一、預(yù)算績(jī)效管理的背景與必要性
預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效管理源于20世紀(jì)50年代的美國(guó)，主要針對(duì)大型公共工程項(xiàng)目的投入與產(chǎn)出進(jìn)行比較分析；后來(lái)在歐亞發(fā)達(dá)國(guó)家得到推廣應(yīng)用，20世紀(jì)90年代新公共管理運(yùn)動(dòng)，針對(duì)政府花錢效果問(wèn)題又提出更高要求，績(jī)效預(yù)算與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)被納入視野成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。
我國(guó)20世紀(jì)90年代初開(kāi)展的分稅制財(cái)政體制改革，尤其是1995年預(yù)算法的頒布實(shí)施，開(kāi)啟了預(yù)算支出追蹤問(wèn)效歷程；新公共管理理念在我國(guó)的傳播更進(jìn)一步推動(dòng)或促進(jìn)預(yù)算與國(guó)家治理的有機(jī)結(jié)合。
在黨的十六大到十九大報(bào)告中，均有加強(qiáng)預(yù)算管理的表述。黨的十六大報(bào)告提出：“完善預(yù)算決策和管理制度，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政收支的監(jiān)督，強(qiáng)化稅收征管”；黨的十七大報(bào)告提出：“深化預(yù)算制度改革，強(qiáng)化預(yù)算管理和監(jiān)督”；黨的十八大報(bào)告提出：“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績(jī)效管理”；黨的十九大報(bào)告提出：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。”財(cái)政部對(duì)財(cái)政專項(xiàng)支出從2004年開(kāi)始進(jìn)行了連續(xù)多年的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，經(jīng)過(guò)前后15年的探索與實(shí)踐取得了很好的成效，有許多學(xué)者從理論與方法上也進(jìn)行了很好的歸納總結(jié)與提升，形成了一系列有關(guān)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的理論與方法。
針對(duì)財(cái)政支出中的一個(gè)重要組成部分――政府采購(gòu)支出，理所當(dāng)然應(yīng)該納入績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效管理范疇。然而，由于集中性政府采購(gòu)規(guī)模在《政府采購(gòu)法》頒布之初并不大，將政府采購(gòu)納入預(yù)算管理也沒(méi)有得到很好貫徹實(shí)施，因此，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)工作并未全面得到推廣，有關(guān)政府采購(gòu)績(jī)效管理方面的探索所取得的成績(jī)并不理想。本文正是基于這一背景，對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)績(jī)效管理的難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行一些分析，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合《預(yù)算法》和《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例要求，有針對(duì)性的提出一些對(duì)策思路。
二、我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)與政府采購(gòu)績(jī)效管理
政府采購(gòu)績(jī)效是指政府采購(gòu)?fù)度肱c產(chǎn)出之間的對(duì)比關(guān)系，政府采購(gòu)績(jī)效管理是對(duì)政府采購(gòu)效率進(jìn)行的綜合評(píng)價(jià)，既要對(duì)政府采購(gòu)行為本身效率進(jìn)行評(píng)價(jià)，也要對(duì)政府采購(gòu)效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，政府采購(gòu)績(jī)效管理是從整體上對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)；做好政府采購(gòu)績(jī)效管理工作，有利于提高政府采購(gòu)績(jī)效、提高政府采購(gòu)管理水平和提升政府形象。政府采購(gòu)支出作為財(cái)政支出的一個(gè)重要組成部分，其績(jī)效管理情況與整體財(cái)政支出績(jī)效管理密不可分。
因此，下面重點(diǎn)從中央部門和地方部門財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)視角對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)績(jī)效管理現(xiàn)狀做一些分析。
（一）中央部門財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀。
自2004年以來(lái)，中央部門陸續(xù)開(kāi)展了財(cái)政專項(xiàng)支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，自2009年開(kāi)始嘗試將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與次年預(yù)算編制掛鉤；如何從整體上對(duì)財(cái)政支出績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)呢？在總結(jié)前期成效基礎(chǔ)上，2012年財(cái)政部印發(fā)了《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》，明確到“十二五”末預(yù)算績(jī)效管理工作的目標(biāo)、任務(wù)等，其中“以黨委、政府關(guān)心關(guān)注的，效果好壞直接影響政府形象的重大、重點(diǎn)民生工程等為重點(diǎn)，以縣級(jí)財(cái)政支出、部門整體支出、重大民生項(xiàng)目為切入口，實(shí)施重點(diǎn)評(píng)價(jià)”，明確應(yīng)將對(duì)部門整體支出評(píng)價(jià)作為“十二五”的重要任務(wù)。
財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)<預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架>的通知》（財(cái)預(yù)〔2013〕53號(hào)）明確共性指標(biāo)框架包括項(xiàng)目支出、部門整體支出和財(cái)政預(yù)算三個(gè)層面。其中，部門整體支出共性指標(biāo)體系包括4個(gè)一級(jí)指標(biāo)、7個(gè)二級(jí)指標(biāo)、28個(gè)三級(jí)指標(biāo)。一級(jí)指標(biāo)從投入、過(guò)程、產(chǎn)出、效果四個(gè)維度考察；二級(jí)指標(biāo)包括目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算配置、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、職責(zé)履行、履職效應(yīng)等7個(gè)方面。部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的整體評(píng)價(jià)思路相同，都是按照從資金投入到產(chǎn)生效果的全過(guò)程來(lái)設(shè)置指標(biāo)，但部門整體支出的評(píng)價(jià)對(duì)象更多，包括基本支出和項(xiàng)目支出；其中政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)則屬于項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)范圍。因此，其績(jī)效評(píng)價(jià)更為關(guān)注部門預(yù)算與部門職能的匹配性和部門的履職情況。
?。ǘ┑胤讲块T財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀。
在我國(guó)許多地區(qū)，如北京市、海南省、上海市以及黑龍江省、貴州省、湖南省的部分市縣等，近些年也陸續(xù)開(kāi)展了部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐，但總體而言還不夠成熟，部分地區(qū)的部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)尚處于試點(diǎn)階段。
1.制度建設(shè)。
目前，我國(guó)已有部分地區(qū)財(cái)政部門制定了部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施方案，如北京市、海南省、哈爾濱市等。其中，北京市不僅有相關(guān)工作規(guī)范，而且有具體的操作細(xì)則（《北京市市級(jí)預(yù)算部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)操作細(xì)則》），在制度建設(shè)上最為成熟；其它地區(qū)的指導(dǎo)性文件多為“評(píng)價(jià)方案”“實(shí)施方案”或“評(píng)價(jià)辦法”，雖然名稱不盡相同，但在結(jié)構(gòu)與內(nèi)容上并無(wú)太大的差異，都對(duì)部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)范圍、評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)內(nèi)容、指標(biāo)體系、實(shí)施流程、評(píng)定方法、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等重點(diǎn)要素進(jìn)行規(guī)定。
其他部分地區(qū)目前大多以財(cái)政部門通知的形式對(duì)部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作進(jìn)行布置和規(guī)范，如湖南省湘潭市《湘潭市財(cái)政局關(guān)于做好2014年度部門整體支出績(jī)效自評(píng)的通知》（潭財(cái)績(jī)〔2014〕10號(hào)）、懷化市《懷化市財(cái)政局關(guān)于開(kāi)展2013年度部門支出整體績(jī)效自評(píng)工作的通知》（懷財(cái)資〔2014〕103號(hào)）等；還有部分地區(qū)正在逐步開(kāi)展制度建設(shè)工作，如上海市嘉定區(qū)財(cái)政局在2014年開(kāi)始編寫部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)方案，于當(dāng)年6月召開(kāi)評(píng)審會(huì)，邀請(qǐng)眾多專家學(xué)者參與探討，并對(duì)該區(qū)殘疾人聯(lián)合會(huì)進(jìn)行了整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)。
2.組織保障。
一般而言，部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)主體為各級(jí)財(cái)政部門，但也有將各級(jí)預(yù)算單位納入評(píng)價(jià)主體的，如貴州省銅仁市。此外，北京市的績(jī)效評(píng)價(jià)工作尤為強(qiáng)調(diào)第三方的績(jī)效監(jiān)督作用，將中介機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門一同組成評(píng)價(jià)組，參與部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的方案撰寫、調(diào)研調(diào)查、績(jī)效信息收集、報(bào)告撰寫等工作。2018年財(cái)政部發(fā)文明確委托第三方進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。
3.評(píng)價(jià)范圍和評(píng)價(jià)對(duì)象。
一般而言，評(píng)價(jià)范圍為使用財(cái)政資金的預(yù)算部門或單位，評(píng)價(jià)對(duì)象為部門某年度的財(cái)政性資金。在預(yù)算部門的選擇上，部分地區(qū)正逐漸從“試點(diǎn)”步入“全面”，如四川省財(cái)政廳2014年對(duì)省級(jí)一級(jí)預(yù)算單位全部要求開(kāi)展自評(píng)，并要求這些單位對(duì)其各級(jí)下屬單位的年度綜合預(yù)算支出整體績(jī)效進(jìn)行自評(píng)；黑龍江省財(cái)政廳2013年要求將評(píng)價(jià)范圍定為省級(jí)一級(jí)預(yù)算部門。
4.評(píng)價(jià)內(nèi)容和指標(biāo)體系。
在評(píng)價(jià)內(nèi)容和指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)上，各地區(qū)采取的方式大致可以分為以下三大類。
一是以財(cái)政部的部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系（下簡(jiǎn)稱“共性指標(biāo)體系”）框架為準(zhǔn)。少數(shù)地方政府直接運(yùn)用財(cái)政部共性指標(biāo)體系框架開(kāi)展部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，如廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)部分區(qū)縣。
二是在共性指標(biāo)體系基礎(chǔ)上對(duì)二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整或細(xì)化。以海南省為例，其一級(jí)指標(biāo)與共性指標(biāo)體系完全一致，但一級(jí)指標(biāo)“效果”下的二級(jí)考察點(diǎn)由“履職效益”調(diào)整為“工作成效”和“社會(huì)效益”；三級(jí)指標(biāo)也有所區(qū)別，主要表現(xiàn)在：第一，“目標(biāo)設(shè)定”和“預(yù)算配置”下設(shè)的三級(jí)指標(biāo)考察點(diǎn)有所區(qū)別，如在“目標(biāo)設(shè)定”上，海南省除了考察績(jī)效目標(biāo)合理性和績(jī)效指標(biāo)明確性外，還增設(shè)了“職責(zé)明確”指標(biāo)，用以考察部門本身職責(zé)設(shè)定的明確性和合理性；第二，職責(zé)履行類指標(biāo)中，完成率和質(zhì)量達(dá)標(biāo)率這兩個(gè)指標(biāo)均明確為考察項(xiàng)目預(yù)算，而非部門整體預(yù)算。在權(quán)重設(shè)置上，海南省給予過(guò)程類指標(biāo)較高的權(quán)重（55%），重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算執(zhí)行支付進(jìn)度和資金使用合規(guī)情況；但產(chǎn)出和效果類指標(biāo)的權(quán)重相對(duì)較低，分別為20%和10%。
三是采用自行設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系框架。這也是目前國(guó)內(nèi)地方政府較為常見(jiàn)的做法。自行設(shè)計(jì)指標(biāo)體系的主要設(shè)計(jì)思路分兩類：第一，運(yùn)用邏輯分析思路。例如，北京市將部門決策單獨(dú)作為一級(jí)指標(biāo)，從部門決策——部門管理——部門績(jī)效三方面設(shè)立一級(jí)框架，權(quán)重分別為15%、40%和45%；二級(jí)考察點(diǎn)包括目標(biāo)設(shè)定、決策過(guò)程、資金分配、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理、績(jī)效管理、資產(chǎn)管理、產(chǎn)出和效果9個(gè)方面。與共性指標(biāo)體系相比，“決策過(guò)程”和“績(jī)效管理”是其特有的考察點(diǎn)。又如，湖南省懷化市從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、綜合管理和履職績(jī)效四方面設(shè)立框架，權(quán)重分別為 18%、35%、29%和18%；看似僅細(xì)化到二級(jí)指標(biāo)，實(shí)則以指標(biāo)的具體解釋代替了三級(jí)指標(biāo)分類，表格中第三列的“分值”對(duì)應(yīng)的也是各項(xiàng)具體指標(biāo)解釋條目；第二，運(yùn)用分塊考察思路。例如，哈爾濱市從預(yù)算執(zhí)行和事業(yè)效果兩方面設(shè)立一級(jí)指標(biāo)框架，各占50%的權(quán)重，其中預(yù)算執(zhí)行類指標(biāo)下設(shè)經(jīng)費(fèi)控制和規(guī)范管理2個(gè)二級(jí)指標(biāo)和7個(gè)三級(jí)指標(biāo)，但事業(yè)效果類指標(biāo)并沒(méi)有設(shè)定具體的二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)。又如，廣西壯族自治區(qū)從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)決算管理、績(jī)效評(píng)價(jià)管理和監(jiān)督管理5方面設(shè)立框架；江蘇省睢寧縣從目標(biāo)設(shè)定、執(zhí)行與管理、專項(xiàng)評(píng)價(jià)3個(gè)方面設(shè)立框架。
5.實(shí)施流程。
總體而言，各地的部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施流程與項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施流程基本一致，即：預(yù)算部門自評(píng)價(jià)——財(cái)政部門評(píng)價(jià)——評(píng)價(jià)結(jié)果上報(bào)。就財(cái)政部門評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)而言，一般為財(cái)政部門組織中介機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)組，評(píng)價(jià)組制定評(píng)價(jià)方案后開(kāi)展調(diào)研和績(jī)效信息采集，并撰寫報(bào)告，報(bào)告經(jīng)由專家組評(píng)定后，由財(cái)政部門將評(píng)價(jià)結(jié)果上報(bào)至同級(jí)政府。
6.評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。
各地在評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用上存在一定差異，例如，北京市對(duì)評(píng)價(jià)報(bào)告中提出的整改意見(jiàn)將報(bào)人大進(jìn)行審議，再將評(píng)價(jià)意見(jiàn)反饋給預(yù)算部門進(jìn)行整改。海南省的評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用包括：（1）評(píng)價(jià)結(jié)果反饋；（2）開(kāi)展績(jī)效問(wèn)責(zé)，約談評(píng)價(jià)結(jié)果較差的部門負(fù)責(zé)人；（3）評(píng)價(jià)結(jié)果在一定范圍內(nèi)通報(bào)；（4）激勵(lì)性獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)下年度預(yù)算安排做適當(dāng)調(diào)整。銅仁市的評(píng)價(jià)結(jié)果用用包括：（1）評(píng)價(jià)結(jié)果反饋，責(zé)成部門整改并將整改結(jié)果報(bào)告財(cái)政部門；（2）實(shí)行按績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果安排預(yù)算的應(yīng)用機(jī)制，按評(píng)價(jià)結(jié)果撥付或緩撥、停撥相關(guān)資金。
近年來(lái)，很多地方都在強(qiáng)化和規(guī)范政府采購(gòu)績(jī)效管理。例如，湖北省有關(guān)部門在2012年政府采購(gòu)工作要點(diǎn)中就提出，要將對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)；部分地方還出臺(tái)了政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)制度，例如，山東省2013年就發(fā)布了《山東省關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)績(jī)效管理的意見(jiàn)》；河北省2014年出臺(tái)了《河北省省級(jí)政府采購(gòu)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法（試行）》；四川省2015年出臺(tái)了《四川省政府采購(gòu)執(zhí)行情況績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》；遼寧省2017年印發(fā)了《遼寧省省本級(jí)政府采購(gòu)工作績(jī)效考核辦法（試行）》等。通過(guò)這些制度規(guī)范和實(shí)際探索，促進(jìn)了各地政府采購(gòu)規(guī)模擴(kuò)大、規(guī)范管理、提高采購(gòu)績(jī)效。
三、我國(guó)政府采購(gòu)績(jī)效管理中的難點(diǎn)
從中央到地方政府，雖然在政府采購(gòu)績(jī)效管理方面取得了一系列可喜的成績(jī)，但是跳出一個(gè)個(gè)具體的政府采購(gòu)項(xiàng)目來(lái)看政府采購(gòu)績(jī)效管理問(wèn)題，從整體上來(lái)看仍然存在不少難點(diǎn)問(wèn)題，主要包括如下幾個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。
?。ㄒ唬┯嘘P(guān)政府采購(gòu)績(jī)效管理的思想障礙。
如何認(rèn)識(shí)政府采購(gòu)績(jī)效管理問(wèn)題？目前各地的實(shí)踐表明，在討論或評(píng)價(jià)政府采購(gòu)績(jī)效時(shí)，大多關(guān)注采購(gòu)項(xiàng)目本身投入（即政府采購(gòu)預(yù)算編制）、過(guò)程控制、結(jié)果績(jī)效等問(wèn)題；這種討論或評(píng)價(jià)無(wú)可厚非，也是必需的。但如果將政府采購(gòu)績(jī)效管理局限在這個(gè)層面，顯然缺乏宏觀性和整體性，與財(cái)政職能、政府職能缺乏必要的對(duì)應(yīng)協(xié)調(diào)性。因此，采購(gòu)結(jié)果表面上看往往節(jié)約了財(cái)政資金，但總是不太令人滿意或不盡如人意，主要表現(xiàn)為采購(gòu)效率低下、采購(gòu)供求不吻合問(wèn)題、采購(gòu)項(xiàng)目質(zhì)量問(wèn)題、采購(gòu)后期服務(wù)跟不上、采購(gòu)性價(jià)比較差、采購(gòu)過(guò)程中的串標(biāo)合謀等問(wèn)題。
?。ǘ┱少?gòu)績(jī)效管理制度落后于實(shí)際需求。
雖然財(cái)政部和地方財(cái)政部門先后出臺(tái)有關(guān)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)方面的管理辦法，新預(yù)算法也明確要求使用財(cái)政專項(xiàng)資金的部門或單位對(duì)資金使用績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，但專門針對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)范的較少，只散見(jiàn)于地方財(cái)政部門出臺(tái)的有關(guān)政府采購(gòu)績(jī)效管理辦法，并且大多屬于探索性的。顯然與逐年壯大的政府采購(gòu)規(guī)模相比，這些制度或規(guī)范不能滿足實(shí)際需求。
?。ㄈ┱少?gòu)績(jī)效管理執(zhí)行中的困難。
盡管一些地方出臺(tái)了政府采購(gòu)績(jī)效管理的相關(guān)制度，由于缺乏具體的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和操作指南，在實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)往往無(wú)法操作或流于形式，即便有一些評(píng)價(jià)指標(biāo)，往往關(guān)注政府采購(gòu)項(xiàng)目本身的投入與產(chǎn)出，跳出項(xiàng)目從中觀或宏觀層面進(jìn)行評(píng)價(jià)很少或幾乎沒(méi)有，導(dǎo)致政府采購(gòu)績(jī)效管理層次局限于項(xiàng)目層面、單位層面，至多到部門層面，缺乏宏觀層面的協(xié)調(diào)性和科學(xué)性。
?。ㄋ模┱少?gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用難。
由于國(guó)家層面目前沒(méi)有做硬性要求，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與下一年度預(yù)算編制掛鉤只是在一些地方試點(diǎn)過(guò)程中部分被采用，即使被采用，也存在預(yù)算編制時(shí)強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)需要而增加政府采購(gòu)預(yù)算額度，對(duì)于政府采購(gòu)績(jī)效差的項(xiàng)目在下一個(gè)預(yù)算周期內(nèi)繼續(xù)保留甚至是擴(kuò)大預(yù)算規(guī)模（這可能是目前財(cái)政專項(xiàng)資金規(guī)定專門用途所致）。因此，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不被重視，與沒(méi)有得到應(yīng)用或很好應(yīng)用密不可分；進(jìn)而導(dǎo)致政府采購(gòu)績(jī)效管理理念在實(shí)踐中不能得到貫徹的尷尬局面。
四、國(guó)外政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的基本經(jīng)驗(yàn)
財(cái)政支出績(jī)效考核制度源于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，基于民主與法制，財(cái)政支出及其績(jī)效受到廣泛關(guān)注，得到公民的公開(kāi)考評(píng)和監(jiān)督。在考核過(guò)程中，財(cái)政支出是重要的考核內(nèi)容，其中又涉及政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)，下面主要列示澳大利亞、加拿大、英國(guó)和美國(guó)的基本做法及經(jīng)驗(yàn)。
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在澳大利亞，對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)分為政府內(nèi)部評(píng)估機(jī)構(gòu)和外部評(píng)估機(jī)構(gòu)，其評(píng)估目標(biāo)就是提高政府采購(gòu)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。一方面，要求政府采購(gòu)活動(dòng)本身要滿足需求部門對(duì)貨物、工程或服務(wù)的需要，同時(shí)最大限度的節(jié)約采購(gòu)資金，提高采購(gòu)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效益；另一方面，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)維護(hù)公開(kāi)、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。其目的是為決策服務(wù)，改進(jìn)現(xiàn)有項(xiàng)目管理，增強(qiáng)項(xiàng)目管理者的責(zé)任感。促使采購(gòu)行為嚴(yán)格按法律執(zhí)行，為此，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)估不僅要對(duì)采購(gòu)資金的來(lái)源和運(yùn)用進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，更要對(duì)采購(gòu)行為是否嚴(yán)格遵守了《聯(lián)邦采購(gòu)指南》和相關(guān)法規(guī)以及采購(gòu)效益進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估。
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20世紀(jì)70年代末，加拿大開(kāi)始進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作（發(fā)布《績(jī)效評(píng)價(jià)政策》），成為聯(lián)邦政府部門進(jìn)行日常管理的重要組成部分，是每個(gè)聯(lián)邦部門副部長(zhǎng)的管理職責(zé)；明確規(guī)定了評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用途徑，即用于決策資源的使用、追究相應(yīng)責(zé)任以及提出參謀建議。2001年頒布的《加拿大政府績(jī)效評(píng)價(jià)政策和標(biāo)準(zhǔn)》不僅把績(jī)效評(píng)價(jià)與內(nèi)部審計(jì)區(qū)別開(kāi)，還將績(jī)效評(píng)價(jià)范圍擴(kuò)大到政府部門的政策和計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)管理以結(jié)果為導(dǎo)向，努力使績(jī)效評(píng)價(jià)深入到政府各部門的管理工作中。評(píng)價(jià)的內(nèi)容包括重要性和相關(guān)性，即所評(píng)價(jià)的政策、計(jì)劃與政府工作重點(diǎn)是否一致，能否體現(xiàn)現(xiàn)實(shí)的需要；效果評(píng)價(jià)，即項(xiàng)目實(shí)施是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期的結(jié)果和目標(biāo)；成本收益評(píng)價(jià)和管理有效性評(píng)價(jià)。
?。ㄈ┯?guó)。
英國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)始于1979年所推行的政府改革計(jì)劃，1982年所頒布的《財(cái)務(wù)管理新舉措》明確要求政府各部門應(yīng)樹(shù)立濃厚的“績(jī)效意識(shí)”。從評(píng)價(jià)對(duì)象看，支出績(jī)效評(píng)價(jià)包括對(duì)中央政府和地方政府各部門的評(píng)價(jià)以及對(duì)具體項(xiàng)目的評(píng)價(jià)；在評(píng)價(jià)內(nèi)容上，主要包括:對(duì)支出項(xiàng)目立項(xiàng)決策的評(píng)價(jià)，對(duì)支出項(xiàng)目技術(shù)方案的效果評(píng)價(jià)，對(duì)支出項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性和有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)支出項(xiàng)目的社會(huì)影響效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。英國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果得到充分的應(yīng)用，即績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果成為調(diào)整政府長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和計(jì)劃的依據(jù)、政府各部門都要根據(jù)提交的秋季績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告對(duì)其3年滾動(dòng)計(jì)劃進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整；同時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果也是財(cái)政部對(duì)各部門制定以后年度預(yù)算的依據(jù)；也作為國(guó)會(huì)和內(nèi)閣對(duì)各政府部門行政責(zé)任制是否落實(shí)的重要依據(jù)。
?。ㄋ模┟绹?guó)。
美國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)始于1979年《關(guān)于行政部門管理改革和績(jī)效評(píng)價(jià)工作》（美國(guó)預(yù)算管理辦公室），1993年美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，評(píng)價(jià)內(nèi)容包括過(guò)程評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)、綜合影響評(píng)價(jià)、可持續(xù)性和長(zhǎng)期評(píng)價(jià)，其主要目的是通過(guò)設(shè)定公共支出績(jī)效目標(biāo)，對(duì)比績(jī)效目標(biāo)和實(shí)施成果，進(jìn)行年度績(jī)效評(píng)價(jià)；同時(shí)，要求政府各部門每年向國(guó)會(huì)提交年度績(jī)效報(bào)告，以最終實(shí)現(xiàn)使用績(jī)效評(píng)價(jià)信息和結(jié)果指導(dǎo)公共資源分配決策目標(biāo)，提高聯(lián)邦政府工作效率和公共資金的使用效益。
上述四國(guó)的共同經(jīng)驗(yàn)是：評(píng)價(jià)制度先行、評(píng)價(jià)目標(biāo)與內(nèi)容明確、評(píng)價(jià)主體內(nèi)外有別、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用充分。
五、加強(qiáng)我國(guó)政府采購(gòu)績(jī)效管理的基本思路
在黨的十九大報(bào)告精神指引下，根據(jù)《預(yù)算法》《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》和87號(hào)文件要求，加強(qiáng)我國(guó)政府采購(gòu)績(jī)效管理的基本思路如下：
?。ㄒ唬┛朔枷胝系K，將績(jī)效理念貫穿政府采購(gòu)績(jī)效管理全過(guò)程。
政府采購(gòu)作為財(cái)政制度的重要組成部分，要始終注重提高績(jī)效，將績(jī)效理念和方法深度融入采購(gòu)制度設(shè)計(jì)之中、采購(gòu)預(yù)算編制之中，以及執(zhí)行和監(jiān)督的全過(guò)程，更好體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向；切實(shí)加強(qiáng)政府采購(gòu)與部門預(yù)算、資產(chǎn)管理、國(guó)庫(kù)集中支付及績(jī)效評(píng)價(jià)的有機(jī)結(jié)合，依托財(cái)政支出綜合監(jiān)管，建立“預(yù)算——計(jì)劃——采購(gòu)——支付——監(jiān)督”的循環(huán)監(jiān)督機(jī)制，努力解決重分配、輕管理問(wèn)題。結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)換要求，從宏觀層面和整體性視角關(guān)注政府采購(gòu)預(yù)算編制與執(zhí)行問(wèn)題。
?。ǘ┙⒄少?gòu)績(jī)效管理制度，為績(jī)效管理工作提供制度保障。
鑒于政府采購(gòu)規(guī)模逐年提高，其在財(cái)政支出總額中的比重預(yù)期將達(dá)30%左右，由于政府采購(gòu)績(jī)效管理和財(cái)政支出績(jī)效管理的目標(biāo)導(dǎo)向不同、站位不同，財(cái)政支出績(jī)效管理制度不能簡(jiǎn)單的運(yùn)用到政府采購(gòu)績(jī)效管理中。因此，有必要專門針對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效管理問(wèn)題設(shè)計(jì)制度。在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)成果，可考慮將政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法單列，一方面可以有效對(duì)接財(cái)政支出總體主體評(píng)價(jià)，另一方面又可以深化政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容，為政府采購(gòu)績(jī)效管理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和具體操作指南。
?。ㄈ?gòu)建政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為具體績(jī)效評(píng)價(jià)工作提供指引。
在建立政府采購(gòu)績(jī)效管理制度過(guò)程中，最大的難點(diǎn)是構(gòu)建一套通用的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，各地在操作過(guò)程中，可適當(dāng)增加或減少具體指標(biāo)。這套通用指標(biāo)包括通用類指標(biāo)和行業(yè)類指標(biāo)，分為3個(gè)層級(jí)，其中：一級(jí)指標(biāo)分為產(chǎn)出、效益2方面指標(biāo)；二級(jí)指標(biāo)分為數(shù)量、時(shí)效、質(zhì)量、成本、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益等方面的指標(biāo)（這里的一二級(jí)指標(biāo)均為國(guó)家層面指標(biāo)）；三級(jí)指標(biāo)為各部門和行業(yè)細(xì)化的個(gè)性化指標(biāo)。每個(gè)指標(biāo)在設(shè)計(jì)時(shí)要包含資金用途、指標(biāo)名稱、所屬的一二級(jí)指標(biāo)分類、指標(biāo)解釋、指標(biāo)出處（依據(jù)）、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值、指標(biāo)歷史值、指標(biāo)取值來(lái)源、其他地區(qū)參考值（外省、市）、指標(biāo)適用層級(jí)（省、市、縣）、指標(biāo)適用的評(píng)價(jià)類型、關(guān)鍵字等具體信息項(xiàng)，統(tǒng)一納入指標(biāo)庫(kù)進(jìn)行管理。
指標(biāo)庫(kù)的作用將體現(xiàn)在預(yù)算績(jī)效管理全過(guò)程中：在預(yù)算編制階段，預(yù)算單位從指標(biāo)庫(kù)中挑選合適的績(jī)效指標(biāo)填入項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)中并明確目標(biāo)值，可以有效解決部門不清楚如何填報(bào)績(jī)效指標(biāo)導(dǎo)致績(jī)效目標(biāo)無(wú)法做實(shí)的問(wèn)題；財(cái)政部門通過(guò)調(diào)取指標(biāo)庫(kù)中歷史指標(biāo)值與部門填報(bào)的目標(biāo)值比對(duì)等方式，可以有效解決財(cái)政部門與預(yù)算部門之間信息不對(duì)稱而無(wú)法對(duì)績(jī)效目標(biāo)合理性進(jìn)行判斷的問(wèn)題。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，財(cái)政部門通過(guò)將績(jī)效目標(biāo)中設(shè)定的目標(biāo)值與指標(biāo)的當(dāng)期實(shí)際數(shù)值、指標(biāo)庫(kù)中保存的歷史參考值進(jìn)行綜合比對(duì)和分析，科學(xué)判斷財(cái)政資金和項(xiàng)目的績(jī)效情況。同時(shí)，指標(biāo)當(dāng)期實(shí)際數(shù)值被及時(shí)收錄到指標(biāo)庫(kù)中，作為下一期績(jī)效管理的參考。
?。ㄋ模⒄少?gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果有效與下一周期預(yù)算編制掛鉤，促進(jìn)預(yù)算管理科學(xué)化。
根據(jù)十九大報(bào)告精神和《預(yù)算法》要求，全面加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，必須要對(duì)政府類收支進(jìn)行全面績(jī)效評(píng)價(jià)，在加強(qiáng)政府內(nèi)部績(jī)效評(píng)價(jià)的同時(shí)，引入第三方對(duì)政府收支進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果與下期預(yù)算編制掛鉤，提升預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)家治理能力和國(guó)家治理體系現(xiàn)代化?？煽紤]先易后難原則，逐步推進(jìn)，比如，先在財(cái)政專項(xiàng)資金方面推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算編制掛鉤，然后推廣到容易計(jì)量的支出項(xiàng)目，再推廣到全部支出項(xiàng)目，再推廣到全部收支項(xiàng)目，進(jìn)而為對(duì)單位、部門、地區(qū)和國(guó)家層面整體績(jī)效管理提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。
2018年9月26日，人民日?qǐng)?bào)刊登了中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），這是黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理做出的頂層設(shè)計(jì)和重大部署，對(duì)于深化預(yù)算管理制度改革、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義?！兑庖?jiàn)》明確要求：加快建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，具體表現(xiàn)如下：將各級(jí)政府收支預(yù)算全面納入績(jī)效管理，實(shí)施部門和單位預(yù)算績(jī)效管理，實(shí)施政策和項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理，進(jìn)而構(gòu)建全方位預(yù)算績(jī)效管理格局；建立績(jī)效評(píng)估機(jī)制，強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理，做好績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控，開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用，進(jìn)而建立全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理鏈條；建立一般公共預(yù)算和其他政府預(yù)算績(jī)效管理體系，進(jìn)而完善全覆蓋預(yù)算績(jī)效管理體系；完善預(yù)算績(jī)效管理流程，健全預(yù)算績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)而健全預(yù)算績(jī)效管理制度；明確績(jī)效管理責(zé)任約束，強(qiáng)化績(jī)效管理激勵(lì)約束，進(jìn)而硬化預(yù)算績(jī)效管理約束。
總之，中國(guó)改革開(kāi)放40年，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域取得了長(zhǎng)足發(fā)展和令國(guó)人自豪的成績(jī)，這其中就包括在政府采購(gòu)領(lǐng)域取得的一系列成績(jī)，有關(guān)政府采購(gòu)績(jī)效管理的成績(jī)也令人興奮，同時(shí)在發(fā)展中也存在不少有待進(jìn)一步改革完善的地方。展望未來(lái)，在依法治國(guó)和推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中，我們有理由相信，本文所討論的難點(diǎn)也一定是發(fā)展中的困難，會(huì)在國(guó)人共同努力下一一化解。
（作者：裴育 南京審計(jì)大學(xué)）
（來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)雜志社）
