——從GPA談判的焦點(diǎn)問題說起
“政府采購(gòu)實(shí)體和政府采購(gòu)范圍”是阻礙我國(guó)GPA談判進(jìn)程的焦點(diǎn)問題之一，尤其是國(guó)有企業(yè)采購(gòu)和工程采購(gòu)問題。此前，我國(guó)歷次出價(jià)清單中，均未將國(guó)有企業(yè)與政府實(shí)體名單共同排列，納入談判范圍。為順應(yīng)國(guó)際規(guī)則，體現(xiàn)談判誠(chéng)意，第六份出價(jià)清單首次列入大學(xué)、醫(yī)院和國(guó)有企業(yè)。且《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）本身就未把國(guó)有企業(yè)采購(gòu)納入政府采購(gòu)范圍，這都決定了將國(guó)有企業(yè)納入政府采購(gòu)實(shí)體目錄困難重重，而這方面正是歐盟和美國(guó)等談判方所關(guān)注的。同時(shí)，歐美一直要求我國(guó)把工程采購(gòu)列入開放范圍，而我國(guó)《政府采購(gòu)法》中的工程采購(gòu)范圍和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）中的并不一致?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》適用的工程采購(gòu)范圍不僅僅限于財(cái)政投資的建設(shè)項(xiàng)目，也包括民營(yíng)企業(yè)開發(fā)的建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)于后者，國(guó)家未規(guī)定應(yīng)列入政府采購(gòu)。這說明，我國(guó)對(duì)政府采購(gòu)實(shí)體和政府采購(gòu)范圍的界定與國(guó)際規(guī)則及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的界定存在一定差異。
關(guān)于政府采購(gòu)范圍，筆者認(rèn)為，《政府采購(gòu)法》實(shí)際上從四個(gè)維度進(jìn)行了界定：一是采購(gòu)對(duì)象限定為貨物、工程和服務(wù)；二是從采購(gòu)品目和金額上界定了集中采購(gòu)目錄和政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)；三是從采購(gòu)主體上規(guī)定政府部門、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體為采購(gòu)人；四是采購(gòu)資金界定為財(cái)政性資金。
采購(gòu)對(duì)象的界定
關(guān)于第一個(gè)維度，即采購(gòu)對(duì)象的界定，這部分無需再做分析。毋庸置言，沒有任何項(xiàng)目可以不被涵蓋在貨物、工程和服務(wù)之中。這一點(diǎn)在任何一個(gè)國(guó)家、國(guó)際組織中都沒有不同之處。
政府采購(gòu)的限額門檻
關(guān)于第二個(gè)維度，在筆者看來，根據(jù)《政府采購(gòu)法》第二條，政府采購(gòu)的限額范圍應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面：第一，采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的貨物、工程和服務(wù)。集中采購(gòu)的范圍即集中采購(gòu)目錄由省級(jí)以上人民政府公布確定。第二，采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)。所謂限額標(biāo)準(zhǔn)，是指由中央和省、自治區(qū)、直轄市政府所確定的應(yīng)當(dāng)采取政府采購(gòu)方式集中采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)的最低金額標(biāo)準(zhǔn)。而1999年1月頒布實(shí)施的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購(gòu)條例》第二條規(guī)定，“深圳市的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位或者其他社會(huì)組織使用財(cái)政性資金采購(gòu)物資或者服務(wù)適用本條例。”2012年修訂的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購(gòu)條例》第二條沿用了此概念，即“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織使用財(cái)政性資金采購(gòu)貨物、工程或者服務(wù)的，適用本條例?！睂?duì)比上述規(guī)定不難看出，其存在較為明顯的差異。那么，政府采購(gòu)究竟如何劃分？政府采購(gòu)是否存在限額門檻？
先來看政府采購(gòu)的劃分，即集中采購(gòu)和分散采購(gòu)問題。
首先，集中采購(gòu)范圍、集中采購(gòu)目錄和集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是三位一體、相互定義的。《政府采購(gòu)法》第七條規(guī)定，“政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合。集中采購(gòu)的范圍由省級(jí)以上人民政府公布的集中采購(gòu)目錄確定。屬于中央預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，其集中采購(gòu)目錄由國(guó)務(wù)院確定并公布；屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，其集中采購(gòu)目錄由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布。納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購(gòu)?！边@個(gè)界定非常清晰、科學(xué)。集中采購(gòu)目錄是界定集中采購(gòu)范圍的，目錄內(nèi)的貨物、工程和服務(wù)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購(gòu)。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是專門成立用以代理集中采購(gòu)業(yè)務(wù)的。集中采購(gòu)目錄內(nèi)的貨物、工程和服務(wù)必須由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)組織采購(gòu)。
其次，從采購(gòu)組織形式看，主要有集中采購(gòu)和分散采購(gòu)兩種。集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的品目不完全受金額限制，必須按規(guī)定實(shí)行集中采購(gòu)。集中采購(gòu)目錄以外、采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目實(shí)行分散采購(gòu)?！墩少?gòu)法》第十八條第一款規(guī)定，“采購(gòu)人采購(gòu)納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)；采購(gòu)未納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，可以自行采購(gòu)，也可以委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購(gòu)。”集中采購(gòu)包括集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織的通用項(xiàng)目采購(gòu)，凡列入此目錄內(nèi)的項(xiàng)目必須由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)，以體現(xiàn)政府采購(gòu)的規(guī)模效益。集中采購(gòu)目錄以外、限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)行分散采購(gòu)，其組織形式具有一定的靈活性，可委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)，也可委托社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)，以提高采購(gòu)效率。
最后，必須要指出的是，部分地區(qū)存在對(duì)集中采購(gòu)概念的誤解誤用，進(jìn)而導(dǎo)致政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置的混亂以及依法集中采購(gòu)思路的混亂。盲目強(qiáng)調(diào)集中采購(gòu)，把不適宜集中采購(gòu)的項(xiàng)目納入集中采購(gòu)，將導(dǎo)致采購(gòu)效率的降低和采購(gòu)成本的上升；一味鼓吹社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的作用，取消集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或淡化集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的職能，想方設(shè)法縮減集中采購(gòu)范圍，將本該集中采購(gòu)的項(xiàng)目轉(zhuǎn)由社會(huì)代理機(jī)構(gòu)代理，則加大了采購(gòu)人操縱中標(biāo)結(jié)果、違法腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。
再來看政府采購(gòu)是否存在限額門檻的問題，這涉及政府采購(gòu)的范圍。
一般意義上的政府采購(gòu)指的是政府部門購(gòu)買貨物、工程、服務(wù)的行為，并不以品目和限額標(biāo)準(zhǔn)為考量對(duì)象。而我國(guó)《政府采購(gòu)法》調(diào)整的政府采購(gòu)行為與此不同。《政府采購(gòu)法》第二條第二款規(guī)定，“本法所稱政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。”根據(jù)此條款，我國(guó)《政府采購(gòu)法》所調(diào)整的范圍是通過集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)來確定的，即只包括集中采購(gòu)目錄以內(nèi)或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的政府采購(gòu)行為。在筆者看來，我國(guó)立法者在反復(fù)思考斟酌后所確定的《政府采購(gòu)法》的調(diào)整范圍，其實(shí)小于政府采購(gòu)的實(shí)際范圍。出于我國(guó)所處的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段以及政府采購(gòu)制度初創(chuàng)階段等原因，《政府采購(gòu)法》未對(duì)集中采購(gòu)目錄以外且采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的政府采購(gòu)行為予以規(guī)范，這符合我國(guó)政府采購(gòu)管理水平的客觀要求，是由具體國(guó)情決定的。
然而，集中采購(gòu)目錄以外且采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的政府采購(gòu)行為不在《政府采購(gòu)法》調(diào)整范圍中，并不意味著這一政府采購(gòu)行為就不需要進(jìn)行規(guī)范。據(jù)了解，國(guó)際組織和成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府采購(gòu)法規(guī)均包括此部分內(nèi)容，國(guó)內(nèi)部分地區(qū)對(duì)此也有所創(chuàng)新。如，1999年發(fā)布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購(gòu)條例》參照歐盟《政府采購(gòu)指令》規(guī)定，已將這部分內(nèi)容納入政府采購(gòu)范圍；2003年制定的《深圳市關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范采購(gòu)單位自行組織分散采購(gòu)工作的通知》首次明確，非《政府采購(gòu)法》適用范圍的項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)采取“貨比三家，價(jià)低者得”原則；2010年制定的《深圳市市級(jí)政府采購(gòu)單位采購(gòu)工作責(zé)任制暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）進(jìn)一步明確，采購(gòu)10萬元以下的貨物和服務(wù)、20萬元以下的工程，采購(gòu)單位應(yīng)成立不少于三人的采購(gòu)小組，采購(gòu)小組應(yīng)充分掌握采購(gòu)項(xiàng)目的供應(yīng)商數(shù)量及市場(chǎng)價(jià)格行情等信息，確保采購(gòu)價(jià)格低于市場(chǎng)平均價(jià)格，自行采購(gòu)決策過程及結(jié)果應(yīng)作書面記錄。
《暫行辦法》中關(guān)于上述項(xiàng)目的操作，類似于《政府采購(gòu)法》規(guī)定的詢價(jià)采購(gòu)或國(guó)外的小額采購(gòu)。以美國(guó)為例，聯(lián)邦政府規(guī)定了定額備用金（Imprest Fund）、采購(gòu)信用卡（SmartPay Program）、定購(gòu)單（Purchase Order）等多種形式的簡(jiǎn)易采購(gòu)方式，100000美元以下的項(xiàng)目采取簡(jiǎn)易采購(gòu)方式。美國(guó)地方政府對(duì)于更低金額的小額采購(gòu)則制定了簡(jiǎn)易采購(gòu)門檻，未達(dá)到門檻的小額采購(gòu)項(xiàng)目，可從供應(yīng)商名單內(nèi)選擇三家供應(yīng)商詢價(jià)，超過該門檻者則須將招標(biāo)文件寄送給全部供應(yīng)商。如某州政府規(guī)定簡(jiǎn)易采購(gòu)門檻為30000美元，15000美元以下的項(xiàng)目須取得三家以上供應(yīng)商的報(bào)價(jià)單，15000-30000美元的項(xiàng)目須取得至少六家供應(yīng)商的報(bào)價(jià)單。5000美元以上的項(xiàng)目須取得書面報(bào)價(jià)，詢價(jià)供應(yīng)商及內(nèi)容均須予以記錄。
采購(gòu)主體和采購(gòu)資金
從定義和實(shí)踐看，我國(guó)《政府采購(gòu)法》要求采購(gòu)主體資格和采購(gòu)資金性質(zhì)雙符合，缺一不可。采購(gòu)主體為政府部門、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體，采購(gòu)資金為財(cái)政性資金，這種采購(gòu)活動(dòng)才屬于《政府采購(gòu)法》的調(diào)整范圍。事實(shí)上，國(guó)際組織和歐美等國(guó)家的定義并非如此。究竟什么樣的采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)納入政府采購(gòu)范圍？界定標(biāo)準(zhǔn)主要有三類，即受托責(zé)任法（government accountability）、控制法（government control or influence over the entity’s covered procurement）和財(cái)政資金分配法（Fiscal capital）。
受托責(zé)任法，以社會(huì)公眾委托政府的職責(zé)為政府采購(gòu)主體范圍的標(biāo)準(zhǔn)。即政府采購(gòu)應(yīng)包括所有履行政府職責(zé)的主體，由于《政府采購(gòu)法》的監(jiān)管目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)所有履行政府職責(zé)的主體的行為規(guī)范，因而，受托責(zé)任法是界定政府采購(gòu)主體范圍的有效辦法。但實(shí)際工作中，政府受托責(zé)任的界定反而成為難點(diǎn)。
控制法，以政府對(duì)采購(gòu)實(shí)體本身或?qū)Σ少?gòu)實(shí)體的采購(gòu)行為是否具備控制力和影響力為判斷標(biāo)準(zhǔn)?？刂品ǖ淖畲箅y題就是用什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來界定控制力，特別是我國(guó)還處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段，國(guó)有經(jīng)濟(jì)仍有較強(qiáng)的政府屬性，政府對(duì)許多社會(huì)組織還有較強(qiáng)的控制力或影響力，如果不能找到一個(gè)合理的控制標(biāo)準(zhǔn)，政府采購(gòu)的主體范圍將特別大。尤其是不加區(qū)分地將國(guó)有企業(yè)納入政府采購(gòu)主體范圍，與我國(guó)政企分開、國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的改革要求相違背。
財(cái)政資金分配法，以財(cái)政性資金的分配為政府采購(gòu)主體范圍的標(biāo)準(zhǔn)。即凡是由政府提供資金維持其運(yùn)營(yíng)的組織均應(yīng)納入政府采購(gòu)管理范圍。該方法的主要優(yōu)點(diǎn)是操作簡(jiǎn)便，界定明確。主要缺點(diǎn)則是，有些履行政府公共服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)并不一定能夠得到政府資金的支持，或者是部分年度未得到政府資金支持，或者是只有部分收入屬于政府資金。這些機(jī)構(gòu)如果排除在政府采購(gòu)主體范圍之外，則無法全面準(zhǔn)確地反映政府對(duì)公共職能的監(jiān)管。
以上三種界定方法，范圍大小有差異，具體內(nèi)容有交叉。受托責(zé)任法和財(cái)政資金分配法是主動(dòng)式的界定模式。如，受托責(zé)任法包括自收自支的事業(yè)單位和企業(yè)化管理的事業(yè)單位，財(cái)政資金分配法則不包括這些單位。財(cái)政資金分配法包括接受財(cái)政性資金補(bǔ)貼和支持的國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)，受托責(zé)任法則不包括競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的國(guó)有企業(yè)和其他非國(guó)有企業(yè)?？刂品ㄊ潜粍?dòng)式的，主要看其是否被控制和影響，這種方式界定下的政府采購(gòu)范圍最全，也最符合政府采購(gòu)的本質(zhì)要求。大部分國(guó)際組織和主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家適用的實(shí)際上就是控制法。如，GPA就使用了這種界定方法，將其附錄1中的實(shí)體清單分為3個(gè)附件：附件1“中央政府實(shí)體”、附件2“次中央政府實(shí)體”、附件3“其他所有依照本協(xié)定規(guī)定進(jìn)行采購(gòu)的實(shí)體”。就我國(guó)國(guó)情來說，適用控制法分類的隨意性強(qiáng)，難度較大。現(xiàn)階段及未來一段時(shí)期，我國(guó)應(yīng)采取受托責(zé)任法和財(cái)政資金分配法相結(jié)合的方式來界定政府采購(gòu)范圍。
綜上，筆者認(rèn)為，我國(guó)納入政府采購(gòu)范圍的實(shí)體，可包括各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、政府直接管理和控制而又主要靠財(cái)政撥款或者政府資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)或者政府授權(quán)運(yùn)營(yíng)等方式維持其運(yùn)行的事業(yè)單位和純公共性社會(huì)組織等實(shí)體、履行公共職能的國(guó)有企業(yè)（甚至可包括部分履行公共職能的私有企業(yè)）。這與我國(guó)《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的范圍并不一致，與GPA談判中我國(guó)需開放的主體范圍也不一致。盡管GPA意圖將所有采購(gòu)活動(dòng)受“政府的控制或影響”的實(shí)體納入約束范圍，但是，我國(guó)加入GPA談判中政府采購(gòu)實(shí)體的出價(jià)清單，實(shí)體是否最終納入附錄1，需根據(jù)談判情況而定，除需了解GPA對(duì)于政府采購(gòu)實(shí)體界定的一般標(biāo)準(zhǔn)外，還需對(duì)GPA其他成員的實(shí)體清單進(jìn)行研究，靈活運(yùn)用，充分利用發(fā)展中成員適用的過渡措施，爭(zhēng)取要價(jià)和出價(jià)的平衡，最終達(dá)到談判的總量對(duì)等和比例對(duì)等。
此外，筆者還想強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前絕大多數(shù)國(guó)家都沒有招標(biāo)投標(biāo)法，僅在采購(gòu)法中列明招投標(biāo)程序。埃及、科威特等國(guó)家對(duì)招投標(biāo)單獨(dú)立法，但其公共招標(biāo)法是二級(jí)法，即隸屬于采購(gòu)法的次級(jí)法，僅規(guī)范政府招標(biāo)項(xiàng)目。像我國(guó)《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》兩法并行的現(xiàn)象并不多見，亟需進(jìn)一步研究解決兩法的銜接和矛盾問題。（汪泳 作者單位：深圳市公共資源交易工作委員會(huì)辦公室）
（來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)）
