政府采購評審是決定采購成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但其現(xiàn)場因封閉和嚴(yán)格保密一直是局外人心中的謎。筆者作為一名見證人和親歷者，想與大家一起探研評審現(xiàn)場運行當(dāng)中出現(xiàn)的一些問題。
一、評審現(xiàn)場誰在履行監(jiān)督職責(zé)？
依據(jù)《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第六十三條，各級人民政府財政部門和其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對參加政府采購活動的供應(yīng)商、采購代理機(jī)構(gòu)、評審專家的監(jiān)督管理，對其不良行為予以記錄，并納入統(tǒng)一的信用信息平臺；第六十四條，各級人民政府財政部門對政府采購活動進(jìn)行監(jiān)督檢查，有權(quán)查閱、復(fù)制有關(guān)文件、資料，相關(guān)單位和人員應(yīng)當(dāng)予以配合；第六十五條，審計機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及其他有關(guān)部門依法對政府采購活動實施監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)采購當(dāng)事人有違法行為的，應(yīng)當(dāng)及時通報財政部門；《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱“87號令”）第四十五條，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織評標(biāo)工作，并履行下列職責(zé)（七）維護(hù)評標(biāo)秩序，監(jiān)督評標(biāo)委員會依照招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)程序、方法和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獨立評審，及時制止和糾正采購人代表、專家評審的傾向性言論或者違法違規(guī)行為；《財政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購評審工作有關(guān)問題的通知》（財庫[2012]69號）采購人委派代表參加評審委員會的，要向采購代理機(jī)構(gòu)出具授權(quán)函。除授權(quán)代表外，采購人可以委派紀(jì)檢監(jiān)察等相關(guān)人員進(jìn)入評審現(xiàn)場，對評審工作實施監(jiān)督，但不得超過2人。
從以上法律規(guī)定不難看出，理論上財政部、審計機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、采購人紀(jì)檢部門有權(quán)對評審現(xiàn)場進(jìn)行監(jiān)督和事后監(jiān)管。現(xiàn)實中，由于各種原因，政采評審現(xiàn)場的秩序通常由采購人或代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織和監(jiān)督。隨著中央紀(jì)委轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)的要求，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，紀(jì)檢單位不再參與一般性政府采購的程序監(jiān)督。所以按財庫69號文精神要求，目前評審現(xiàn)場只剩下代理機(jī)構(gòu)受采購人委托進(jìn)行程序組織和監(jiān)督。但從實際評審現(xiàn)場把控來看，代理機(jī)構(gòu)企業(yè)經(jīng)營的特性決定了其履職監(jiān)督的局限性。
二、采辦人在評審現(xiàn)場扮演哪類角色？
采辦人是采購人的法定代理人，在采購環(huán)節(jié)行使采購人的法定主體責(zé)任，應(yīng)是評標(biāo)現(xiàn)場組織者，是實質(zhì)性的“采購官”，負(fù)責(zé)經(jīng)辦采購環(huán)節(jié)具體事務(wù)并與供應(yīng)商簽訂合同。
依據(jù)87號令第八條，采購人委托采購代理機(jī)構(gòu)代理招標(biāo)的，采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在采購人委托的范圍內(nèi)依法開展采購活動。第六十六條，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取必要措施，保證評標(biāo)在嚴(yán)格保密的情況下進(jìn)行。除采購人代表、評標(biāo)現(xiàn)場組織人員外，采購人的其他工作人員以及與評標(biāo)工作無關(guān)的人員不得進(jìn)入評標(biāo)現(xiàn)場。財庫69號文也指出，采購人委派代表參加評審委員會的，要向采購代理機(jī)構(gòu)出具授權(quán)函。除授權(quán)代表外，采購人可以委派紀(jì)檢監(jiān)察等相關(guān)人員進(jìn)入評審現(xiàn)場，對評審工作實施監(jiān)督，但不得超過2人?！敦斦筷P(guān)于加強(qiáng)對政府采購活動的內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》（財庫[2016]99號）提出，采購人、集中采購機(jī)構(gòu)對于評審現(xiàn)場組織、單一來源采購項目議價、合同簽訂、履約驗收等相關(guān)業(yè)務(wù),原則上應(yīng)當(dāng)由2人以上共同辦理,并明確主要負(fù)責(zé)人員。
比如，今年4月20日財政部發(fā)布了一條政府采購信息公告（第五百五十二號），在本項目處理過程中，發(fā)現(xiàn)代理機(jī)構(gòu)在評標(biāo)期間未采取必要的通訊管理措施，且除采購人代表外，采購人的其他工作人員進(jìn)入了評標(biāo)現(xiàn)場。根據(jù)87號令第四十五條第一款第（五）項、第六十六條的規(guī)定，責(zé)令代理機(jī)構(gòu)就“評標(biāo)期間未采取必要的通訊管理措施”與“評審活動無關(guān)的人員進(jìn)入評標(biāo)現(xiàn)場”限期改正。
隨著中央紀(jì)委轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)的要求，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，紀(jì)檢單位不再參與一般性政府采購的程序監(jiān)督，采辦人在評審現(xiàn)場的角色略顯尷尬，既不是紀(jì)檢人員履職現(xiàn)場監(jiān)督，又要在委托代理機(jī)構(gòu)權(quán)限范圍外行使內(nèi)控職責(zé)。如此，采辦人真的多余了嗎？采購人的主體責(zé)任就靠一紙委托代理協(xié)議就能轉(zhuǎn)移推卸嗎？事實上，采辦人在采購環(huán)節(jié)作為采購人的法定代理人承擔(dān)第一主體責(zé)任。無論是招標(biāo)文件、質(zhì)疑、投訴、舉報、成交成果、合同簽訂備案確定均需采辦人按內(nèi)控流程具體經(jīng)辦。以工程建設(shè)為例，在工程建設(shè)有形市場，所有以上法定程序都需招標(biāo)人（采辦人）確定。有形市場的評標(biāo)現(xiàn)場是嚴(yán)格封閉的場所，評標(biāo)專家全過程與外界隔離，只有招標(biāo)人（目前一般為采辦人和業(yè)務(wù)部門相關(guān)人員）可作為招標(biāo)人的紀(jì)檢人員在監(jiān)標(biāo)室進(jìn)行評標(biāo)現(xiàn)場監(jiān)督，依靠電子監(jiān)控系統(tǒng)，通過市場工作人員或行政主管投訴部門加以互動監(jiān)督，及時制止和糾正甲派代表、評標(biāo)專家的傾向性言論或者違法、違規(guī)行為，維護(hù)評標(biāo)秩序。在這一點上，政府采購領(lǐng)域的操作略有不同。如，采購人委托代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行的分散采購一般是由代理機(jī)構(gòu)在評審現(xiàn)場履行應(yīng)盡之責(zé)。但采購人不能一推了之，以托代管，公權(quán)監(jiān)督管理不能有真空。因此，采購單位應(yīng)及時調(diào)整內(nèi)控管理崗位職責(zé)，明確采辦人的權(quán)責(zé)，主導(dǎo)、把控評審現(xiàn)場，維護(hù)評審秩序。
筆者認(rèn)為，采辦人在采購活動中起著承上啟下的作用，是采購環(huán)節(jié)采購人的法定代理人，履職政府采購法定的權(quán)力和義務(wù)，不僅不能成為局外人、旁觀者，更要按內(nèi)控機(jī)制在評審現(xiàn)場起主導(dǎo)監(jiān)督作用，認(rèn)真履職。采辦人應(yīng)提高專業(yè)素養(yǎng)，靈活掌握政采制度，不能等靠要，必須在復(fù)雜的環(huán)境中擦亮眼睛，依法維護(hù)國家利益、單位利益，實現(xiàn)公共利益最大化。
三、評審現(xiàn)場誰主“沉??？
在政府采購領(lǐng)域，獨立評審是評審制度的基石，也是行政監(jiān)管的重點?！秾嵤l例》第四十一條規(guī)定，評標(biāo)委員會、競爭性談判小組或者詢價小組成員應(yīng)當(dāng)按照客觀、公正、審慎的原則，根據(jù)采購文件規(guī)定的評審程序、評審方法和評審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獨立評審。財庫69號文明確，評審委員會成員和評審工作有關(guān)人員不得干預(yù)或者影響正常評審工作，不得明示或者暗示其傾向性、引導(dǎo)性意見，不得修改或細(xì)化采購文件確定的評審程序、評審方法、評審因素和評審標(biāo)準(zhǔn)，不得接受供應(yīng)商主動提出的澄清和解釋，不得征詢采購人代表的傾向性意見，不得協(xié)商評分，不得記錄、復(fù)制或帶走任何評審資料。評審結(jié)果匯總完成后，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)和評審委員會均不得修改評審結(jié)果或者要求重新評審，但資格性檢查認(rèn)定錯誤、分值匯總計算錯誤、分項評分超出評分標(biāo)準(zhǔn)范圍、客觀分評分不一致、經(jīng)評審委員會一致認(rèn)定評分畸高、畸低的情形除外。
此外，在《招標(biāo)投標(biāo)法》中，其對評標(biāo)專家評標(biāo)要求是，評標(biāo)委員會成員應(yīng)當(dāng)客觀、公正地履行職務(wù)，遵守職業(yè)道德，對所提出的評審意見承擔(dān)個人責(zé)任?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實施條例》第四十九條還指出，評標(biāo)委員會成員應(yīng)當(dāng)依照招標(biāo)投標(biāo)法和本條例的規(guī)定，按照招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，客觀、公正地對投標(biāo)文件提出評審意見。招標(biāo)文件沒有規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法不得作為評標(biāo)的依據(jù)。 筆者認(rèn)為，獨立評審是作為公正履職因素在階位較低的地方行政性規(guī)范文件進(jìn)行約束的。對于評標(biāo)委員會負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生，依據(jù)《評標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》及大多地方行政性規(guī)范文件規(guī)定，評標(biāo)委員會設(shè)負(fù)責(zé)人的，評標(biāo)委員會負(fù)責(zé)人由評標(biāo)委員會成員推舉產(chǎn)生或者由招標(biāo)人確定。
綜上所述，不難看出，獨立評審要求的是綜合全能的評審專家，是懂法律法規(guī)、專業(yè)、市場的復(fù)合型專家，然而我們專家?guī)斓慕ⅰ⒊槿『褪褂糜职磳＜翌悇e劃分。特別是工程招標(biāo)，因有工程量清單評審，還規(guī)定經(jīng)濟(jì)專家不少于2名，這在一定程度上導(dǎo)致了評審制度設(shè)計和具體實施機(jī)制邏輯上的錯位。再者，評審實務(wù)中，術(shù)有專攻，專家水平參差不齊，在有限的時間背靠背逐條海量化的獨立綜合評價，對評審專家來說具有挑戰(zhàn)性，即使獨立評審，還存在評分畸高、畸低的情況，以致需修改評分而影響評審效率。從實際評審實務(wù)來看，政采項目也鮮有過夜評審的，代理機(jī)構(gòu)一般也沒有此方面的硬件設(shè)施。于是一些問題逐漸顯現(xiàn)，不懂專業(yè)技術(shù)的專家能否客觀、公正、審慎地對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獨立評審成為了業(yè)界廣為關(guān)注的問題。另外，我們的行政監(jiān)管是事后監(jiān)管，這也給評審環(huán)節(jié)留出了紕漏的空間。
那么，誰在評審現(xiàn)場主沉浮呢？按照財庫69號文的規(guī)定，評審委員會成員和評審工作有關(guān)人員不得干預(yù)或者影響正常評審工作，不得明示或者暗示其傾向性、引導(dǎo)性意見的要求。在評審現(xiàn)場，采購人（采辦人）或采購代理機(jī)構(gòu)更多關(guān)注的是程序合法性，而不會主動去深入評審細(xì)節(jié)考慮評審結(jié)果的，采購人代表受特殊身份影響（可能提前接觸供應(yīng)商，進(jìn)而發(fā)生利益交換，在評審時會有不客觀、誘導(dǎo)性和傾向性意見，影響、誤導(dǎo)其他專家等跡象深受嫌疑）也變得束手束腳。即使遇到強(qiáng)勢的采購人代表，身經(jīng)百戰(zhàn)的評審專家也可能采取息事寧人的態(tài)度，更有甚者會主動索賄。此時，評審委員會組長能否保持中立起著至關(guān)重要的作用。故而，評審組長的綜合素質(zhì)對評審的順利進(jìn)行和現(xiàn)場紀(jì)律的維護(hù)則顯得尤為關(guān)鍵。依據(jù)87號令第四十五條，采購人或者代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織評標(biāo)委員會推選評標(biāo)組長，采購人代表不得擔(dān)任組長?？梢姡瞬少徣舜?，其他人均有資格被推薦為組長。那么，如何能選到一位精明強(qiáng)干的評審組長呢？根據(jù)目前的專家?guī)爝x聘、抽取和信用評價機(jī)制是不太容易精確定位的。筆者建議，依據(jù)財政部《政府采購評審專家管理辦法》第二十一條，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)于評審活動結(jié)束后5個工作日內(nèi),在政府采購信用評價系統(tǒng)中記錄專家評審的職責(zé)履行情況。倘若專家?guī)炷芨鶕?jù)信用評價記錄建立專家級別（資深和普通）和相應(yīng)的抽取機(jī)制，供采購人根據(jù)項目情況進(jìn)行選擇。那么，在評審現(xiàn)場，采購人或代理機(jī)構(gòu)依照查詢信用評價系統(tǒng)記錄情況后，組織專家評審?fù)七x組長或由采購人直接指定將成為可能。
綜上，筆者以為，不能讓肩負(fù)采購主體責(zé)任的采購人成為旁觀者、局外人是未來政采工作的創(chuàng)新點。作為采購環(huán)節(jié)第一責(zé)任人、組織者，采辦人應(yīng)及時調(diào)整思路，做到政策自信、業(yè)務(wù)自信，勇于擔(dān)當(dāng)，選派正確的采購人代表，認(rèn)真查實其是否與供應(yīng)商存在關(guān)聯(lián)關(guān)系和利益關(guān)系。選派的采購人代表不僅要熟悉項目特點（需求和預(yù)算造價）、精通專業(yè)技術(shù)、熟悉政采政策，還要政治過關(guān)，敢于在評審現(xiàn)場發(fā)聲，及時制止評審現(xiàn)場一切違法、違紀(jì)行為。維護(hù)評審秩序，客觀公正地履行職責(zé)。
此外，依據(jù)87號令第十七條，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)不得將投標(biāo)人的注冊資本、資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤、納稅額等規(guī)模條件作為資格要求或者評審因素。規(guī)模、業(yè)績在政采是雷區(qū)。政采經(jīng)濟(jì)專家在評審現(xiàn)場主要是對供應(yīng)商財務(wù)狀況和報價進(jìn)行符合性審查。因而，筆者建議，經(jīng)濟(jì)專家原則上不應(yīng)參與技術(shù)評審打分，在一些專業(yè)性強(qiáng)比較前沿的高新項目中，專家組建可不抽經(jīng)濟(jì)專家。采辦人更應(yīng)利用政策利好良機(jī)，進(jìn)一步把符合性審查工作細(xì)致化，讓清單式的指引檢索隨采購文件一塊發(fā)出。這樣既可以節(jié)省評審時間，又能公開、透明，客觀、公正地標(biāo)明采購人的需求和意愿。（李剛 作者單位：新華通訊社辦公廳政府采購處）
（來源：中國政府采購報）
