在政府采購領(lǐng)域，供應(yīng)商經(jīng)常借助舉報(bào)、質(zhì)疑、投訴，行政復(fù)議和行政訴訟等法律救濟(jì)手段以維護(hù)自身權(quán)益，近兩年，這方面的案件也呈增長態(tài)勢(shì)。有人認(rèn)為，供應(yīng)商有權(quán)運(yùn)用上述法律救濟(jì)手段，但也有人發(fā)現(xiàn)，有些供應(yīng)商是輸了“投標(biāo)比賽”不甘心，利用此種方式“故意找茬”。這不僅增加了財(cái)政監(jiān)管部門的工作量，也擾亂了政府采購秩序。那么，供應(yīng)商到底為何進(jìn)行質(zhì)疑投訴？有哪些措施可以有效規(guī)避“找茬”現(xiàn)象？為此，記者采訪了幾位政府采購當(dāng)事人，一探其究竟。
“偏心”的招標(biāo)文件成為“重災(zāi)區(qū)”
采購項(xiàng)目被質(zhì)疑、投訴甚至是走向行政復(fù)議、行政訴訟的原因“千千萬萬”，但經(jīng)過實(shí)踐總結(jié)，招標(biāo)文件傾向性的問題經(jīng)常被“千夫所指”。某市采購中心的相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，大多數(shù)采購項(xiàng)目被質(zhì)疑或投訴主要還是因?yàn)檎袠?biāo)文件中存有瑕疵。有一位供應(yīng)商代表說到：“我質(zhì)疑、投訴的案件主要還是針對(duì)招標(biāo)文件，理由多是采購需求有排他性和傾向性。”
因招標(biāo)文件中的傾向性參數(shù)而被“追問”的采購人不在少數(shù)，這既有主觀上的故意，也有客觀上的無奈。上述采購中心的負(fù)責(zé)人進(jìn)一步指出，這些經(jīng)常被提及的具有傾向性的需求參數(shù)，有時(shí)并非是采購人主觀故意的。如，某大學(xué)要建設(shè)一座圖書館，分兩期完工。在工程1期中，采購人已經(jīng)投入了相應(yīng)的硬件和軟件設(shè)施，而在進(jìn)行2期工程時(shí)，不可能將前期投入完全“拋之九霄云外”，相反采購人會(huì)在2期招標(biāo)中，考慮同前一期相配套的設(shè)備參數(shù)來進(jìn)行招標(biāo)。此時(shí)，1期工程的中標(biāo)供應(yīng)商自然就在一些參數(shù)上比較占優(yōu)勢(shì)，但同樣也會(huì)引來其他一些供應(yīng)商的“質(zhì)問”。當(dāng)然，也不排除一些采購人“故意”在招標(biāo)文件中設(shè)置傾向性參數(shù)的情況。
對(duì)此，廣東省某市財(cái)政局的相關(guān)負(fù)責(zé)人也略有無奈，他告訴記者：“其實(shí)，采購人對(duì)產(chǎn)品有傾向性，是可以理解的。比如，采購人可能習(xí)慣性使用A品牌的電腦，在制作招標(biāo)文件時(shí)，可能就會(huì)‘一不小心’在某些參數(shù)上體現(xiàn)出來。”
除了非主觀故意之外，北京市某區(qū)財(cái)政局的工作人員還反映，在有些預(yù)算單位，財(cái)務(wù)人員和采購業(yè)務(wù)人員職責(zé)不清、法律素養(yǎng)不夠、政府采購知識(shí)不足，這些也都會(huì)導(dǎo)致需求設(shè)置不準(zhǔn)確，進(jìn)而引發(fā)質(zhì)疑、投訴和行政復(fù)議等司法程序。
針對(duì)招標(biāo)文件里技術(shù)參數(shù)的問題，中招國際招標(biāo)有限公司副總裁胡杰補(bǔ)充到，《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）第四十三條規(guī)定，中標(biāo)、成交結(jié)果公告內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括主要中標(biāo)或者成交標(biāo)的的名稱、規(guī)格型號(hào)、數(shù)量、單價(jià)、服務(wù)要求等內(nèi)容。因此，在很多項(xiàng)目中，其他未中標(biāo)的供應(yīng)商看到中標(biāo)型號(hào)后，會(huì)立即到行業(yè)內(nèi)的相關(guān)網(wǎng)站查找數(shù)據(jù)，但這些網(wǎng)站可能還沒有及時(shí)更新，供應(yīng)商們一看網(wǎng)上沒有中標(biāo)型號(hào)，便會(huì)拿著“證據(jù)”來“問罪”，最后就演變成了質(zhì)疑或投訴。
千人千面，采購人有著難以言說的客觀理由，供應(yīng)商也懷著無處訴說的“痛楚”。一家來自廣東的企業(yè)負(fù)責(zé)人從供應(yīng)商的角度提出了自己的看法。他認(rèn)為，現(xiàn)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)非常激烈，一些供應(yīng)商有時(shí)候只是想?yún)⑴c到政府采購的“生意”中來，分得“一杯羹”。但是，在政府采購領(lǐng)域，采購人同某些“大牌”供應(yīng)商相互勾結(jié)的情況確實(shí)也稀零地存在著，比如在采購文件中設(shè)置排他性的指標(biāo)，從而導(dǎo)致“一家獨(dú)大”，將其他競(jìng)爭(zhēng)者“拒之門外”。質(zhì)疑、投訴、行政復(fù)議等是供應(yīng)商可以運(yùn)用的法律救濟(jì)權(quán)利，理應(yīng)被加以利用。
供應(yīng)商“求助”另有他因
事實(shí)上，除了招標(biāo)文件的“偏心”，引發(fā)質(zhì)疑、投訴等司法程序的案件背后還存有諸多原因，如采購文件表述不清；采購人執(zhí)行程序不規(guī)范；圍標(biāo)、串通投標(biāo)；評(píng)審專家在面對(duì)其自身的質(zhì)疑時(shí)供認(rèn)不諱；財(cái)政部門帶著有色眼鏡看供應(yīng)商，不問青紅皂白，就認(rèn)為供應(yīng)商是濫用投訴權(quán)利而不作為等等。此外，政府采購救濟(jì)制度的不斷完善也是供應(yīng)商舉報(bào)和質(zhì)疑投訴案件逐漸增長的一個(gè)重要原因。
上海市財(cái)政局政府采購處副處長王周歡在這方面持以肯定的態(tài)度。他表示，近些年來，政府采購方面的質(zhì)疑、投訴等案件數(shù)量呈增長態(tài)勢(shì)，這其實(shí)反映的是供應(yīng)商維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)以及他們對(duì)財(cái)政監(jiān)管部門的信任，以期通過這種合法的手段來保障自己的權(quán)益不受損害。
此外，從立法角度來看，多年前曾有人大代表在全國兩會(huì)上提出，我國現(xiàn)行政府采購救濟(jì)制度設(shè)計(jì)存在缺陷，政府采購控告檢舉制度也不完善，這也是質(zhì)疑投訴等問題發(fā)生的根源。例如，《中華人民共和國政府采購法》第五十二條規(guī)定，供應(yīng)商認(rèn)為自己的權(quán)益受到損害的可以進(jìn)行質(zhì)疑。但什么樣的供應(yīng)商可以質(zhì)疑？怎樣的權(quán)益損害才可以提起質(zhì)疑？具體的質(zhì)疑或投訴事項(xiàng)和事實(shí)依據(jù)有何標(biāo)準(zhǔn)？捏造事實(shí)或者提供虛假投訴材料如何裁量和認(rèn)定……這些問題都沒有明確?！秾?shí)施條例》第七十三條雖然對(duì)供應(yīng)商惡意投訴作出了法律責(zé)任規(guī)定，但對(duì)供應(yīng)商投訴仍缺乏必要的門檻性條件和約束性后果，如，“將其列入不良行為記錄名單并依法予以處罰”“一年內(nèi)三次以上投訴均查無實(shí)據(jù)”等如何認(rèn)定和應(yīng)用？不過，近年來，隨著政府采購法律法規(guī)的不斷完備，這些問題已陸續(xù)得到改善。2017年底出臺(tái)的《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部第94號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱“94號(hào)令”）第十一條明確，提出質(zhì)疑的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)是參與所質(zhì)疑項(xiàng)目采購活動(dòng)的供應(yīng)商。潛在供應(yīng)商已依法獲取其可質(zhì)疑的采購文件的，可以對(duì)該文件提出質(zhì)疑。其第三十七條規(guī)定，投訴人在全國范圍12個(gè)月內(nèi)三次以上投訴查無實(shí)據(jù)的，由財(cái)政部門列入不良行為記錄名單。投訴人有捏造事實(shí)、提供虛假材料、以非法手段取得證明材料行為之一的，屬于虛假、惡意投訴，由財(cái)政部門列入不良行為記錄名單，禁止其1至3年內(nèi)參加政府采購活動(dòng)。業(yè)內(nèi)人士表示，以前有些供應(yīng)商利用制度的缺陷濫用救濟(jì)權(quán)利，現(xiàn)在這樣的情況少了。同時(shí)，也有一部分供應(yīng)商以前不相信監(jiān)管部門能公平公正的處理，遇到問題自認(rèn)倒霉，現(xiàn)在隨著制度的完善，他們也愿意通過救濟(jì)途徑維護(hù)自身權(quán)益。
化“疲于應(yīng)付”為“巧以應(yīng)對(duì)”
記者經(jīng)常聽到有些財(cái)政部門的監(jiān)管人員說：“這兩年，借助法律救濟(jì)手段的供應(yīng)商越來越多，但無效的質(zhì)疑或投訴也很多，這一點(diǎn)讓本就忙碌的我們十分‘抓狂’?！钡徽撌遣少徣耸鲁鲇幸?，還是供應(yīng)商濫用法律救濟(jì)權(quán)利，采購各方當(dāng)事人都應(yīng)當(dāng)從自身做起，來“直掛云帆濟(jì)滄?！薄?/p>
在采購人方面，大連海關(guān)的張澤明告訴記者，采購人應(yīng)對(duì)自己嚴(yán)加要求，切實(shí)履行采購主體責(zé)任，對(duì)于代理機(jī)構(gòu)制作的采購文件把好關(guān)、定好向。尤其是在評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化、科學(xué)化和資質(zhì)條件設(shè)定上下好功夫，避免采購文件事前審查職責(zé)“虛化”，讓供應(yīng)商堅(jiān)定信心參與采購活動(dòng)，避免由于文件瑕疵造成供應(yīng)商心態(tài)浮動(dòng)。
對(duì)于財(cái)政監(jiān)管部門，我國東南地區(qū)某地財(cái)政局的相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，一方面，財(cái)政監(jiān)管人員要卸下“有色眼鏡”，就事論事，不要夾雜著私人感情而將投訴的供應(yīng)商簡(jiǎn)單地定性為“死冤家”。94號(hào)令規(guī)定，財(cái)政部門收到投訴書后，應(yīng)當(dāng)在5個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行審查。換言之，處理供應(yīng)商的投訴事項(xiàng)是財(cái)政監(jiān)管人員的工作職責(zé)和法定義務(wù)，既來之，就要安于本分。對(duì)于合理訴求，監(jiān)管人員要恪盡職守做好處理工作，對(duì)于濫用法律救濟(jì)權(quán)利者，也應(yīng)嚴(yán)懲不貸。同時(shí)，財(cái)政監(jiān)管部門也要苦練“內(nèi)功”，加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍執(zhí)法能力的建設(shè)，處理投訴要依法依規(guī)，有理有據(jù)，增強(qiáng)投訴處理的說服力，并通過“判例”的形式將投訴處理作為宣傳政府采購法律法規(guī)的又一“陣地”。另一方面，要加大對(duì)采購人業(yè)務(wù)的培訓(xùn)，這也是財(cái)政部門的應(yīng)盡之責(zé)。利用培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，讓采購人熟悉采購方面的法律知識(shí)，從而減少因招標(biāo)文件制作有瑕疵而導(dǎo)致的質(zhì)疑或投訴。
關(guān)于供應(yīng)商，胡杰表示，其在維護(hù)自身權(quán)益的同時(shí)，也要消除偏見，不要一看到政府采購，就想到采購人“濫用國家資產(chǎn)”“與供應(yīng)商串通”等陰暗形象。事實(shí)上，我國現(xiàn)在的法律制度愈加健全，監(jiān)管氛圍也更加“風(fēng)清氣正”，采購人或財(cái)政監(jiān)管人員不會(huì)、也不敢為一己私利而與供應(yīng)商過意不去。大多數(shù)采購人在委托代理機(jī)構(gòu)招標(biāo)時(shí)，都會(huì)三令五申：“我沒有任何傾向性，給我選一家性價(jià)比最高的就可以?！币虼?，這時(shí)就需要媒體多傳播政府采購“正能量”，讓供應(yīng)商對(duì)采購人和財(cái)政監(jiān)管部門多一份理解，少一些質(zhì)疑或投訴。
對(duì)于法律制度上面的問題，某業(yè)內(nèi)專家補(bǔ)充到，像招標(biāo)文件中參數(shù)設(shè)置等技術(shù)方面的問題，有的中標(biāo)供應(yīng)商提供的商品參數(shù)是具有預(yù)期性的，不能被簡(jiǎn)單定義為造假，但有的未中標(biāo)供應(yīng)商就認(rèn)為其是弄虛作假，這在一定程度上反映了制度上的“疏忽”，因此建議，讓未中標(biāo)的供應(yīng)商參與到驗(yàn)收環(huán)節(jié)中來，從而減少這方面的投訴，對(duì)此，《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）中也有規(guī)定，在早年間，天津市政府采購中心就已經(jīng)落實(shí)了相關(guān)方面的做法。
政府采購法律救濟(jì)改革之路“道阻且長”。世事紛繁，改革路上還有很多“坎兒”要邁，并非憑誰“一己之力”就能解決。東部某財(cái)政局的相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，目前，采購人和財(cái)政監(jiān)管人員業(yè)務(wù)水平不一，供應(yīng)商和代理機(jī)構(gòu)魚龍混雜，很多事情很難定義，政府采購法律救濟(jì)的改革不可能一蹴而就。這需要政采人尋師問路，“踩穩(wěn)一步、再邁一步”，不斷探索。但同時(shí)，我國關(guān)于政府采購方面的法律制度正在逐步完善，政府采購各方當(dāng)事人也都在盡心盡力?？梢哉f，政府采購司法救濟(jì)改革之路布有荊棘，但也陽光滿滿。（記者 楊文君）
（來源：中國政府采購報(bào)）
