案例
西南地區(qū)某鎮(zhèn)政府采購了一項環(huán)衛(wèi)作業(yè)承包服務(wù)項目。采購人要求投標供應(yīng)商須具備?。ㄖ陛犑校┘壄h(huán)境衛(wèi)生主管部門頒發(fā)的《城市生活垃圾經(jīng)營性清掃、收集、運輸服務(wù)許可證》，也須具備?。ㄖ陛犑校┘壄h(huán)境衛(wèi)生主管部門頒發(fā)的《城市生活垃圾經(jīng)營性運輸、處置服務(wù)許可證》。
供應(yīng)商A對此產(chǎn)生疑問：采購人要求供應(yīng)商具備?。ㄖ陛犑校┘壍摹冻鞘猩罾?jīng)營性清掃、收集、運輸服務(wù)許可證》資格，難道“市縣級”的就不可以嗎？此外，采購人要求供應(yīng)商還須具備《城市生活垃圾經(jīng)營性運輸、處置服務(wù)許可證》，而在當?shù)毓?yīng)商能同時具備這兩個許可證是很有難度的?；谏鲜鰞身椑碛?，供應(yīng)商A認為采購人違背了《中國華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第二十二條關(guān)于“采購人可以根據(jù)采購項目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件，但不得以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇”的規(guī)定，遂向當?shù)刎斦诌M行了投訴。
分析
根據(jù)上述案例，我們可以延伸并梳理出有關(guān)行政許可的系列問題，對此，記者聯(lián)系到了相關(guān)專家進行探討。
問題1：采購人基于對采購業(yè)務(wù)需求，能否要求供應(yīng)商具備《城市生活垃圾經(jīng)營性清掃、收集、運輸服務(wù)許可證》？
上海市財政局政府采購管理處副處長王周歡表示，在實際操作中，采購人能否要求供應(yīng)商須具備《城市生活垃圾經(jīng)營性清掃、收集、運輸服務(wù)許可證》，需要依據(jù)國家是否對從事生活垃圾經(jīng)營性清掃、收集服務(wù)的企業(yè)設(shè)置了行政許可的要求，如果在當前的行政管理方面有相關(guān)依據(jù)，采購人要求投標供應(yīng)商須具備該項行政許可則是合法合理的。
那么，此項行政許可有沒有相關(guān)依據(jù)呢？為此，記者查閱了《城市生活垃圾管理辦法》,得知，其第十七條規(guī)定，“從事城市生活垃圾經(jīng)營性清掃、收集、運輸?shù)钠髽I(yè)，應(yīng)當取得城市生活垃圾經(jīng)營性清掃、收集、運輸服務(wù)許可證。”其第十八條規(guī)定，“直轄市、市、縣建設(shè)（環(huán)境衛(wèi)生）主管部門應(yīng)當通過招投標等公平競爭方式作出城市生活垃圾經(jīng)營性清掃、收集、運輸許可的決定，向中標人頒發(fā)城市生活垃圾經(jīng)營性清掃、收集、運輸服務(wù)許可證?！庇纱丝梢?，案例中要求的《城市生活垃圾經(jīng)營性清掃、收集、運輸服務(wù)許可證》是符合相關(guān)規(guī)定的。
中部某省政府采購專家進一步指出，依據(jù)上述規(guī)定，案例中采購項目是環(huán)衛(wèi)作業(yè)承包服務(wù)，采購人對其進行限制要求，既是合理的，也是必須的。但是判斷采購人對投標供應(yīng)商要求其具有行政許可是否存在排他和歧視嫌疑，還需要參考在本地區(qū)內(nèi)，具備該種行政許可證件的供應(yīng)商數(shù)量。如果當?shù)貪M足此條件的并且已經(jīng)注冊的供應(yīng)商有多家，則說明采購人不存在對其他供應(yīng)商進行排他和歧視性待遇。
問題2：采購人要求供應(yīng)商跨級別具備相關(guān)行政許可證是否合理？正如案例中的投訴供應(yīng)商所言，采購人規(guī)定供應(yīng)商須具備“?。ㄖ陛犑校┘墶痹S可證，難道“市縣級”的許可證就不可以嗎？
深圳市公共資源交易工作委員會辦公室汪泳表示，現(xiàn)行的相關(guān)法規(guī)沒有要求行政許可要對省、市、縣三個級別加以區(qū)分。如果該采購人本身是縣級，開展本縣范圍內(nèi)的項目履約，應(yīng)當支持本縣及以上的行政資格審批證書。案例中，采購人本身是縣級，卻要求實施采購項目的供應(yīng)商必須具備省級（直轄市）行政許可證，這有些牽強。
依據(jù)《城市生活垃圾管理辦法》第十五條規(guī)定“城市生活垃圾應(yīng)當逐步實行分類投放、收集和運輸。具體辦法由直轄市、市、縣人民政府建設(shè)（環(huán)境衛(wèi)生）主管部門根據(jù)國家標準和本地區(qū)實際制定?！钡诙鶙l規(guī)定“直轄市、市、縣建設(shè)（環(huán)境衛(wèi)生）主管部門應(yīng)當通過招投標等公平競爭方式作出城市生活垃圾經(jīng)營性處置許可的決定，向中標人頒發(fā)城市生活垃圾經(jīng)營性處置服務(wù)許可證?！睆男姓S可的制定及處理的主體層級而言，直轄市、市、縣級均有權(quán)進行管理。
湖南省財政廳政府采購處調(diào)研員印鐵軍進一步表示，一般來說，省、市、縣各級對同一事項的行政許可，審批權(quán)限是不同的，許可范圍也不一樣，具體要看相關(guān)文件如何規(guī)定。如果同一事項同時要求不同級次政府的許可，肯定是不合理的。至于鎮(zhèn)一級的采購活動是否可以要求供應(yīng)商具備省級行政許可，關(guān)鍵還得依據(jù)行政許可相關(guān)的范圍規(guī)定，如果沒有禁止性規(guī)定，個人認為是可以的。
問題3：采購人在環(huán)衛(wèi)作業(yè)承包服務(wù)采購項目中另外要求供應(yīng)商須具備經(jīng)營性運輸、處置類行政許可證，這樣的限定條件合理嗎？
據(jù)了解，案例中，采購人稱該采購項目要求生活垃圾收集到指定地點，在運輸前必須進行處置。而且，經(jīng)咨詢相關(guān)管理部門后記者發(fā)現(xiàn)，在2017年前頒發(fā)的是《城市生活垃圾經(jīng)營性運輸、處置服務(wù)許可證》，該證從2018年起分成了兩個證書，項目要求的是城市生活垃圾經(jīng)營性運輸行政許可，而城市生活垃圾經(jīng)營性處置服務(wù)則主要涉及衛(wèi)生填埋場、堆肥場和焚燒廠等方面的處置服務(wù)。
汪泳分析到，運輸許可證是否與采購項目的具體特點和實際需要相匹配仍需具體項目具體分析。立法過程中，雖然法律無法細化，但也列出了一些剛性的條款，可以用作直接引用。其一，經(jīng)營性運輸、處置服務(wù)的許可證不宜認定為該采購項目的履約必需條件，這更像是把項目“打包又分包”的意味，項目本身是“環(huán)衛(wèi)作業(yè)承包服務(wù)項目”，未涉及運輸、處置服務(wù)，而在該采購項目時另外要求運輸、處置服務(wù)，擴大了采購項目的范圍，在實際操作中，采購人要求供應(yīng)商同時滿足兩個領(lǐng)域的證書的確很有排他性嫌疑。其二，如申訴人所言，供應(yīng)商只有具備一定的規(guī)模條件才能夠申請下來《城市生活垃圾經(jīng)營性運輸、處置服務(wù)許可證》。此項要求就等同于將“規(guī)模”作為了資格條件。根據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號）（以下簡稱“87號令”）第十七條規(guī)定，采購人、采購代理機構(gòu)不得將投標人的注冊資本、資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤、納稅額等規(guī)模條件作為資格要求或者評審因素，也不得通過將除進口貨物以外的生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書等作為資格要求，對投標人實行差別待遇或者歧視待遇。
也有專家指出，關(guān)于城市垃圾的清掃、收集服務(wù)和運輸、處置服務(wù)在整個處置垃圾的過程中是存在連接關(guān)系的，希望有關(guān)部門能夠給予明確指導(dǎo)和劃分。
問題4：在政府采購資格審查中，行政許可證能否作為限定供應(yīng)商投標的資格條件？
汪泳告訴記者，資格條件的設(shè)置規(guī)則有三個層次的依據(jù)：第一個層次依據(jù)是《政府采購法》的第二十二條和第二十三條的規(guī)定；第二個層次依據(jù)是《中華人民共和國政府采購法實施條例》的第二十條規(guī)定；第三個層次依據(jù)是87號令第十七條的規(guī)定。行政許可證能否作為供應(yīng)商的資格條件，主要看行政許可證是否符合項目履約所必需條件，以及是否與采購項目的具體特點和實際需要相匹配。換言之，如果供應(yīng)商沒有該行政許可證也有能力完成項目的實施，那么，行政許可證的設(shè)置顯然不合理。如果行政許可證是供應(yīng)商的衛(wèi)生許可證、采礦許可證、捕撈許可證等合法經(jīng)營類的行政許可，而且與項目業(yè)務(wù)實施關(guān)系密切且相匹配，將行政許可證作為供應(yīng)商的投標資格要求是合理的。近些年，在“放管服”改革的背景下，國家不斷取消一些行政許可證審批，比如，《關(guān)于印發(fā)全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議重點任務(wù)分工方案的通知》（國辦發(fā)〔2018〕79號）規(guī)定，“2018年再取消部分行政許可等事項，2020年底前基本實現(xiàn)行政許可事項‘應(yīng)放盡放’”，行政許可作為資格條件處于緊縮狀態(tài)，這符合國家簡政放權(quán)的改革趨勢。
汪泳還指出，我們在政府采購法相關(guān)法規(guī)中能夠找到要求供應(yīng)商資質(zhì)證明的依據(jù)。按照《政府采購法》規(guī)定，供應(yīng)商參加政府采購活動應(yīng)當具備具有獨立承擔民事責任的能力；采購人可以要求供應(yīng)商提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績情況，以進行資格審查。由此看來，“承擔民事責任的能力”“提供有關(guān)資質(zhì)證明文件”這些均與行政許可有關(guān)，也是供應(yīng)商從事業(yè)務(wù)的合法證明，如果采購項目要求供應(yīng)商提供這樣的資質(zhì)證明，這是合法合理的。（記者 高榮月）
（來源：中國政府采購報）
