近年來，隨著政府采購制度改革的深化，全國各地財政部門按照國務院推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革的要求，著力構建有利于結果導向的政府采購制度體系，推進放管服結合的政府采購監(jiān)管模式，把該放的權放到位。溫州在減少審核事項、擴大采購人自主權、提高采購效率等方面頻出實招，縮減集中采購目錄品目、提高分散采購限額標準和公開招標數(shù)額標準，以及除公開數(shù)額以上非公開招標方式變更、進口產(chǎn)品審核等法定職責以外，采購計劃審批等依法取消的權力放到位，變采購計劃審批制為備案制，按規(guī)定還權給采購人，充分發(fā)揮各方當事人的積極性。據(jù)統(tǒng)計，2018年市本級政府采購規(guī)模約18.32億人民幣，占當年財政支出的17%，采購計劃5475件，其中4629 件由采購人終審，預算金額共計13.09億元，占計劃總數(shù)85%，可見簡政放權已初有成效。然而采購人對“放權”存在兩種態(tài)度：一是減少審批環(huán)節(jié)，優(yōu)化采購流程，可以提高辦事效率，提升政府采購滿意度；二是自主權大了，責任和風險也隨之增加，政府采購負責人壓力也空前激增，引發(fā)對內(nèi)控管理缺失的擔憂。如何破解采購人因簡政放權帶來困境、強化內(nèi)控管理，真正發(fā)揮簡政放權作用？
通過45次主動上門服務215家采購人，并就簡政放權多次召開各方政府采購當事人座談會，我們對采購人存在的顧慮進行調(diào)研分析后發(fā)現(xiàn)，當前各采購人對回歸主體責任存在認識偏差，甚至困惑“放”出來的的權利如何運用，亟待厘清采購人在采購活動中的角色定位和職責權限，強化內(nèi)部流程控制，規(guī)范政府采購活動中的權力運行，真正實現(xiàn)各司其職、各負其責、權責對等，促進政府采購提質增效。
一、采購人存在的幾個誤區(qū)
近年各地分散采購限額標準都在提高，許多都是成倍增長，比如，我市以前的貨物和服務分散采購限額標準是20萬，今年就提高到了30萬，使得分散類采購占比增長，這標志著采購人擁有了更多的自主權，政府采購管理的職能在逐步歸位，提高分散采購限額標準是貫徹落實政府采購簡政放權、發(fā)揮采購人主體作用等改革要求，并提升了采購效率。政府采購政策法規(guī)明確了應采盡采、依法采購、不得規(guī)避政府采購等方面的內(nèi)容，隨著政府采購改革的日益推進，在全面依法治國和全面從嚴治黨的大環(huán)境下，各方當事人的政府采購意識不斷提高，采購人“按規(guī)矩辦事兒”的意識不斷增強，財政、審計、紀委監(jiān)察等部門監(jiān)督執(zhí)法的力度也越來越大。伴隨著政府采購改革的深入人心，越來越多的采購人主動要求實行集中采購、主動將一些非政府采購項目納入政府采購的管理當中或者參照政府采購執(zhí)行。
誤區(qū)一，建立政府采購內(nèi)控制度建設做個擺設
修訂后的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部第87號令，以下簡稱87號令）第六條強調(diào)，采購人應建立完善政府采購內(nèi)部控制制度。在《政府采購法》及其實施條例、87號令等法律規(guī)章制度的要求下，各級各地逐漸認識到采購人作為政府采購責任主體的法律地位，并在建立完善內(nèi)控制度方面做了很多努力。然而，與省級相比，市級政府采購內(nèi)控建設相對薄弱，受到種種制約，調(diào)研走訪的215家單位中僅5家主管單位建立健全制度，207家已建立但未健全全流程覆蓋的內(nèi)控制度。一是內(nèi)控制度建設缺失，內(nèi)控建設認識擺不上位。發(fā)現(xiàn)仍有3家單位未建立有關政府采購的內(nèi)控制度，領導層對提高采購人行政效能和約束采購人領導班子的權力運行缺乏足夠認識，內(nèi)控意識淡薄，難以發(fā)揮內(nèi)控制度的約束、糾偏等功能。具體執(zhí)行人員的認識也存在偏差，甚至有人以人員配備不足、采購量小為由，認為內(nèi)控只需財務會計基礎規(guī)范化，不必涉及從事政府采購工作的部門，對采購需求、采購崗位設置、流程梳理等認識嚴重不足；二是建立內(nèi)控制度卻不執(zhí)行，制度成擺設。有些即使設置了內(nèi)控機構和制度的單位，其工作人員綜合素質也有待提高，缺乏必要的財務經(jīng)濟管理知識和專業(yè)技能，對違反政府采購法律法規(guī)的行為缺乏辨別和分析能力，難以按內(nèi)控規(guī)范要求明確單位內(nèi)部相關部門在政府采購工作中的職責與分工，導致政府采購與單位財務、資產(chǎn)、使用等業(yè)務崗位溝通協(xié)調(diào)不暢的問題時有發(fā)生；三是內(nèi)控制度設置過嚴，自縛手腳影響采購效率。上門服務中發(fā)現(xiàn)不少單位內(nèi)部紀委監(jiān)察政策過時，對政府采購項目過多限制，如非集中采購目錄且預算金額在限額標準以下的項目，內(nèi)設需參照政府流程或委托政府采購中介代理機構招標金額過低，實際采購過程流于形式、走過場且拉長采購周期。又比如市總工會、稅務總局從上級主管部門系統(tǒng)上下垂直都是一套內(nèi)控制度，存在不切地方實際、操作性不強的設置；四是內(nèi)控制度一成不變，207家已建立內(nèi)控制度的采購人中，大多數(shù)對政府采購相關法律法規(guī)和制度不熟悉，未及時與國家政策變化更新和健全內(nèi)控制度，未將內(nèi)控制度細化到具體的部門和責任人，導致主體責任落實不到位，在采購執(zhí)行過程中，一旦出現(xiàn)問題缺乏協(xié)調(diào)和聯(lián)動機制，不僅會延誤采購工作，還可能互相推諉。
誤區(qū)之二，公開采購都要公開招標。
通過走訪發(fā)現(xiàn)，采購人中不乏對國家規(guī)定的幾種采購方式不了解，采購人領導層誤認為只有公開招標才是唯一公開的采購方式，不論采購項目預算金額大小、項目的特殊性和各種方式的適用范圍及情形，一律采用公開招標方式采購，造成采購周期長，采購成本提高，采購效率低下。我國政府采購現(xiàn)行的采購方式主要有公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判、單一來源采購、詢價采購，都是公開采購的方式。公開招標作為主要采購方式，是我國政府采購改革初期，出于“節(jié)資反腐”的時代背景而制定的，公開招標具有程序要求嚴格、法定周期長、采購成本高等特點，且應當符合采購需求可明確描述的要求。過度強調(diào)公開招標以及不應該公開招標的項目實行公開招標，不僅無法獲得好的采購結果，而且事實上還會損害政府采購的形象。從國外實踐來看，自上世紀八十年代以來，各國的政府采購公開招標比率呈下降趨勢，據(jù)相關數(shù)據(jù)，美國目前的政府采購項目主要采取競爭性談判，采取公開招標的比率只有8%，歐洲的政府采購項目采取公開招標的比率在20%到60%左右。不同的采購方式適合不同采購項目，應當根據(jù)項目的需求特點，依法選擇適合的采購方式。
誤區(qū)三，權利大了，不敢行使自主權。
有的采購人認為放權之后權利過大，容易導致采購過程暗生事端，害怕出現(xiàn)法律糾紛和責任糾葛，步步謹慎，如履薄冰。一是在心理上害怕。比如公開招標數(shù)額以下采購方式不再經(jīng)過財政部門審批，特別是采用單一來源采購方式的項目，擔心自己單位終審會因不符法律條款牽扯責任到個人，又或政府采購預算執(zhí)行確認書未按規(guī)定編報或出錯帶來法律糾紛等等；二是行動上受限制。一些單位領導層對政府采購工作不重視，采購負責人員兼職情況較為普遍，且人員變動較大，具體操作不專業(yè)，面對放權得來的權利，在實際采購工程中缺乏法律和專業(yè)知識的奠基而束手束腳或肆意為之；三是制度上過于繁瑣。個別單位領導層缺乏擔當，每個采購項目都上黨組會議集體決策審核招標文件、專家論證結果等事項，導致決策不夠科學、嚴謹、高效，有的甚至一個項目要等一個兩個月才能有決策結果。過嚴的內(nèi)控制度建設，造成分事行權、分崗設權、分級授權和輪崗交流不到位，難以貫徹落實決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離的內(nèi)控制衡機制；四是監(jiān)管上對采購人的缺位。自2003年政府采購立法以來，對采購人的違規(guī)處理少之又少，造成采購人對因什么原因會受到處罰知之甚少，從思想上處于大意甚至麻痹狀態(tài)。2018年全省首創(chuàng)監(jiān)管方式，對采購人以溫馨提醒的方式，糾正103家單位共235個問題，是我市對采購人監(jiān)管的起步。
誤區(qū)四，政府采購的責任都是財政和代理機構的。
根據(jù)梳理上門服務收集問題結果，發(fā)現(xiàn)采購單位普遍存在不了解采購人責任和義務，對決策失誤、領導不力、管理不到位、不正確履行職責等問題的處罰條例認識不到位。一方面，存在政府采購預算編制不合理、隨意性較大的問題，例如有些單位在編制部門預算時，由于時間較緊，不“摸清家底”就編制預算，想采購什么就采購什么。且未嚴格按規(guī)定編制采購預算，高價購置、重復購置物資，導致采購行為脫離了預算約束。再如，采購需求的填報缺乏科學的依據(jù)。有些單位在編制政府采購需求時，由于具體項目相關業(yè)務處室和財務、資產(chǎn)管理等部門缺乏有效溝通，或由于人力或時間原因不做詳細的市場調(diào)查，隨意填報預算金額和技術配置條件，導致采購預算偏離市場價格，技術配置與實際需求不相適應。另一方面，輕履約驗收的現(xiàn)象普遍存在。政府采購相關部門在合同訂立前做了大量的工作，力求采購程序合法、合規(guī)、高效、透明，然而，由于在驗收環(huán)節(jié)把關不嚴，履約驗收制度執(zhí)行不到位，供應商履約結果不符合采購合同規(guī)定的情況時有發(fā)生，損害了社會公眾利益。
二、幾點改進措施
“放權”有效促進了市場的繁榮，但放權并不是放任，要想市場有序、健康發(fā)展，仍需監(jiān)管方式創(chuàng)新的助力，財政部門對采購活動的后續(xù)監(jiān)管與服務顯得尤為重要，如何創(chuàng)建與時俱進創(chuàng)新監(jiān)管服務方式在當前政府采購工作中尤為關鍵。
一、壓實主體責任，明確自主權責。從近年來政府采購執(zhí)行情況看，由于采購單位法律法規(guī)意識不強，采購主體責任履行不到位，加之單位內(nèi)部控制規(guī)范化建設不健全，個別單位不重視等原因，導致我市在政府采購中還存在許多薄弱環(huán)節(jié)，也引發(fā)了不少違規(guī)違紀問題的發(fā)生。為此，我市專門在2019年度集中采購目錄及限額標準中，按照政府采購法律法規(guī)要求，明確了采購單位在政府采購中的主體責任，內(nèi)容包括采購需求、采購預算、政策落實、信息公開、履約驗收等管理方面采購單位應承擔的五大主體責任，以進一步促進規(guī)范政府采購活動中內(nèi)部權力運行，防范廉政風險，控制法律風險，強化內(nèi)部流程控制，提高政府采購管理水平。
二、以問題為導向，強化內(nèi)控建設。指導采購人按照規(guī)定建立健全政府采購內(nèi)控機制，特別是要結合政府采購備案制管理進一步完善內(nèi)部審批流程的相關規(guī)定，明確政府采購崗位責任制，制定實施電子化采購內(nèi)部規(guī)程，加強對本部門（單位）實施網(wǎng)上超市和服務市場采購的管理，有效防范廉政風險。結合溫州實際，督促采購人加強限額以下非政府采購項目的管理，建立健全行之有效的非政府采購制度。
三、強化內(nèi)部監(jiān)督，確保依法采購。一是建立按權責分工、共同管理、互相監(jiān)督的工作模式，履行政府采購雙崗制約機制，發(fā)揮審核崗位復核監(jiān)督作用，杜絕一人全流程操作現(xiàn)象發(fā)生。二是發(fā)揮內(nèi)部紀檢監(jiān)察監(jiān)督作用，如對公開招標數(shù)額以下單一來源采購采購方式論證、非政府采購項目采購過程等都可邀請內(nèi)部紀檢監(jiān)察參與。三是主管單位應當將政府采購內(nèi)控制度建設和執(zhí)行情況作為內(nèi)部審計的重點工作，加強對所屬單位政府采購執(zhí)行的內(nèi)部檢查和業(yè)務指導。四是政府采購監(jiān)督部門將加強對各單位政府采購內(nèi)部控制制度建設、執(zhí)行情況的的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)違法違紀行為將依法處理。對拒不按規(guī)定建立內(nèi)部控制制度，或內(nèi)控制度不規(guī)范和不完善、存在重大缺陷，導致單位政府采購活動違法違規(guī)的，要按有關規(guī)定嚴肅處理。
四、利用信息化手段，創(chuàng)新網(wǎng)絡監(jiān)管。2017年10月，我市上線運行政采云平臺，并將金財工程一體化政府采購管理系統(tǒng)升級改造。2018年通過對系統(tǒng)控制的合理設計，對采購人編報采購計劃與簡政放權有效結合，極大的縮短政府采購計劃審核流程，對提高財政資金支出進度具有積極推動作用，對落實采購人主體責任具有重要意義，將促進各預算單位建立科學合理的內(nèi)部控制機制，從而進一步推動各預算單位廉政建設的發(fā)展。升級后的政府采購內(nèi)外網(wǎng)信息實行自動交互，極大地方便采購人、代理機構辦理政府采購業(yè)務。
五、規(guī)范采購方式選擇，加大采購宣傳力度。《政府采購法》在制定之初，其目的是維護政府采購的公開、公平、公正，因此沿用了與《招標投標法》相同的公開招標和邀請招標兩種采購方式，并規(guī)定了公開招標作為主要方式，采取非招標方式需要經(jīng)財政部門事前審批 。但隨著我國經(jīng)濟社會改革的不斷發(fā)展，政府采購已經(jīng)由程序導向型向結果導向型轉變，公開招標帶來的效率低下弊端已經(jīng)很明顯，不應一味強調(diào)將其作為主要采購方式，競爭性談判、詢價和競爭性磋商等非招標方式，應該更多地應用于采購實踐，從而有效提高采購效率。在放寬采購方式審批權，授予采購人更大的自主權的同時，一是急需進一步明確和細化采購方式的適用情形，讓采購人有法可依；二是加大政府采購宣傳力度，促使采購人的專業(yè)化程度得到進一步提高，能夠具備判斷和選擇的能力，以適應和滿足放權后的自主權行駛需要。
六、主動收集歸納，梳理制定指南。2018年財政部門根據(jù)上門服務收集的問題和建議，梳理制定了《2018年溫州政府采購工作指南》（簡稱指南），可以說是對放權后采購單位在采購過程中操作實務的全覆蓋，指南對于政府采購業(yè)務操作進行了詳細說明（共六大點），基本涵蓋了政府采購的各個環(huán)節(jié)，將常見問題也歸納其中。
七、加強政府采購業(yè)務培訓，提高采購管理水平。2019年將繼續(xù)著力抓好政府采購業(yè)務培訓工作，組織好采購單位、采購代理機構、供應商和政府采購專家等不同層次的培訓，內(nèi)容涵蓋政府采購政策、采購人內(nèi)控管理、采購方式運用、采購文件編制、采購當事人法律責任以及采購項目評審的實際操作和應注意的問題等，通過培訓促進各方當事人更加透徹地理解政府采購相關知識，加快政府采購內(nèi)控制度健全，提高采購具體操作實務能力，打消采購人因放權帶來的顧慮，規(guī)范采購行為，降低法律風險，防范廉政風險，提高采購效率，真正發(fā)揮簡政放權的作用。（作者：黃和丹）
（來源：溫州市財政局政府采購監(jiān)管處）
