背景事件
某政府采購貨物公開招標(biāo)項(xiàng)目，招標(biāo)文件中根據(jù)《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號）第10條規(guī)定，要求供應(yīng)商對招標(biāo)文件提出質(zhì)疑的，應(yīng)當(dāng)在法定質(zhì)疑期內(nèi)一次性提出（針對采購文件澄清、修改而提出的質(zhì)疑除外）。供應(yīng)商A在法定質(zhì)疑期內(nèi)就招標(biāo)文件的不同問題一共提出了3次質(zhì)疑：第1次針對資格條件要求，第2次針對實(shí)質(zhì)性要求，第3次針對評審標(biāo)準(zhǔn)。
焦點(diǎn)問題
采購人能拒收供應(yīng)商A提出的第2次和第3次質(zhì)疑嗎？
兩方辯論
能拒收？不能拒收？
正方：能拒收！94號令第10條第2款賦予采購人在采購文件中規(guī)定供應(yīng)商對同一采購環(huán)節(jié)提出質(zhì)疑次數(shù)的權(quán)利，防止實(shí)務(wù)中可能出現(xiàn)有些供應(yīng)商無休止地惡意質(zhì)疑（因質(zhì)疑答復(fù)而導(dǎo)致的質(zhì)疑除外）。采購人在采購文件規(guī)定的前提下，可以拒收不符合采購文件規(guī)定的質(zhì)疑。若“不得”拒收，則無法解決實(shí)務(wù)中存在的供應(yīng)商惡意反復(fù)質(zhì)疑的問題，意味著此款沒有實(shí)質(zhì)性意義，實(shí)屬浪費(fèi)立法資源。
反方：不得拒收！94號令第13條規(guī)定，采購人不得拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)提出的質(zhì)疑。若可以“拒收”，意味著就同一采購環(huán)節(jié)，供應(yīng)商失去再次自我救濟(jì)的權(quán)利，同時因質(zhì)疑是提起投訴的前置條件，不能就此提出質(zhì)疑，也意味著供應(yīng)商無法就此提起投訴，只能尋求其他行政救濟(jì)手段，這不利于化解矛盾和解決爭議。所以，對于背景事件中供應(yīng)商A提出的第2次和第3次質(zhì)疑，采購人應(yīng)當(dāng)接收，但采購人可以對供應(yīng)商A第2次以上的質(zhì)疑不作實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的答復(fù)。
筆者觀點(diǎn)
能拒收，3方面理由
對于上述正反兩方的觀點(diǎn)，筆者更傾向于正方，即采購人可以拒收不符合采購文件規(guī)定的質(zhì)疑，具體到本案例，也就是說采購人可以拒收供應(yīng)商A提出的第2次和第3次質(zhì)疑。理由有三點(diǎn)。
一是采購人有權(quán)提出這樣的要求。正方強(qiáng)調(diào)法律授予采購人在采購文件中規(guī)定“一次性提出”的權(quán)利，反方亦并未對采購人可以在采購文件規(guī)定“一次性提出”提出反對意見，認(rèn)為這項(xiàng)規(guī)定只是提醒供應(yīng)商應(yīng)注意對同一采購環(huán)節(jié)內(nèi)提出質(zhì)疑的次數(shù)，而并非是采購人拒收這些質(zhì)疑的法定理由。雙方爭議點(diǎn)并非針對同一件事。由此可以肯定的是，即雙方都一致認(rèn)為采購人可以在采購文件中作出上述規(guī)定。
二是供應(yīng)商應(yīng)遵守采購文件中關(guān)于質(zhì)疑提出的合法規(guī)定。94號令第3條規(guī)定，供應(yīng)商提出質(zhì)疑應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法依規(guī)、誠實(shí)信用的原則。這兩項(xiàng)原則亦是供應(yīng)商提出質(zhì)疑的行為準(zhǔn)則。依法依規(guī)原則要求供應(yīng)商在提出質(zhì)疑時，應(yīng)當(dāng)依照法律法規(guī)的規(guī)定，不得違反法律法規(guī)的相應(yīng)規(guī)定，如《政府采購法》及實(shí)施條例、94號令都要求供應(yīng)商以書面形式提出質(zhì)疑，若供應(yīng)商不是以書面形式提出質(zhì)疑，那就不符合法律法規(guī)的規(guī)定了。采購文件對供應(yīng)商提出質(zhì)疑的各項(xiàng)規(guī)定，若不違反法律法規(guī)的明文規(guī)定，不違背政府采購的基本原則，供應(yīng)商亦應(yīng)遵守。誠實(shí)信用原則要求供應(yīng)商在提出質(zhì)疑時應(yīng)當(dāng)以誠實(shí)守信的原則和態(tài)度行使權(quán)利和履行義務(wù)，在不損害他人利益和社會利益的前提下維護(hù)自己的權(quán)益。
三是要求供應(yīng)商針對同一采購環(huán)節(jié)“一次性提出”質(zhì)疑有利于整個采購活動的統(tǒng)籌高效運(yùn)行。因?yàn)榇饛?fù)質(zhì)疑時，如果規(guī)定供應(yīng)商應(yīng)對同一采購環(huán)節(jié)“一次性提出”質(zhì)疑，無疑有利于采購人在處理質(zhì)疑的同時，全面地考慮和調(diào)整同一采購環(huán)節(jié)中的整體性問題。如上述背景事件中，采購人答復(fù)供應(yīng)商針對資格條件要求進(jìn)行答復(fù)的時候，從整體角度對采購文件多個方面進(jìn)行修改、澄清，可能還會涉及到后面的實(shí)質(zhì)性要求和評審因素問題。因此若同一供應(yīng)商針對同一采購環(huán)節(jié)“一次性提出”質(zhì)疑，無疑更有利于政府采購活動的規(guī)范化，也利于提高采購效率。
特別注意
5個問題
綜上所述，采購人在采購文件規(guī)定針對同一采購環(huán)節(jié)“一次性提出”質(zhì)疑的，供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)遵循依法依規(guī)、誠實(shí)信用原則，遵守此規(guī)定，審慎、一次性提出針對同一采購環(huán)節(jié)的質(zhì)疑。
實(shí)務(wù)中，筆者認(rèn)為對于這一問題還有五點(diǎn)需要特別注意：
一是，不能將“同一采購環(huán)節(jié)”的概念作擴(kuò)大化理解。“采購環(huán)節(jié)”一詞首次在政府采購有關(guān)法律法規(guī)的部門規(guī)章中出現(xiàn)，但沒有相應(yīng)的法律定義，政府采購方式較多，每種政府采購方式所對應(yīng)的采購環(huán)節(jié)也存在差異。筆者認(rèn)為，實(shí)務(wù)中應(yīng)將“采購環(huán)節(jié)”理解為某一具體采購活動，政府采購各主體不能想當(dāng)然把“采購環(huán)節(jié)”理解為“采購文件、采購過程、中標(biāo)或者成交結(jié)果”等三個環(huán)節(jié)。例如，資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件都屬于采購文件，再如現(xiàn)場考察和開標(biāo)都屬于采購過程，但如果認(rèn)定資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件、現(xiàn)場考察和開標(biāo)分別都屬于同一采購環(huán)節(jié)，這顯然對“采購環(huán)節(jié)”的理解有誤，該理解擴(kuò)大了采購人“拒收”供應(yīng)商提出質(zhì)疑的權(quán)限范圍，限制了供應(yīng)商提出質(zhì)疑的權(quán)利。
二是若采購文件作出上述規(guī)定的，采購人應(yīng)當(dāng)在采購文件中以醒目的方式標(biāo)明。未作出上述規(guī)定的，法諺云：“法律不保護(hù)躺在權(quán)利上睡覺的人”，如果采購人沒有在采購文件中作出上述規(guī)定，就不得以此拒收供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)提出的質(zhì)疑。
三是采購文件明確規(guī)定的前提下，對于供應(yīng)商法定質(zhì)疑期內(nèi)非“一次性提出”的質(zhì)疑，采購人有權(quán)拒收。供應(yīng)商為此提起投訴的，財(cái)政部門收到投訴書進(jìn)行審查時，應(yīng)以“提起投訴前未依法進(jìn)行質(zhì)疑”為由書面告知投訴人不予受理，以保持法律體系的一致性。采購人也可以接收，但一旦接收，就應(yīng)當(dāng)依法作出答復(fù)，否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
四是采購人不得擴(kuò)大使用拒收供應(yīng)商提出質(zhì)疑的權(quán)利。采購人拒收質(zhì)疑的亦應(yīng)遵循依法依規(guī)、公平確定雙方的權(quán)利義務(wù)等原則，除《政府采購法》以及實(shí)施條例、94號令明文規(guī)定或授權(quán)采購人在采購文件明確可以“拒收”情形外，不得擴(kuò)大拒收供應(yīng)商提出質(zhì)疑的權(quán)利。例如在采購文件中規(guī)定供應(yīng)商提出質(zhì)疑的，供應(yīng)商為法人或者其他組織的，應(yīng)當(dāng)由其法定代表人或者其主要負(fù)責(zé)人親自提交質(zhì)疑函，否則拒收。在采購文件已規(guī)定對同一采購環(huán)節(jié)只能“一次性提出質(zhì)疑”的前提下，不能同時規(guī)定“供應(yīng)商對同一采購環(huán)節(jié)分次提出質(zhì)疑的，其投標(biāo)文件或響應(yīng)文件無效”。
五是處理好采購人客觀收到“質(zhì)疑函”和主觀收到“質(zhì)疑函”的問題。實(shí)務(wù)中常見質(zhì)疑供應(yīng)商把采購人客觀接收質(zhì)疑函的行為理解為采購人已接收并要答復(fù)質(zhì)疑，在等待采購人的書面答復(fù)。這就存在客觀接收與主觀接收之分，筆者認(rèn)為應(yīng)從主觀上理解“接收”或“拒收”質(zhì)疑。從采購人角度而言，主觀上“接收”的，筆者建議采購人向質(zhì)疑供應(yīng)商出具“接收回執(zhí)函”，并在收到質(zhì)疑函后7個工作日內(nèi)作出答復(fù)。不滿足“接收”情形但質(zhì)疑函已送達(dá)采購人的，例如供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期滿后以電子郵件形式（符合采購文件對質(zhì)疑函形式的規(guī)定）將質(zhì)疑函傳輸?shù)讲少徣酥付ń邮召|(zhì)疑函的電子郵箱，這屬于客觀上的“接收”，筆者建議采購人遵循誠實(shí)信用原則，應(yīng)告知質(zhì)疑供應(yīng)商，告知形式不限，可以是郵件、電話、短信等多種形式。
來源：政府采購信息 作者： 盧海強(qiáng)
