不斷優(yōu)化的政策持續(xù)，可以成為政府采購(gòu)政策功能效果發(fā)揮的動(dòng)力之源。根據(jù)2003-2015年我國(guó)政府采購(gòu)政策功能效果評(píng)價(jià)的評(píng)分結(jié)果，政策持續(xù)部分應(yīng)得分為10分，評(píng)價(jià)得分為4.28分，得分率為42.8%，成為評(píng)價(jià)板塊中得分率最低的部分。表明我國(guó)政府采購(gòu)在政策設(shè)計(jì)方面不能提供穩(wěn)定的政策預(yù)期，并進(jìn)而影響采購(gòu)當(dāng)事人的政策認(rèn)知，從而不僅是當(dāng)期政府采購(gòu)政策功能效果發(fā)揮的“掣肘”，而且是未來(lái)政府采購(gòu)政策功能效果發(fā)揮的“天花板”。
一、做好政府采購(gòu)政策協(xié)調(diào)與規(guī)劃
（一）做好政府采購(gòu)政策的頂層設(shè)計(jì)
就政府采購(gòu)政策的頂層設(shè)計(jì)而言，就是要構(gòu)建完善的政府采購(gòu)政策制度框架。這一框架包括：統(tǒng)領(lǐng)政府采購(gòu)的基本法——《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）；政府采購(gòu)法的補(bǔ)充與細(xì)化——《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）；政府采購(gòu)工作推進(jìn)的具體規(guī)則與辦法——政府采購(gòu)部門(mén)規(guī)章與地方法規(guī)等。
我國(guó)當(dāng)前及今后一段時(shí)間，在政府采購(gòu)政策頂層設(shè)計(jì)方面，需要重點(diǎn)解決以下問(wèn)題：
1. 接軌政府采購(gòu)協(xié)議的基本原則
2007年12月28日，中國(guó)政府簽署加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》的申請(qǐng)書(shū)，標(biāo)志著中國(guó)已步入政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放的探索階段，并在積極準(zhǔn)備成為GPA的參加方。對(duì)于中國(guó)政府而言，加入遵循互惠對(duì)等原則的《政府采購(gòu)協(xié)議》、開(kāi)放中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)已不可回避?！墩少?gòu)協(xié)議》第二十二條第7款規(guī)定，“各方須在本協(xié)議對(duì)其生效之前確保其法律、法規(guī)和行政程序以及采購(gòu)機(jī)構(gòu)適用的規(guī)則、程序和慣例符合本協(xié)議條款之規(guī)定”。
WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》關(guān)于政府采購(gòu)的基本原則有：國(guó)民待遇和非歧視原則、特殊和有差別原則、透明度原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則。我國(guó)《政府采購(gòu)法》第三條規(guī)定了政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循四項(xiàng)基本原則，即公開(kāi)透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、公正原則和誠(chéng)實(shí)信用原則。因此，我國(guó)政府采購(gòu)基本原則的國(guó)際接軌，就是如何對(duì)接GPA關(guān)于國(guó)民待遇和非歧視原則、特殊和有差別原則的問(wèn)題。
我國(guó)政府在加入GPA后，同樣可以采用GPA關(guān)于政府采購(gòu)的基本原則，并對(duì)國(guó)內(nèi)《政府采購(gòu)法》的基本原則進(jìn)行調(diào)整。理由如下：一是GPA成員方接受《政府采購(gòu)協(xié)議》關(guān)于政府采購(gòu)的基本原則，是對(duì)成員方最基本的要求，中國(guó)欲加入GPA，當(dāng)然要接受其基本原則。二是GPA政府采購(gòu)基本原則中已充分考慮了成員方的差異，即體現(xiàn)在“特殊和有差別原則”。“特殊的、有差別的待遇”主要有：“向發(fā)展中國(guó)家貨物、服務(wù)和供應(yīng)商提供最惠國(guó)待遇”“發(fā)展中國(guó)家可以在過(guò)渡期內(nèi)按照時(shí)間表，采取或保留一項(xiàng)或多項(xiàng)以下過(guò)渡性措施”“延長(zhǎng)執(zhí)行期”“對(duì)發(fā)展中國(guó)家技術(shù)合作、與加入相關(guān)的能力建設(shè)和協(xié)議執(zhí)行的請(qǐng)求應(yīng)給予充分的考慮”等等。因此，中國(guó)政府以發(fā)展中國(guó)家身份加入GPA以后，應(yīng)主動(dòng)對(duì)接GPA政府采購(gòu)的基本原則，并調(diào)整與GPA政府采購(gòu)原則相悖的規(guī)定。如我國(guó)《政府采購(gòu)法》第十條關(guān)于“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)”的規(guī)定，即應(yīng)對(duì)其進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)，要利用GPA政府采購(gòu)原則維護(hù)自身的正當(dāng)權(quán)益。這樣，不僅不會(huì)因?yàn)椤皣?guó)民待遇和非歧視原則”而帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，相反，卻會(huì)帶來(lái)更多的機(jī)會(huì)。
2. 合理定位監(jiān)管主體及采購(gòu)范圍
我國(guó)政府采購(gòu)法將財(cái)政部門(mén)定位為政府采購(gòu)監(jiān)管主體，各級(jí)人民政府其他相關(guān)部門(mén)履行相關(guān)監(jiān)管職責(zé)。這一定位，尤其是賦予財(cái)政部門(mén)監(jiān)管主體職責(zé)，在我國(guó)政府采購(gòu)實(shí)施的初期，具備有效推動(dòng)政府采購(gòu)工作的天然優(yōu)勢(shì)。但隨著我國(guó)政府采購(gòu)制度的逐步完善，政府采購(gòu)范圍的不斷擴(kuò)大，以及政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展，財(cái)政部門(mén)監(jiān)管主體的職責(zé)定位具有法理上的悖論。
政府采購(gòu)是部門(mén)預(yù)算的執(zhí)行環(huán)節(jié)，可以將政府采購(gòu)看作是部門(mén)預(yù)算的組成部分。而批準(zhǔn)政府預(yù)算、監(jiān)管政府預(yù)算的主體只能是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。此外，從全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作的要求出發(fā)，適應(yīng)建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制的需要，組織政府采購(gòu)支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的主體也需要獨(dú)立于履行預(yù)算分配職責(zé)的財(cái)政部門(mén)。
從合理界定政府采購(gòu)范圍來(lái)說(shuō)，一是要重新界定工程類采購(gòu)的主管部門(mén)，以及《政府采購(gòu)法》與《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》在政府采購(gòu)方面的法律協(xié)從關(guān)系；二是要界定政府采購(gòu)服務(wù)與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的關(guān)系，需要完成名稱上統(tǒng)一、規(guī)則上協(xié)調(diào)、管理上歸口等工作，避免實(shí)際操作中的混亂。
二、科學(xué)引導(dǎo)政府采購(gòu)當(dāng)事人的認(rèn)知
政府采購(gòu)當(dāng)事人的認(rèn)知涉及政府采購(gòu)功能、執(zhí)行、風(fēng)險(xiǎn)和制度等方面。任何政府采購(gòu)政策的實(shí)施、工作的開(kāi)展和活動(dòng)的推進(jìn)，都離不開(kāi)采購(gòu)當(dāng)事人的參與。我們通常說(shuō)，人是生產(chǎn)力中最具決定性的力量。按照認(rèn)知行為理論的解釋，在認(rèn)知、情緒和行為三者中，認(rèn)知扮演著中介與協(xié)調(diào)的作用。認(rèn)知對(duì)個(gè)人的行為進(jìn)行解讀，這種解讀直接影響著個(gè)體是否最終采取行動(dòng)。而根據(jù)評(píng)價(jià)期政府采購(gòu)當(dāng)事人認(rèn)知的評(píng)價(jià)結(jié)果，政府采購(gòu)當(dāng)事人認(rèn)知的總體得分率僅為38%，其中：政府采購(gòu)功能認(rèn)知、政府采購(gòu)執(zhí)行認(rèn)知、政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和政府采購(gòu)制度認(rèn)知的得分率分別為11.33%、64%、31.33%和45.33%?？梢?jiàn)，政府采購(gòu)當(dāng)事人總體認(rèn)知準(zhǔn)確、充分程度不足，又以政府采購(gòu)功能認(rèn)知不全面為甚。
從激勵(lì)政府采購(gòu)當(dāng)事人積極主動(dòng)、客觀公正地投入到政府采購(gòu)活動(dòng)的行動(dòng)中，以及提升政府采購(gòu)政策功能效果的角度考慮，科學(xué)引導(dǎo)政府采購(gòu)當(dāng)事人認(rèn)知就顯得尤為重要。結(jié)合評(píng)價(jià)指標(biāo)得分，此處僅討論政府采購(gòu)功能認(rèn)知、政府采購(gòu)執(zhí)行中的強(qiáng)制采購(gòu)和政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的意義。
（一）提升政府采購(gòu)功能認(rèn)知是基礎(chǔ)
政府采購(gòu)功能是一個(gè)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治等多個(gè)層面的功能體系，顯而易見(jiàn)，全面、準(zhǔn)確把握政府采購(gòu)的功能體系，并在政府采購(gòu)執(zhí)行中綜合權(quán)衡，是保證政府采購(gòu)效果達(dá)到帕累托最優(yōu)的前提。
而根據(jù)調(diào)查結(jié)果，絕大多數(shù)受訪者對(duì)政府采購(gòu)功能的認(rèn)知主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：提高采購(gòu)資金的使用效益；規(guī)范政府行為、促進(jìn)廉政建設(shè)；規(guī)范市場(chǎng)體系；促進(jìn)民族經(jīng)濟(jì)、激勵(lì)自主創(chuàng)新。對(duì)政府采購(gòu)功能認(rèn)知全面（所有選項(xiàng)全部選擇）的受訪者有88人，占有效問(wèn)卷受訪對(duì)象的11.18%。這種對(duì)政府采購(gòu)功能認(rèn)知的局限，表現(xiàn)在政府采購(gòu)工作實(shí)踐中，必然是以局部效果取代整體效果，從而制約了政府采購(gòu)效果的充分發(fā)揮，甚至形成風(fēng)險(xiǎn)，給政府采購(gòu)活動(dòng)帶來(lái)?yè)p失。
如何提升政府采購(gòu)當(dāng)事人的功能認(rèn)知？一是要加大宣傳與學(xué)習(xí)。認(rèn)識(shí)到政府采購(gòu)與私人采購(gòu)的差異，政府采購(gòu)不僅是使用財(cái)政性資金采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)的行為，而且是公共財(cái)政的手段之一，具有追求經(jīng)濟(jì)效益之外的社會(huì)效益和政治效益的天然職責(zé)。二是要通過(guò)政策執(zhí)行文件明確不同政府采購(gòu)功能的優(yōu)先次序。政府采購(gòu)功能在政治、社會(huì)及經(jīng)濟(jì)的不同層面具有不同的表現(xiàn)形式，且存在相互沖突。如果不能明確在不同階段、不同政府采購(gòu)活動(dòng)中所期望的政府采購(gòu)功能，必然使得政府采購(gòu)當(dāng)事人之間在認(rèn)知上的不統(tǒng)一，從而給政府采購(gòu)工作開(kāi)展帶來(lái)干擾。
（二）準(zhǔn)確理解政府采購(gòu)執(zhí)行中的強(qiáng)制采購(gòu)
在政府采購(gòu)執(zhí)行中，部分功能的實(shí)現(xiàn)是通過(guò)強(qiáng)制采購(gòu)實(shí)施的，如節(jié)能產(chǎn)品強(qiáng)制采購(gòu)、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品強(qiáng)制采購(gòu)等。而在政府采購(gòu)實(shí)踐中，強(qiáng)制采購(gòu)卻常常被詬病，一種普遍的認(rèn)知是，強(qiáng)制采購(gòu)屬于行政壟斷。
作為政府采購(gòu)制度重要組成部分的強(qiáng)制采購(gòu)，是否屬于《反壟斷法》所指的行政壟斷，或者說(shuō)，強(qiáng)制采購(gòu)是否有悖于《反壟斷法》。欲回答這個(gè)問(wèn)題，關(guān)鍵是搞清楚強(qiáng)制采購(gòu)的目標(biāo)、所遵循的原則，以及強(qiáng)制采購(gòu)與行政壟斷在內(nèi)涵、手段和方式等方面的差異。
首先，強(qiáng)制采購(gòu)?fù)瑯幼裱_(kāi)、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用的原則。強(qiáng)制采購(gòu)既然是政府采購(gòu)制度的重要組成部分，其采購(gòu)活動(dòng)就必須受政府采購(gòu)法的約束。根據(jù)我國(guó)《政府采購(gòu)法》第三條之規(guī)定：“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、公正原則和誠(chéng)實(shí)信用原則”，這一要求同樣適用于強(qiáng)制采購(gòu)。而我國(guó)《反壟斷法》也明確指出，制定本法的目的是：“保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展”?？梢?jiàn)，從強(qiáng)制采購(gòu)的目標(biāo)及所遵循的原則來(lái)說(shuō)，強(qiáng)制采購(gòu)與《反壟斷法》不但不沖突，相反是一致的。
其次，強(qiáng)制采購(gòu)與行政壟斷的內(nèi)涵、所采取的手段和方式不同。從廣義上來(lái)理解，我國(guó)政府采購(gòu)制度關(guān)于強(qiáng)制采購(gòu)的規(guī)定主要包括：政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等；政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)。結(jié)合我國(guó)政府采購(gòu)實(shí)踐來(lái)看，從保護(hù)環(huán)境、節(jié)約財(cái)政資金的目標(biāo)出發(fā)，配合節(jié)能減排工作而采取的強(qiáng)制采購(gòu)措施，是政府利用行政權(quán)力，通過(guò)特定方式，促進(jìn)社會(huì)公共利益的一種手段。
行政壟斷則不然。根據(jù)我國(guó)《反壟斷法》的規(guī)定，行政壟斷是指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，排除和限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。可見(jiàn)，行政壟斷所采取的手段是濫用行政權(quán)力、所采取的方式是排除和限制競(jìng)爭(zhēng)，由此所達(dá)到的目的則是行業(yè)壟斷和地方保護(hù)。因此，行政壟斷不屬于政府為維護(hù)社會(huì)公共利益而進(jìn)行的正常經(jīng)濟(jì)管理，也不屬于政府為配合宏觀調(diào)控目標(biāo)而采取的手段。
（三）充分認(rèn)識(shí)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的意義
按照全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作的要求，政府采購(gòu)預(yù)算完成應(yīng)有績(jī)效評(píng)價(jià)。但在政府采購(gòu)工作實(shí)踐中，存在預(yù)算單位將績(jī)效評(píng)價(jià)工作與預(yù)算管理對(duì)立起來(lái)的認(rèn)知，認(rèn)為績(jī)效評(píng)價(jià)是增加工作麻煩，從而出現(xiàn)抵觸、應(yīng)付和被動(dòng)參與的現(xiàn)象。顯然，由于不能充分認(rèn)識(shí)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的意義，必將不利于評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，不利于政府采購(gòu)政策功能效果的持續(xù)優(yōu)化。
推進(jìn)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)工作，不僅要清除認(rèn)知的誤區(qū)，而且要有效突破以下幾種現(xiàn)象的制約。
一是存在“為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)”的現(xiàn)象。按照當(dāng)前我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)整體推進(jìn)的要求，預(yù)算單位想要完成一定數(shù)量的績(jī)效評(píng)價(jià)工作任務(wù)，不問(wèn)條件是否成熟，“一股腦”地拿出來(lái)委托。這樣，就出現(xiàn)了，項(xiàng)目還沒(méi)開(kāi)展，就要做結(jié)果評(píng)價(jià)；明明是一個(gè)項(xiàng)目預(yù)算，卻要作為政策來(lái)評(píng)價(jià)。另一方面，對(duì)被委托單位的評(píng)價(jià)中介而言，在評(píng)價(jià)過(guò)程中思考不夠，對(duì)項(xiàng)目特性的把握不深入，盲目套用財(cái)政部出臺(tái)的參考指標(biāo)，僅僅為了完成評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)。
二是評(píng)價(jià)工作保障能力欠缺的現(xiàn)象?！盀樵u(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)”是主觀方面的問(wèn)題，而“評(píng)價(jià)工作保障能力不夠”則是客觀的。具體而言，也分為兩個(gè)方面，其一，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的力度不夠，評(píng)價(jià)結(jié)果約束力不強(qiáng)。評(píng)價(jià)報(bào)告能否做到全文公開(kāi)，而不是自說(shuō)自話，能否借助社會(huì)的力量、通過(guò)老百姓的眼睛加碼績(jī)效評(píng)價(jià)的約束力。其二，評(píng)價(jià)工作隊(duì)伍人才缺乏?？?jī)效評(píng)價(jià)工作對(duì)從業(yè)人員的素質(zhì)要求很高，它不僅是經(jīng)濟(jì)學(xué)的問(wèn)題，而是跨越經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等多學(xué)科的復(fù)合。而現(xiàn)狀是，我們這方面的人才培養(yǎng)還跟不上實(shí)際工作發(fā)展的需要。
三是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架的混用現(xiàn)象。在績(jī)效評(píng)價(jià)制度建設(shè)中，財(cái)政部和地方財(cái)政部門(mén)都在探索針對(duì)部門(mén)整體支出、項(xiàng)目支出和財(cái)政政策評(píng)價(jià)的指標(biāo)框架、評(píng)價(jià)方法。但隨著評(píng)價(jià)范圍的拓展和細(xì)化，未來(lái)制度建設(shè)還需要進(jìn)一步細(xì)化。如有必要就政府采購(gòu)中服務(wù)類、貨物類和工程類區(qū)分不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)框架及評(píng)價(jià)方法。
四是評(píng)價(jià)結(jié)果束之高閣的現(xiàn)象。破解的途徑有兩個(gè)：其一，強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用?？?jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算績(jī)效管理的有機(jī)組成部分，不是可有可無(wú)的點(diǎn)綴。因此，評(píng)價(jià)結(jié)果必須作為開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作的重要依據(jù)或參考。具體到政府采購(gòu)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)說(shuō)，可以應(yīng)用于采購(gòu)主體的部門(mén)工作考核、后續(xù)年度同類項(xiàng)目的預(yù)算編制、供應(yīng)商的選擇、合同規(guī)范與履約管理等諸多方面。毫無(wú)疑問(wèn)，只有在政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)工作機(jī)制中，強(qiáng)化了評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，績(jī)效評(píng)價(jià)工作才能落到實(shí)處、才能真正引起相關(guān)方的高度重視。其二，逐步推進(jìn)評(píng)價(jià)結(jié)果公開(kāi)。政府采購(gòu)使用的是財(cái)政性資金，其資金使用績(jī)效的評(píng)價(jià)結(jié)果在適當(dāng)范圍內(nèi)予以公開(kāi)，不僅是公共財(cái)政資金使用的內(nèi)在要求，也是通過(guò)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作機(jī)制的健全來(lái)促進(jìn)和規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展，從而最終推動(dòng)政府采購(gòu)的規(guī)范發(fā)展，提升政府采購(gòu)的政策功能效果。（章 輝 作者單位：上海國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院政府采購(gòu)與績(jī)效管理研究中心）
（來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)）
