中國(guó)水環(huán)境 房勇：
對(duì)87、92號(hào)文及第四批示范項(xiàng)目申報(bào)的一點(diǎn)認(rèn)識(shí)
關(guān)于對(duì)財(cái)政部87號(hào)、92號(hào)文及第四批示范項(xiàng)目申報(bào)的一點(diǎn)認(rèn)識(shí)
中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)董事會(huì)秘書(shū)、副總裁 房勇
2017年下半年，財(cái)政部針對(duì)PPP項(xiàng)目密集發(fā)文，規(guī)范和糾偏成為主題，旨在建立長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)PPP健康可持續(xù)發(fā)展。
一、 PPP回歸本源“建機(jī)制”
重溫2014年11月29日財(cái)政部財(cái)金【2014】113號(hào)文的解讀，第一句話就是“PPP不僅僅是一種融資方式，是徹底轉(zhuǎn)變政府思想觀念，提升國(guó)家治理能力一次體制機(jī)制變革的開(kāi)始，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，社會(huì)資本方承擔(dān)從設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程，作為終極責(zé)任人為最終的結(jié)果負(fù)責(zé)，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理回報(bào)”。但幾年來(lái)很多地方政府未能真正做到，實(shí)際上把PPP當(dāng)成了一種融資工具，造成PPP泛化和異化。
92號(hào)文強(qiáng)約束，重點(diǎn)防止將純工程、無(wú)運(yùn)營(yíng)的政府付費(fèi)類項(xiàng)目包裝成PPP，并及時(shí)清理出庫(kù)，這對(duì)遏制“劣幣驅(qū)逐良幣”，倡導(dǎo)公平競(jìng)爭(zhēng)，效果初步顯現(xiàn)，堅(jiān)守“做真的PPP和真的做PPP”，讓更多擁有核心技術(shù)和運(yùn)營(yíng)能力的專業(yè)化社會(huì)資本方參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，大大提升公共服務(wù)的效率與質(zhì)量，是PPP“回歸本源”建機(jī)制的關(guān)鍵。
二、 鼓勵(lì)專業(yè)化社會(huì)資本更多參與PPP項(xiàng)目
財(cái)政部啟動(dòng)第四批PPP示范項(xiàng)目評(píng)選工作首次明確提出優(yōu)先支持民營(yíng)資本，項(xiàng)目示范重點(diǎn)支持經(jīng)營(yíng)性、有現(xiàn)金流項(xiàng)目，突出行業(yè)破冰和引領(lǐng)帶動(dòng)效應(yīng)，優(yōu)先支持環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、水利、消費(fèi)安全等幸福產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。在示范申報(bào)中，一些地方政績(jī)項(xiàng)目上馬，如在青藏高原地區(qū)建設(shè)大規(guī)模地下管廊，這樣的基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)于生態(tài)脆弱地區(qū)的環(huán)境影響是深遠(yuǎn)的；如海綿城市，在西北部地區(qū)，應(yīng)著重“蓄”，保水節(jié)水，南方地區(qū)，應(yīng)著重“排”，雨洪控制，但實(shí)踐中績(jī)效考核簡(jiǎn)單參照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)千篇一律，不能因地制宜；這樣的現(xiàn)象說(shuō)明地方政府未改變“重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)”的傳統(tǒng)觀念。
2017年11月20日財(cái)金92號(hào)文，同時(shí)國(guó)資委發(fā)布192號(hào)文對(duì)央企PPP投資進(jìn)行嚴(yán)格管控，政策上確實(shí)起到了一定效果。在績(jī)效付費(fèi)掛鉤建設(shè)成本30%的新規(guī)下，目前對(duì)于“偽PPP”合同的清理整改工作也面臨一定的博弈困境，但規(guī)范和約束勢(shì)在必行。從近期新項(xiàng)目行業(yè)實(shí)踐觀察，鼓勵(lì)工程類央企與專業(yè)化公司組建聯(lián)合體已經(jīng)起到了成效，初步建立公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，未來(lái)專業(yè)化社會(huì)資本將會(huì)在PPP大市場(chǎng)推進(jìn)中發(fā)揮更為重要的作用。
但市場(chǎng)化改革尚需努力。對(duì)于東部南部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府財(cái)力雄厚，仍多采用EPC方式進(jìn)行工程建設(shè)，傳統(tǒng)思想仍未轉(zhuǎn)變。此模式程序上合法合規(guī)，但操作中“條塊分割”，前期設(shè)計(jì)和后期運(yùn)營(yíng)割裂，最后運(yùn)營(yíng)出現(xiàn)問(wèn)題找不到終極責(zé)任人，工程施工超概算更是普遍現(xiàn)象。建議積極倡導(dǎo)采用DBO（設(shè)計(jì)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)）模式，該模式下，專業(yè)化社會(huì)資本方承擔(dān)從設(shè)計(jì)建設(shè)到運(yùn)營(yíng)的全周期責(zé)任，為最后的治理結(jié)果負(fù)責(zé)，按照績(jī)效考核付費(fèi)，這是PPP建立機(jī)制“干好事”的關(guān)鍵，不光是地方政府財(cái)力雄厚就能解決的。
三、 挖掘項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性潛力，鼓勵(lì)模式創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新
可大力鼓勵(lì)使用者付費(fèi)類項(xiàng)目的發(fā)展，推動(dòng)廠網(wǎng)一體化、流域/區(qū)域打捆、資源化再生利用項(xiàng)目，這是好的趨勢(shì)。特別是在中西部地區(qū)，鼓勵(lì)社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，充分挖掘項(xiàng)目潛在經(jīng)營(yíng)性空間，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新、模式創(chuàng)新，達(dá)到項(xiàng)目自身現(xiàn)金流平衡，實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性，同時(shí)統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，真正解決民生、環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾和瓶頸。在第四批示范申報(bào)中，一些項(xiàng)目可圈可點(diǎn)，如資源再生綜合利用、靜脈產(chǎn)業(yè)園、健康醫(yī)療、綠色生態(tài)開(kāi)發(fā)等具備自身“造血機(jī)能”的一批項(xiàng)目涌現(xiàn)，旨在進(jìn)一步推動(dòng)資源的組合創(chuàng)新，建立合理的交易結(jié)構(gòu)，真正實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目融資，可持續(xù)健康發(fā)展，將會(huì)是PPP的發(fā)展趨勢(shì)。
四、 保障項(xiàng)目合理收益，促進(jìn)PPP健康可持續(xù)發(fā)展
2016~2017年P(guān)PP市場(chǎng)頻現(xiàn)“超低回報(bào)”中標(biāo)，收益率持續(xù)下降，惡性競(jìng)爭(zhēng)加劇。低收益率讓社會(huì)資本方無(wú)法保質(zhì)保量完成工作，甚至出現(xiàn)爛尾工程。在此呼吁行業(yè)協(xié)會(huì)組織是否可以進(jìn)行市場(chǎng)大數(shù)據(jù)分析，進(jìn)行市場(chǎng)測(cè)試，進(jìn)行行業(yè)自律，出臺(tái)指導(dǎo)性意見(jiàn)，保障社會(huì)資本的基本盈利水平，使得社會(huì)資本能更加專注于技術(shù)創(chuàng)新、業(yè)務(wù)優(yōu)化和服務(wù)效率提升。
專業(yè)化公司通過(guò)整體規(guī)劃、系統(tǒng)統(tǒng)籌、優(yōu)化設(shè)計(jì)可在PPP實(shí)施過(guò)程中大大節(jié)省投資、縮短工期，但如何激勵(lì)沒(méi)有依據(jù)，地方政府也無(wú)法操作，很難體現(xiàn)出PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享的原則。建議主管部門出臺(tái)具體政策，鼓勵(lì)建立激勵(lì)相容機(jī)制，給予專業(yè)化公司在優(yōu)化工藝、節(jié)約投資基礎(chǔ)上給予更大的獎(jiǎng)勵(lì)，可實(shí)質(zhì)性的提升專業(yè)社會(huì)資本的回報(bào)水平，投資概算節(jié)省20%~30%將大大減輕地方財(cái)政的壓力，實(shí)現(xiàn)“少花錢、多辦事、辦好事”，真正倡導(dǎo)物有所值。
五、 市場(chǎng)短期降溫，長(zhǎng)期發(fā)展利好
2014年以來(lái)的PPP熱潮中，PPP被地方寄予厚望，伴隨著新問(wèn)題的產(chǎn)生，市場(chǎng)化改革逐步進(jìn)入深水區(qū)，需要及時(shí)審視，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)及時(shí)規(guī)范，強(qiáng)化約束，取之精華、剔除糟粕。短期來(lái)看，各類產(chǎn)業(yè)資本和金融機(jī)構(gòu)對(duì)參與PPP會(huì)有一定的降溫，但PPP是國(guó)家穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手，也是提升國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的必要過(guò)程，此次調(diào)整實(shí)際上是理性回歸本源。
結(jié)語(yǔ)
PPP的可持續(xù)發(fā)展任重而道遠(yuǎn)，113、92號(hào)文無(wú)疑會(huì)成為這條漫長(zhǎng)道路上的奠基石。PPP的健康發(fā)展離不開(kāi)各方的共同努力，只有良性的法律政策、市場(chǎng)環(huán)境和基于運(yùn)營(yíng)治理成效、實(shí)現(xiàn)“長(zhǎng)久共贏”的理念才能讓PPP更加擁有生命力。從這個(gè)意義上講，PPP并未進(jìn)入寒冬，只是正在接受春天到來(lái)前的考驗(yàn)，逐步完善規(guī)范的PPP必將行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
來(lái)源：財(cái)政部PPP中心
