政府購(gòu)買棚改服務(wù)發(fā)展歷程
政府購(gòu)買服務(wù)，是指把屬于政府職責(zé)范圍且適合通過市場(chǎng)化方式提供的服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由符合條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量及合同等約定向其支付費(fèi)用的行為。
2013年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，指出教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要逐步加大政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的力度。
《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（征求意見稿）》的影響
2017年5月，財(cái)政部曾發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）》，嚴(yán)禁將鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。
2018年6月26日，財(cái)政部發(fā)布《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱“征求意見稿”）并向社會(huì)公開征求意見。征求意見稿明確了購(gòu)買主體、承接主體、購(gòu)買內(nèi)容以及禁止購(gòu)買內(nèi)容等方面。
征求意見稿延續(xù)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）》的規(guī)定，列出八項(xiàng)禁止購(gòu)買內(nèi)容，如《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例規(guī)定的貨物和工程、服務(wù)與工程打包的項(xiàng)目、融資行為等。
征求意見稿明確，應(yīng)當(dāng)納入政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的公共服務(wù)事項(xiàng)包括教育、就業(yè)、人才服務(wù)、社會(huì)救助、養(yǎng)老、扶貧濟(jì)困、優(yōu)撫安置、殘疾人服務(wù)、食品藥品安全、醫(yī)療、公共衛(wèi)生、人口和計(jì)劃生育、住房保障、科技推廣、文化、體育、公共安全、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)、水利、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、城市維護(hù)、公共信息等領(lǐng)域適合采取市場(chǎng)化方式提供的服務(wù)事項(xiàng)。
征求意見稿進(jìn)而明確八項(xiàng)禁止購(gòu)買內(nèi)容。包括：不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)事項(xiàng)；應(yīng)當(dāng)由政府直接履職的行政管理性事項(xiàng)，包括但不限于行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等事項(xiàng)；《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例規(guī)定的貨物和工程；服務(wù)與工程打包的項(xiàng)目；融資行為；購(gòu)買主體的人員聘用，屬于《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》規(guī)范的以勞務(wù)派遣方式用工，以及設(shè)置公益性崗位等事項(xiàng)；由政府提供的效率效益明顯高于通過市場(chǎng)提供的服務(wù)事項(xiàng)；法律法規(guī)規(guī)定的其他不得作為政府購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容的事項(xiàng)。
過去，國(guó)務(wù)院及各個(gè)部門對(duì)棚改項(xiàng)目出臺(tái)了相關(guān)支持政策。但通過比較相關(guān)文件，發(fā)現(xiàn)最新的文件中，已把棚改項(xiàng)目不再列入政府購(gòu)買服務(wù)目錄，聯(lián)想到國(guó)開行最近對(duì)棚改項(xiàng)目的貸款政策變化，及政府降低負(fù)債的監(jiān)管要求，市場(chǎng)普遍預(yù)期棚改項(xiàng)目通過政府購(gòu)買服務(wù)方式及銀行貸款的主要方式將不被鼓勵(lì)、難以為繼甚至取消。
棚戶區(qū)是指簡(jiǎn)易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑密度較大、房屋使用年限較長(zhǎng)、使用功能不全、基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋的區(qū)域，具體包括城市棚戶區(qū)、國(guó)有工礦（含煤礦）棚戶區(qū)、國(guó)有林區(qū)棚戶區(qū)和國(guó)有林場(chǎng)危舊房、國(guó)有墾區(qū)危房。
所謂棚戶區(qū)改造，是指為改善困難家庭住房條件的城鎮(zhèn)危舊住房改造工程。過去三年，棚改和房地產(chǎn)去庫(kù)存的結(jié)合又產(chǎn)生了棚改貨幣化安置。2017年的政府工作報(bào)告就曾提出，要因地制宜提高貨幣化安置比例。不過，2018年政府工作報(bào)告已沒有類似提法。
所謂棚改貨幣化安置，是指在棚改過程中，給原來的住戶一筆很大的現(xiàn)金，讓其從市場(chǎng)中購(gòu)買住房。棚改貨幣化安置對(duì)于房地產(chǎn)去庫(kù)存作用比預(yù)料中大得多：一戶住宅在城市改造中被拆，拿到貨幣化安置后購(gòu)房成為首選，當(dāng)棚改貨幣化安置下購(gòu)房者越來越多時(shí)，就會(huì)帶動(dòng)房?jī)r(jià)上漲，吸引更多人進(jìn)入買房大軍。
市場(chǎng)主流觀點(diǎn)認(rèn)為，棚改不僅事關(guān)地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)，還與央行的基礎(chǔ)貨幣投放直接相聯(lián)，其影響從而覆蓋整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)，而貨幣化安置的快速推進(jìn)是各地房?jī)r(jià)特別是三四五線城市房?jī)r(jià)飛漲的重要原因。除了房地產(chǎn)市場(chǎng)，棚改腳步的放緩也和地方政府隱性債務(wù)問題有關(guān)。
按照《政府采購(gòu)法》政府預(yù)算不能超過三年，應(yīng)按照“以收定支”原則，這樣就不太可能產(chǎn)生債務(wù)，但是棚改的領(lǐng)域卻花的是將來的錢，違反了“以收定支”原則，也會(huì)造成財(cái)政負(fù)擔(dān)，其中的核心問題就在于“支出責(zé)任”。專家認(rèn)為，以后付得起就不是債務(wù)，如果付不起就成了政府隱性債務(wù)，87號(hào)文確實(shí)起到了一定的約束作用，87號(hào)文之前，確實(shí)有很多項(xiàng)目不是棚改做成了棚改，但是在這個(gè)文件之后，在棚改目錄里確認(rèn)過才可得到認(rèn)可。
以前，當(dāng)?shù)卣ㄟ^政府購(gòu)買服務(wù)來推進(jìn)棚改項(xiàng)目融資和建設(shè)，正規(guī)手續(xù)是，棚改項(xiàng)目所需的資金安排必須先列入當(dāng)?shù)卣呢?cái)政預(yù)算、中期規(guī)劃，棚改項(xiàng)目要列入省或市的棚改計(jì)劃或目錄，解決了資金再找房地產(chǎn)建設(shè)企業(yè)進(jìn)行開發(fā)、建設(shè)、銷售、回收投資收益。
過去，棚改的資金來源中，銀行貸款方式中，主要是PSL（抵押補(bǔ)充貸款工具）優(yōu)惠貸款，也是2014年國(guó)開行成立住宅金融事業(yè)部后創(chuàng)新的一種融資方式。央行通過PSL（抵押貸款）向國(guó)開行投放貸款，國(guó)開行再向地方投放，地方政府運(yùn)用這一資金進(jìn)行棚改。類似銀行后續(xù)還有農(nóng)開行、進(jìn)出口銀行。
從運(yùn)作上看，國(guó)開行的貸款對(duì)象為地方政府出資成立、未列入“監(jiān)管類”融資平臺(tái)名單的國(guó)有獨(dú)資及控股企業(yè)；中央企業(yè)及其所屬企業(yè)；非國(guó)有上市企業(yè)與地方政府或（和）國(guó)有企業(yè)合資成立的項(xiàng)目公司。其貸款利率相當(dāng)于基準(zhǔn)利率下浮15%-20%，期限不超過20年，最長(zhǎng)不超過25年。
棚改項(xiàng)目收益?zhèn)?br/>
2018年第一批天津市棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債落地。專項(xiàng)債由省級(jí)政府發(fā)行，并平價(jià)轉(zhuǎn)貸給地方融資平臺(tái)及土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)使用。相比于棚改貸，專項(xiàng)債的期限短了很多，此外，棚改貸款有基準(zhǔn)下浮10%左右的優(yōu)惠，同期限的棚改貸款利率依然高于發(fā)債利率。但是，新興棚改專項(xiàng)債短期內(nèi)很難替代棚改貸款。
棚改項(xiàng)目目前享受多項(xiàng)政策利好，地方政府通過服務(wù)購(gòu)買模式可以行使多項(xiàng)便利，省級(jí)政府發(fā)債的動(dòng)力并沒有那么大。
另一方面，由于棚改貸款體量大，省級(jí)發(fā)債的額度需要經(jīng)過層層審批，讓省級(jí)政府短期之內(nèi)發(fā)放同等量級(jí)的專項(xiàng)債是不太可能的。
棚戶區(qū)改造的公共屬性，決定了政府直接投資是支持棚改的重要手段。目前，政府投資棚戶區(qū)改造除通過公共財(cái)務(wù)預(yù)算收入安排資金以外，還通過地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、土地出讓金收入等多渠道籌集建設(shè)資金。棚戶區(qū)改造的傳統(tǒng)融資模式主要有政府直接投資、銀行貸款、企業(yè)債券等。結(jié)合2018年金融環(huán)境，通過棚改融資模式的分析與比較發(fā)現(xiàn)，銀行貸款、棚改企業(yè)債券等方式隱含了政府財(cái)政擔(dān)保并加大了地方政府債務(wù)壓力，傳統(tǒng)的融資方式已無法滿足我國(guó)棚改所需的巨額資金。
2014年5月，國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于創(chuàng)新企業(yè)債券融資方式扎實(shí)推進(jìn)棚戶區(qū)改造建設(shè)有關(guān)問題的通知》，明確提出要推進(jìn)企業(yè)債券品種創(chuàng)新，研究推出棚戶區(qū)改造項(xiàng)目收益?zhèn)?/p>
棚改項(xiàng)目收益?zhèn)c現(xiàn)行的棚改企業(yè)債券不同，其以獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的棚改項(xiàng)目公司為發(fā)行人，募集資金專項(xiàng)用于棚改項(xiàng)目，并由項(xiàng)目公司封閉運(yùn)作管理。具體來說，由地方政府或融資平臺(tái)設(shè)立專門且獨(dú)立的棚改項(xiàng)目公司作為發(fā)行主體，負(fù)責(zé)棚改項(xiàng)目的投融資及經(jīng)營(yíng)管理，并以項(xiàng)目收益作為償債基礎(chǔ)。由此可見，棚改項(xiàng)目收益?zhèn)淖畲筇攸c(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)了發(fā)行主體與地方融資平臺(tái)的主體信用脫鉤。
項(xiàng)目收益?zhèn)膬攤Y金來源主要是項(xiàng)目自身產(chǎn)生的現(xiàn)金流，所以棚改項(xiàng)目收益?zhèn)惨耘锔捻?xiàng)目所產(chǎn)生的收益為主要償債來源。棚改項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)收入，不屬于地方政府收入范疇，地方政府不承擔(dān)棚改債券的直接償還責(zé)任，也不為其提供隱性擔(dān)保，不會(huì)增加地方財(cái)政壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān)，起到緩解地方政府財(cái)政壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān)的作用。
而且，棚改項(xiàng)目收益?zhèn)鄬?duì)棚改項(xiàng)目政府專項(xiàng)債，審批手續(xù)簡(jiǎn)單快捷。因此，棚改項(xiàng)目收益?zhèn)鶎⒃絹碓匠蔀榕锔捻?xiàng)目重要的籌資方式。
來源：網(wǎng)絡(luò) 作者：劉德高
