厘清工程建設(shè)的基本概念具有非常重要的意義，其可以指導(dǎo)我們?cè)诠こ滩少徶姓_適用相關(guān)的法律、法規(guī)體系。搞清并正確界定建設(shè)工程、建筑工程、新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕的內(nèi)涵和外延是工程項(xiàng)目采購必備的基本技能之一。然而，工程采購內(nèi)涵豐富，法律法規(guī)體系上并沒有絕對(duì)、統(tǒng)一的定義。另外，因?yàn)楣こ添?xiàng)目很難分割為單純的貨物或服務(wù)類別，但凡與工程建設(shè)“沾邊”的項(xiàng)目，超過200萬元但未達(dá)到公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)的，界定其項(xiàng)目屬性就成了難題，是采用非招標(biāo)方式還是適用《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第87號(hào)令）？比如，電梯、鍋爐、機(jī)房空調(diào)等帶有工程安裝性質(zhì)的項(xiàng)目應(yīng)界定它是工程還是貨物？再如，集采目錄中與“新、改、擴(kuò)”無關(guān)的單獨(dú)的裝修工程，應(yīng)適用《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）還是《中華人民共和國政府采購法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購法》）？裝修工程與房建裝修工程怎么區(qū)分？裝修工程與改建工程本質(zhì)上又有何差別？政府采購工程如何同時(shí)兼顧政府采購政策落實(shí)和工程建設(shè)行業(yè)要求？顯然，相應(yīng)的法規(guī)體系還有待完善補(bǔ)充。一個(gè)概念的內(nèi)涵愈廣，則其外延愈狹，這就要求在政府采購實(shí)踐操作中正確定義建設(shè)工程、建筑工程、改建、裝修、修繕的界限和項(xiàng)目屬性，才能在工程采購中恰當(dāng)適用相關(guān)的規(guī)則體系及相關(guān)管理規(guī)定，保障政府采購政策功能的落實(shí)和采購工作的順利進(jìn)行。
建設(shè)工程的基本概念
對(duì)于建設(shè)工程的基本概念，相關(guān)法律法規(guī)中都有明確的定義。如，《政府采購法》第二條明確，本法所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等?！吨腥A人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購法實(shí)施條例》）第七條規(guī)定，政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例；采用其他方式采購的，適用政府采購法及本條例。前款所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等；所稱與工程建設(shè)有關(guān)的貨物，是指構(gòu)成工程不可分割的組成部分，且為實(shí)現(xiàn)工程基本功能所必需的設(shè)備、材料等；所稱與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，是指為完成工程所需的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)。政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行政府采購政策?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第三條所稱的工程建設(shè)項(xiàng)目，是指工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)。前款所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等；所稱與工程建設(shè)有關(guān)的貨物，是指構(gòu)成工程不可分割的組成部分，且為實(shí)現(xiàn)工程基本功能所必需的設(shè)備、材料等；所稱與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，是指為完成工程所需的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)。《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定，本條例所稱建設(shè)工程是指土木工程、建筑工程、線路管道和設(shè)備安裝工程及裝修工程。
建筑工程的基本概念
建筑工程和建設(shè)工程是兩個(gè)不同的概念，常常有人混淆，對(duì)此，相關(guān)法律法規(guī)也有明確。如，《中華人民共和國建筑法》（以下簡(jiǎn)稱《建筑法》）第二條規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)從事建筑活動(dòng)，實(shí)施對(duì)建筑活動(dòng)的監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)遵守本法。本法所稱建筑活動(dòng)，是指各類房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝活動(dòng)。其第四十九條指出，涉及建筑主體和承重結(jié)構(gòu)變動(dòng)的裝修工程，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在施工前委托原設(shè)計(jì)單位或者具有相應(yīng)資質(zhì)條件的設(shè)計(jì)單位提出設(shè)計(jì)方案；沒有設(shè)計(jì)方案的，不得施工。另外，GB50210-2018《建筑裝飾裝修工程質(zhì)量驗(yàn)收規(guī)范》還指出，建筑裝飾裝修為保護(hù)建筑物的主體結(jié)構(gòu)，完善建筑物的使用功能和美化建筑物采用裝飾裝修材料或飾物對(duì)建筑物的內(nèi)外表面及空間進(jìn)行的各種處理過程。承擔(dān)建筑裝飾裝修工程施工的單位應(yīng)具備相應(yīng)的資質(zhì)并應(yīng)建立質(zhì)量管理體系。施工單位應(yīng)編制施工組織設(shè)計(jì)并應(yīng)經(jīng)過審查批準(zhǔn)。施工單位應(yīng)按有關(guān)的施工工藝標(biāo)準(zhǔn)或經(jīng)審定的施工技術(shù)方案施工并應(yīng)對(duì)施工全過程實(shí)行質(zhì)量控制。《政府采購品目分類目錄》對(duì)裝修工程的定義是，包括木工裝修、砌筑裝修、瓷磚裝修、玻璃裝配、抹灰裝修、石制裝修、門窗安裝、涂料裝修及其他裝修?！墩少徠纺糠诸惸夸洝穼?duì)修繕工程的定義是，主要指對(duì)建成的建筑物進(jìn)行拆改、翻修和維護(hù)，包括抗震加固，節(jié)能改造，下水管道改造，防水，木門窗、鋼門窗及木修理等。
法律法規(guī)的適用
首先要明確，建設(shè)工程涵蓋工業(yè)和信息化、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、鐵道、水利、商務(wù)、民航等行政主管部門監(jiān)管的業(yè)務(wù)范疇，該類工程項(xiàng)目采購適用《招標(biāo)投標(biāo)法》《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》及其行政主管監(jiān)管部門相關(guān)管理規(guī)定。
而對(duì)于建筑工程，筆者認(rèn)為其系建設(shè)工程的一部分，特指住房城鄉(xiāng)建設(shè)部行政監(jiān)管范圍內(nèi)的房屋建筑工程，包含各類房屋建筑及其附屬設(shè)施和與其配套的線路、管道、設(shè)備安裝工程及室內(nèi)外裝修工程，并屬于《建筑法》法律范疇，項(xiàng)目采購適用《招標(biāo)投標(biāo)法》《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》及屬地政策和其相關(guān)管理規(guī)定。
特別需要說明的是，狹義的工程招標(biāo)，業(yè)內(nèi)特指的是在有形市場(chǎng)進(jìn)行招投標(biāo)活動(dòng)且受屬地市場(chǎng)監(jiān)管的房屋建筑工程，以辦理施工許可證為前置條件（市政基礎(chǔ)設(shè)施工程普通招標(biāo)人很少涉及），像電力、熱力、燃?xì)獾葔艛嘈袠I(yè)建設(shè)工程招標(biāo)以及采購人有自主采購權(quán)的技術(shù)信息類機(jī)房建設(shè)工程、紅線內(nèi)的專業(yè)工程、機(jī)電設(shè)備安裝等不受市場(chǎng)監(jiān)管的分散招標(biāo)，目前還處于《政府采購法》《招標(biāo)投標(biāo)法》的邊緣地帶。
而對(duì)于壟斷行業(yè)的工程招標(biāo)，采購人受限于行業(yè)壟斷部門一方規(guī)定，基本是委托壟斷行業(yè)部門進(jìn)行代建，在壟斷行業(yè)招采平臺(tái)進(jìn)行招投標(biāo)；而具有自主采購權(quán)且不受市場(chǎng)監(jiān)管的工程項(xiàng)目，采購人普遍做法是在政府采購平臺(tái)按《招標(biāo)投標(biāo)法》進(jìn)行分散采購。然而，在政府采購平臺(tái)采購工程項(xiàng)目，面臨財(cái)政的監(jiān)管和審查，則需要落實(shí)、顧及《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》兩部法律。隨著《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》的實(shí)施，意味著原本按《招標(biāo)投標(biāo)法》執(zhí)行的項(xiàng)目轉(zhuǎn)為執(zhí)行政府采購相關(guān)法律體系，雖然集采目錄對(duì)政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的建設(shè)工程進(jìn)行了兜底，由集采機(jī)構(gòu)組織，中央國家機(jī)關(guān)由采購人依據(jù)集采機(jī)構(gòu)工程定點(diǎn)的方式自行組織，以“競(jìng)爭(zhēng)性”方式或委托集采中心以競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式產(chǎn)生承包人。但現(xiàn)實(shí)狀況是，大量的改造項(xiàng)目涌入集采機(jī)構(gòu)，集采中心現(xiàn)有人員編制不足，大多是采購人自行組織，以“競(jìng)爭(zhēng)性”方式從采購中心工程定點(diǎn)入圍的企業(yè)產(chǎn)生成交人，集采機(jī)構(gòu)對(duì)采購結(jié)果（定點(diǎn)備案審批）、履約（采購人評(píng)價(jià)加采購中心巡查）進(jìn)行監(jiān)管，采購過程仍舊由采購人把握。而成熟的工程建設(shè)有形交易市場(chǎng)，即便有形成體系的建設(shè)主管行政部門對(duì)招標(biāo)全過程（招標(biāo)文件、評(píng)審、結(jié)果）以及后續(xù)施工全過程、多方位、多部門的綜合監(jiān)管，但在規(guī)范的市場(chǎng)中仍有些企業(yè)不誠信，集采機(jī)構(gòu)也就顯得力所不及了。
可見，法律法規(guī)之間的差異和轉(zhuǎn)換使采購人有時(shí)略顯為難，因?yàn)檎少彿钦袠?biāo)方式只是采購程序和政策原則上的要求，很少涉及工程建設(shè)的行業(yè)特點(diǎn)及要求。另外，工程與貨物和服務(wù)的招標(biāo)限額的差距，也會(huì)促使采購人可能利用規(guī)則漏洞，朝有利于己方而規(guī)避相關(guān)政府采購政策，將模棱兩可的項(xiàng)目屬性定義為工程項(xiàng)目，從而規(guī)避貨物或服務(wù)招標(biāo)、規(guī)避相關(guān)政府采購政策。
最后是裝修工程，其歸宿應(yīng)具體問題具體分析。筆者認(rèn)為，第一，與房屋建筑配套進(jìn)行的裝修工程，自然屬于建筑工程概念的范疇，適用于《建筑法》《招標(biāo)投標(biāo)法》及其法規(guī)體系；第二，單獨(dú)的裝修工程，涉及建筑主體或承重結(jié)構(gòu)的變動(dòng)時(shí)，因危及建筑工程本身的安全，依據(jù)《建筑法》第四十九條的規(guī)定，該裝修工程屬于建筑工程概念的范疇，應(yīng)當(dāng)定義為與改建相關(guān)的裝修項(xiàng)目，適用法規(guī)體系同上；第三，單獨(dú)的裝修工程，不涉及建筑主體和承重結(jié)構(gòu)變動(dòng)且不需要辦理施工許可證時(shí)，應(yīng)當(dāng)屬于與新改擴(kuò)無關(guān)的裝修工程，適用于《政府采購法》及其法規(guī)體系，委托集采機(jī)構(gòu)采購，需要辦理許可證時(shí)委托集采機(jī)構(gòu)在屬地建設(shè)市場(chǎng)進(jìn)行招投標(biāo)。
結(jié)束語
綜上所述，我們不難看出，工程建設(shè)概念相互交叉、重疊，你中有我，我中有他，并無絕對(duì)明確的界限，且內(nèi)涵豐富、復(fù)雜。在政策上和實(shí)踐中，還需同時(shí)兼顧《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》的相關(guān)要求，而且現(xiàn)有的規(guī)則體系還不能做到面面俱到、全覆蓋，工程采購具有建設(shè)內(nèi)容的復(fù)雜性、行業(yè)的專業(yè)性和政策的雙重性。另外需注意的是，政府采購工程雖然在政策上的要求嚴(yán)于《招標(biāo)投標(biāo)法》，但給予了采購人更多的自由裁量權(quán)，“放管服”意味著更多的責(zé)任，這就需要采購人不斷提高專業(yè)素養(yǎng)、業(yè)務(wù)水平，把政策內(nèi)化于心，外化于行，在實(shí)際工作正確解讀、領(lǐng)會(huì)法規(guī)立法的真實(shí)內(nèi)涵和精神，靈活運(yùn)用規(guī)則而不是僵化地套用法則，不走過場(chǎng)、不走形式，自覺地維護(hù)法規(guī)的尊嚴(yán)、市場(chǎng)的秩序，只有眾志成城、齊心協(xié)力營(yíng)造公開、公平、公正的工程采購氛圍，才能使我們的建設(shè)事業(yè)良性循環(huán)，不斷取得新的成就。（李剛 作者單位：新華通訊社辦公廳政府采購處）
（中國政府采購報(bào)）
