當(dāng)延長(zhǎng)采購(gòu)文件發(fā)出到遞交響應(yīng)（報(bào)價(jià)）文件的截止日期，盡量使得供應(yīng)商免費(fèi)獲取采購(gòu)文件的截止時(shí)間到談判報(bào)價(jià)活動(dòng)開(kāi)始的時(shí)間超過(guò)7個(gè)工作日，以免出現(xiàn)供應(yīng)商后期質(zhì)疑的情況。
來(lái)源：政府采購(gòu)信息網(wǎng) 作者：李猛
