在穩(wěn)步前行中顯“擔(dān)當(dāng)”
——專家解讀2017年我國政府采購情況
■ 中國政府采購報記者 楊文君
根據(jù)財政部最新消息，2017年政府采購簡要情況已經(jīng)發(fā)布，多項數(shù)據(jù)“折射”出了我國政府采購的改革成效，引起了業(yè)界的廣泛關(guān)注。那么，2017年的政府采購數(shù)據(jù)較之以前都發(fā)生了哪些變化？其背后的原因又是什么？如何保障財政之舟行穩(wěn)致遠(yuǎn)？對此，本報特邀請了幾位政府采購專家作以詳細(xì)解讀。
采購結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)再次“飛躍”
在今年財政部公布的數(shù)據(jù)中，其一大亮點(diǎn)就是服務(wù)類采購規(guī)模占比首次超過貨物類，政府采購支出結(jié)構(gòu)發(fā)生重要變化。數(shù)據(jù)顯示，貨物、工程、服務(wù)采購規(guī)模占全國政府采購規(guī)模的比重分別為24.9%、47.4%和27.7%。對此，上海國家會計學(xué)院政府采購與績效管理研究中心主任章輝向記者介紹到，這是政府采購結(jié)構(gòu)變化的第二次“飛躍”。據(jù)統(tǒng)計，早在2005年，工程類采購占比第一次超過了貨物類采購占比，這是政府采購結(jié)構(gòu)變化史上的第一次“飛躍”。從實(shí)踐角度來看，自《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）2003年實(shí)行以來，第一次“飛躍”用了3年的時間，第二次則用了13年的時間，可見這次“飛躍”的來之不易。在2012年以前，服務(wù)類采購占比在7%—8%的區(qū)間內(nèi)浮動，呈現(xiàn)出一種停滯狀態(tài)，而此后則以“小步快跑”的方式穩(wěn)步向前。這從側(cè)面反映了我國治理現(xiàn)代化、政府職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)、以及事業(yè)單位改革等方面的成效。未來，伴隨著各項改革的推進(jìn)，可能會出現(xiàn)第三次“飛躍”，服務(wù)類采購占比將可能超過工程類采購的占比，而這一天到來需要的時間將還會更長。
“知其然，還要知其所以然?！闭少徶С鼋Y(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化的原因又是什么呢？天津外國語大學(xué)涉外法政學(xué)院副院長焦洪寶給出了自己的一番看法。“服務(wù)類政府采購數(shù)額的激增，說明政府在花更多的錢購買服務(wù)，一方面這是政府提升自己政務(wù)管理水平的需要，還有一方面我感覺政府是在通過政府采購大量購買公共服務(wù)。比如社會養(yǎng)老服務(wù)、低保人群的醫(yī)療保險服務(wù)、面向社會的公共法律服務(wù)等，政府在民生工程上所作的一些工作，通過政府采購來執(zhí)行，就會體現(xiàn)為服務(wù)采購數(shù)量的增加。同時，現(xiàn)代化的政府會越來越多地將傳統(tǒng)的政府管理職能中可以交與社會供應(yīng)商提供服務(wù)的部分通過政府采購的途徑進(jìn)行服務(wù)外包，這樣也會把傳統(tǒng)的政府人員等直接預(yù)算支出變成服務(wù)采購。這也可能是服務(wù)類采購規(guī)模迅速增長的重要原因。例如因為公車改革、削減聘任制勞務(wù)人員，就需要把仍存在的需求變成運(yùn)輸服務(wù)采購和按人月計算的社會勞務(wù)團(tuán)隊的服務(wù)采購。在美國，其國防預(yù)算支出中的50%以上都是通過政府采購花掉的，很多設(shè)備研發(fā)、軍事物流運(yùn)輸事項都交給了社會供應(yīng)商由他們提供服務(wù)。在一定程度上，如果專業(yè)化的社會服務(wù)能夠帶來更好的效益，那么服務(wù)類政府采購數(shù)量將會繼續(xù)增長?！苯购閷毐硎尽?/p>
上海市政府采購中心副主任徐舟補(bǔ)充到，早在十多年前，上海市的政府采購結(jié)構(gòu)變化就體現(xiàn)出了這種趨勢，即服務(wù)類采購規(guī)模持續(xù)增長，目前，上海市政府采購中心的服務(wù)類采購規(guī)模所占比重已達(dá)到80%以上。以前很多人可能認(rèn)為政府采購就是買一些辦公用品，早期各地的集中采購目錄也都側(cè)重于貨物類采購，但是隨著政府采購改革、政府購買服務(wù)改革（政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)服務(wù)外包）的深入，以及我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，這一現(xiàn)象得以改變。
采購方式更加靈活
政府采購在“升級”，采購方式也需要更加靈活多變。
今年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)還顯示，分散采購規(guī)模達(dá)到了11335.7億元，占全國政府采購規(guī)模的比重為35.3%，占比較上年提高7.9個百分點(diǎn)。章輝告訴記者，政府采購管理的職能在逐步歸位，分散類采購占比在增長，這標(biāo)志著采購人擁有了更多的自主權(quán)，從2015年、2016年和2017年的數(shù)據(jù)對比看，分散類采購占比增長的幅度分別為5.5%、6.7%和7.9%，呈現(xiàn)出了一種加速提升的態(tài)勢，這說明政府采購走向了權(quán)利和責(zé)任的匹配，也就是“誰采購誰負(fù)責(zé)”，而財政部門的職責(zé)是監(jiān)管，不是代替采購人做決策。
對此，徐舟則從集中采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整方面解釋了分散采購占比增長的原因?！凹胁少徍头稚⒉少彽恼急惹闆r主要是靠集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)來調(diào)節(jié)的，《政府采購法》規(guī)定，政府采購實(shí)行集中采購和分散采購相結(jié)合的方式。早期，大家對政府采購不太了解，所以更多的是運(yùn)用集中采購，但是隨著政府采購改革的日益推進(jìn)，各方當(dāng)事人的政府采購意識不斷提高，集中采購的比例開始下降，而分散采購規(guī)模得以上升，二者此消彼長，這是近幾年的一個趨勢。在去年的全國政府采購會議上，財政部黨組成員、副部長劉偉提出，要加強(qiáng)政府采購簡政放權(quán)改革，其中一項改革措施就是大幅提高分散采購的限額標(biāo)準(zhǔn)。我們可以看到，今年各地分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)都在提高，許多都是成倍增長，比如，上海市以前的貨物和服務(wù)分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)是20萬，今年就提高到了50萬，有些地方的分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)甚至提高到100萬。這與發(fā)達(dá)國家政府采購發(fā)展的軌跡也是相似的，他們也經(jīng)歷了從高度集中到集中與分散相結(jié)合再到分散采購占主導(dǎo)地位這樣一個過程。我個人的觀點(diǎn)，今后除了通用性的產(chǎn)品和服務(wù)、以及需要落實(shí)政府采購政策功能或者有重大社會影響的項目實(shí)行集中采購以外，其他項目都可以逐步實(shí)行分散采購，以貫徹落實(shí)政府采購簡政放權(quán)、發(fā)揮采購人主體作用等改革要求，并提升采購效率?！毙熘壑赋?。
此外，南京審計大學(xué)副校長裴育還提到了分散采購增長的另外一個原因，即隨著我國電子商務(wù)的快速發(fā)展，電子政務(wù)也隨之得到發(fā)展，線上政府采購的推廣與應(yīng)用，對于分散采購具有較大的推動作用，如，京東政采、機(jī)票政采、政采云等等。因此，未來分散采購的規(guī)?？赡軙絹碓酱?。
針對上述觀點(diǎn)，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、公共資源交易研究中心教授王叢虎也代表部分人表示了擔(dān)心，如果分散采購規(guī)模不斷擴(kuò)大，并越來越占據(jù)著主導(dǎo)地位，那么對于這些分散采購如何進(jìn)行有效監(jiān)管？會不會失去“控制”？這就涉及政府采購“放管服”改革“度”的問題。
政府采購規(guī)模穩(wěn)步提升
數(shù)據(jù)顯示，2017年采購規(guī)模達(dá)32114.3億元，同比增長24.8%，占全國財政支出和GDP的比重分別為12.2%和3.9%，較上一年分別增長了1.2%和0.4%。從這些數(shù)據(jù)不難看出，我國去年的政府采購規(guī)模，無論是絕對數(shù)量還是相對數(shù)量，都呈現(xiàn)出了穩(wěn)步提升的態(tài)勢。
從絕對數(shù)量的變化來看，裴育指出，政府采購規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大與我國財政支出規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大密切相關(guān)，同時與加強(qiáng)政府采購預(yù)算管理也有較大關(guān)系，因為《政府采購法》和《中華人民共和國預(yù)算法》都明確規(guī)定，各部門在編制預(yù)算時應(yīng)將各類采購納入采購預(yù)算，在預(yù)算執(zhí)行中，加強(qiáng)政府采購預(yù)算監(jiān)督管理。因此，政府采購規(guī)模持續(xù)快速增長就在“意料之中”了，并且還將隨著我國各級財政支出規(guī)模的增長而繼續(xù)上升。
除此，徐舟認(rèn)為，政府采購規(guī)模的擴(kuò)大也離不開政府采購制度改革的不斷推進(jìn)以及采購人依法采購意識的增強(qiáng)。政府采購政策法規(guī)明確了應(yīng)采盡采、依法采購、不得規(guī)避政府采購等方面的內(nèi)容，在全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨的大環(huán)境下，采購人“按規(guī)矩辦事兒”的意識不斷增強(qiáng)，財政、審計、監(jiān)察等監(jiān)管部門監(jiān)督執(zhí)法的力度也越來越大。伴隨著政府采購改革的深入人心，越來越多的采購人主動要求實(shí)行集中采購、主動將一些非政府采購項目納入政府采購的管理當(dāng)中或者參照政府采購執(zhí)行。這些都是我國政府采購規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大的原因。
對于相對數(shù)量的變化，章輝這樣告訴記者，從2014年以來，政府采購占GDP的比重每年都提高0.4%，政府采購相對規(guī)模穩(wěn)步提升。要知道政府采購具有雙重屬性，即政府屬性和市場屬性。由于它的政府屬性，政府采購承載著政策功能落地的責(zé)任，政策功能發(fā)揮得怎么樣和政府采購的規(guī)模有很大的關(guān)系，規(guī)模越大，其政策功能發(fā)揮就越有效。然而，政府采購支出占財政支出比重卻只有12.2%，雖然有提高，但與歐盟國家的30%相比，我國政府采購規(guī)模仍有拓展的空間。
政府采購展現(xiàn)責(zé)任與擔(dān)當(dāng)
政府采購作為財政體系的重要組成部分，其身上肩負(fù)著“齊家治國”的責(zé)任，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可小覷的因素。
去年的政府采購規(guī)模已經(jīng)超過3萬億元，其對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的推動作用不可忽視。裴育指出，我國當(dāng)下各類政府支出規(guī)模已經(jīng)占GDP總量的近40%，可以說是拉動我國經(jīng)濟(jì)增長的最大經(jīng)濟(jì)體，政府采購支出對我國實(shí)體經(jīng)濟(jì)的影響可想而知，其對實(shí)體經(jīng)濟(jì)具有直接拉動效應(yīng)，無論是貨物類采購，還是工程類采購或服務(wù)類采購，均是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要客戶。因此，隨著快速增長的采購規(guī)模，相信其對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的效能一定是積極的。
當(dāng)談及政府采購對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的推動效應(yīng)時，王叢虎告訴記者：“這正是公共采購和私人采購的區(qū)別，規(guī)模上去了，作用不言而喻，政府采購實(shí)際上作為一種消費(fèi)，也是拉動經(jīng)濟(jì)增長的三駕馬車之一，其規(guī)模的增長必定拉動經(jīng)濟(jì)增長。比如，當(dāng)經(jīng)濟(jì)不景氣時，老百姓的消費(fèi)支出少了，政府采購支出可以增加來擴(kuò)大公共消費(fèi)，這也在一定程度上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從這方面來講，我們就更要注重公共政策的執(zhí)行和落實(shí)情況，比如說政府采購政策功能的發(fā)揮?！?/p>
對于政策功能的落實(shí)，政府采購理應(yīng)“當(dāng)仁不讓”。本次財政部發(fā)布的數(shù)據(jù)還顯示，綠色采購范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，如，新增“以太網(wǎng)交換機(jī)”“摩托車”“投影儀”等9種優(yōu)先采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品。全國強(qiáng)制和優(yōu)先采購節(jié)能產(chǎn)品規(guī)模為1733億元，占同類產(chǎn)品采購規(guī)模的92.1%。全國優(yōu)先采購環(huán)保產(chǎn)品規(guī)模為1711.3億元，占同類產(chǎn)品采購規(guī)模的90.8%。另外，全國政府采購授予中小微企業(yè)合同金額為24842億元，占全國政府采購規(guī)模的77.4%。其中：授予小微企業(yè)的合同金額為10869.9億元，占授予中小微企業(yè)合同金額的43.8%。這些數(shù)據(jù)恰恰印證了政府采購對節(jié)能環(huán)保、引導(dǎo)市場產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、鼓勵創(chuàng)新，促進(jìn)中小企業(yè)參與競爭等方面的正面貢獻(xiàn)。
面對可喜的成績，我們看到了政府采購的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，但是也仍有很多有待改善的地方。章輝建議，政府采購要適應(yīng)績效管理，十九大報告對財稅改革提出了實(shí)施全面績效管理的要求，今年9月1日，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，對此，政府采購要有一個指標(biāo)體系來反映政府采購績效的實(shí)現(xiàn)情況，回應(yīng)社會關(guān)切。另外，要加快啟動《政府采購法》的修訂工作?！墩少彿ā奉C布以來已經(jīng)有15年了，國內(nèi)國外的情況都發(fā)生了很大變化，也存在很多問題，如，對代理機(jī)構(gòu)的管理不足，政府采購政策功能的發(fā)揮仍有提升空間，這都需要一個全面的回顧和總結(jié)。
（來源：中國政府采購報）
