中央深改委第五次會(huì)議審議通過(guò)了《深化政府采購(gòu)制度改革方案》，其中明確提出要建立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱集采機(jī)構(gòu)）競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。繼管采分離、公共資源交易平臺(tái)整合等重大改革之后，集采機(jī)構(gòu)再一次被推到了改革的前沿，面臨何去何從的問(wèn)題。集采機(jī)構(gòu)自誕生至今也不過(guò)十幾年的時(shí)間，卻始終處于改革與被改革之中，為什么？我想，這其中固然有我們集采機(jī)構(gòu)自身努力不夠，導(dǎo)致采購(gòu)效率不高、服務(wù)體驗(yàn)不好、權(quán)力尋租不能杜絕、滋生官僚習(xí)氣等因素，也一定還有更深層次的原因，比如：1.政府采購(gòu)是一項(xiàng)“刀刃向內(nèi)”的改革，改革阻力大，由此帶給集采機(jī)構(gòu)“權(quán)力太大”“效率低下”的負(fù)面評(píng)價(jià)多。2.集采機(jī)構(gòu)的職能恰好處于政府與市場(chǎng)的中間地帶，并且沒(méi)有足夠的不可或缺、不可替代性，因而它的職責(zé)定位就像一只鐘擺，始終在回歸行政與走向市場(chǎng)這兩極之間來(lái)回?fù)u擺。看清了想透了為什么，就能坦然地面對(duì)改革。
以上是筆者作為集采機(jī)構(gòu)一員的本位主義思維，以下是筆者作為政府采購(gòu)制度改革見(jiàn)證者和制度實(shí)施參與者的理性思考。
一、集采機(jī)構(gòu)設(shè)置的初衷
在探討集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制之前，有必要先回顧一下設(shè)立集采機(jī)構(gòu)的初衷是什么？我國(guó)公共采購(gòu)領(lǐng)域立法是《招標(biāo)投標(biāo)法》在前（1999年）、《政府采購(gòu)法》在后（2003年），在總結(jié)《招標(biāo)投標(biāo)法》實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，《政府采購(gòu)法》作出了一個(gè)不同于《招標(biāo)投標(biāo)法》的制度設(shè)計(jì)，那就是建立集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合制度，在社會(huì)代理機(jī)構(gòu)之外，由政府自己設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。其立法初衷有三：一是取得規(guī)模效益，減少重復(fù)采購(gòu)；二是促進(jìn)專業(yè)化采購(gòu)，方便集中監(jiān)管；三是落實(shí)政策功能，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公益。十幾年的實(shí)踐進(jìn)一步證明，除了以上三方面，設(shè)立集采機(jī)構(gòu)的意義還有非常重要的一點(diǎn)，那就是分權(quán)制衡，有效促進(jìn)政府采購(gòu)公平正義。在當(dāng)前公共采購(gòu)領(lǐng)域“明招暗定”“圍標(biāo)串標(biāo)”等現(xiàn)象較為猖獗的環(huán)境下，集采機(jī)構(gòu)的這一職能作用顯得尤為可貴。
二、實(shí)現(xiàn)集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的途徑
明確了集采機(jī)構(gòu)的弊端及其存在價(jià)值，在研究集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制時(shí)就更有針對(duì)性。實(shí)現(xiàn)集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的途徑有多種，典型路徑有二條：
路徑一：維持集采機(jī)構(gòu)現(xiàn)有的管理體制，在集采機(jī)構(gòu)之間開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)。即保持集采機(jī)構(gòu)現(xiàn)行參公管理或公益一類事業(yè)單位機(jī)構(gòu)性質(zhì)不變，但是打破采購(gòu)人只能按照行政區(qū)域和預(yù)算管理級(jí)次委托集采機(jī)構(gòu)的體制障礙和習(xí)慣做法，實(shí)現(xiàn)集采機(jī)構(gòu)跨行政區(qū)域、跨預(yù)算級(jí)次競(jìng)爭(zhēng)。此方案的優(yōu)點(diǎn)是不忘政府采購(gòu)制度改革的初心，最大限度地保留集采機(jī)構(gòu)在制度實(shí)施中分權(quán)制衡、促進(jìn)公開(kāi)公平公正、堅(jiān)定落實(shí)政策功能等職能作用。缺點(diǎn)是集采機(jī)構(gòu)之間的這種競(jìng)爭(zhēng)具有局限性。集采機(jī)構(gòu)盡管層級(jí)分明、大小有別，但相互之間沒(méi)有上下級(jí)關(guān)系，層級(jí)高的集采機(jī)構(gòu)在操作規(guī)范性、透明度以及與供應(yīng)商的議價(jià)能力等方面有優(yōu)勢(shì)，層級(jí)低的集采機(jī)構(gòu)則擁有本地化、個(gè)性化服務(wù)等便利。如果激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)、運(yùn)用得好，理論上這種競(jìng)爭(zhēng)是可以實(shí)現(xiàn)的。不過(guò)，如果沒(méi)有強(qiáng)有力的激勵(lì)機(jī)制，在現(xiàn)有的管理體制下，“同袍之情”“同行之義”可能讓集采機(jī)構(gòu)形成“抱團(tuán)取暖”現(xiàn)象，競(jìng)爭(zhēng)也就難以真正實(shí)現(xiàn)。
路徑二：集采機(jī)構(gòu)完全走向市場(chǎng)，與社會(huì)代理機(jī)構(gòu)同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)。即取消集中采購(gòu)目錄制度，集采機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制為企業(yè)。此方案的優(yōu)點(diǎn)是集采機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)完全市場(chǎng)化，廣為詬病的采購(gòu)效率、服務(wù)質(zhì)量、官僚習(xí)氣等問(wèn)題會(huì)徹底改觀。不過(guò)，此方案的缺點(diǎn)與優(yōu)點(diǎn)一樣明顯：集采機(jī)構(gòu)將與社會(huì)代理機(jī)構(gòu)同質(zhì)化，其公益性職能將讓位于逐利性職能，設(shè)立集采機(jī)構(gòu)的初衷將不復(fù)存在。
如果以集采機(jī)構(gòu)的公共屬性為橫坐標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)程度為縱坐標(biāo)來(lái)建立一個(gè)坐標(biāo)系，那么集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的各種方案就構(gòu)成了這個(gè)坐標(biāo)系中的一條曲線，而路徑一和路徑二則是這條曲線的兩個(gè)端點(diǎn)。明確了集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的兩個(gè)極限，在制定落實(shí)具體改革方案時(shí)就有了清晰的邊界。監(jiān)管部門在構(gòu)建集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制時(shí)，如果希望盡可能多地保留集采機(jī)構(gòu)的公益性職能，那么設(shè)計(jì)的方案就盡量接近路徑一；如果想要盡可能多地促進(jìn)集采機(jī)構(gòu)提升效率、優(yōu)化服務(wù)，那么設(shè)計(jì)的方案就要偏向路徑二。
三、集采機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制
無(wú)論設(shè)計(jì)何種方案，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是靈魂。欲行競(jìng)爭(zhēng)，必有激勵(lì)。結(jié)合我國(guó)事業(yè)單位分類改革精神，兼顧集采機(jī)構(gòu)應(yīng)有的職能作用和促進(jìn)集采機(jī)構(gòu)提升采購(gòu)績(jī)效與服務(wù)水平的深化改革目標(biāo)，筆者粗略設(shè)想了幾種競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制。
一是“考核+嘉獎(jiǎng)”的激勵(lì)機(jī)制。建立科學(xué)的集采機(jī)構(gòu)考核指標(biāo)體系，財(cái)政部門根據(jù)考核結(jié)果（等次或分?jǐn)?shù)）進(jìn)行表彰和績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，激勵(lì)集采機(jī)構(gòu)做多、做好。
二是引入憑單制。財(cái)政部門根據(jù)集采目錄和年度預(yù)算，向采購(gòu)人發(fā)放集中采購(gòu)項(xiàng)目憑單（代金券或消費(fèi)券），采購(gòu)人可以持憑單任意委托國(guó)內(nèi)的集采機(jī)構(gòu)，集采機(jī)構(gòu)根據(jù)獲取的憑單與財(cái)政部門進(jìn)行結(jié)算，通過(guò)“多勞多得”激勵(lì)集采機(jī)構(gòu)動(dòng)真格開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)?！?/p>
三是“公共+市場(chǎng)”混合模式。本行政區(qū)域和本級(jí)預(yù)算管理級(jí)次的集采目錄內(nèi)項(xiàng)目屬于集采機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)，集采機(jī)構(gòu)必須接受委托且不得收費(fèi)，其他項(xiàng)目實(shí)行市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)和收費(fèi)。財(cái)政部門根據(jù)集采目錄內(nèi)項(xiàng)目工作量情況和考核結(jié)果，對(duì)集采機(jī)構(gòu)進(jìn)行定額補(bǔ)助。
四、集采機(jī)構(gòu)開(kāi)展業(yè)務(wù)的重心
最后，筆者想對(duì)同行們說(shuō)幾句。不管最終的改革方案是什么，十多年的實(shí)踐，術(shù)有專攻、業(yè)有所成，這是集采機(jī)構(gòu)面向未來(lái)的最大底氣。我們應(yīng)當(dāng)充滿信心地面對(duì)改革，相信未來(lái)可期。個(gè)人思考，集采機(jī)構(gòu)今后的業(yè)務(wù)重心可能在以下幾方面：
一是要做好通用產(chǎn)品和通用服務(wù)項(xiàng)目的協(xié)議、定點(diǎn)采購(gòu)，這是集采機(jī)構(gòu)的“基本盤”。做好通用產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目協(xié)議定點(diǎn)采購(gòu)的關(guān)鍵在于借助“互聯(lián)網(wǎng)+”和云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新業(yè)態(tài)、新技術(shù)，確保采購(gòu)過(guò)程規(guī)范透明、采購(gòu)效率無(wú)可指責(zé)（隨要隨買）、采購(gòu)價(jià)格合理適當(dāng)、采購(gòu)質(zhì)量安全可靠?！?/p>
二是要做好與國(guó)家宏觀政策緊密相關(guān)的各種“政策性”采購(gòu)，這是集采機(jī)構(gòu)的“生命線”。包括涉密項(xiàng)目采購(gòu)、信息安全、產(chǎn)業(yè)安全、軍民融合等?！ ?/p>
三是要做好與各級(jí)黨委、政府中心工作相關(guān)的重大項(xiàng)目以及與社會(huì)民生相關(guān)的公共服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)，這是集采機(jī)構(gòu)的“增長(zhǎng)點(diǎn)”?！?/p>
四是要做好政府采購(gòu)執(zhí)行操作方面的基礎(chǔ)研發(fā)，這是集采機(jī)構(gòu)的“核心競(jìng)爭(zhēng)力”。包括采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)、采購(gòu)文件范本、采購(gòu)合同范本、采購(gòu)業(yè)務(wù)內(nèi)控機(jī)制等。效率和服務(wù)，這是我們永恒的目標(biāo)，也是我們長(zhǎng)久的痛點(diǎn)，這方面我們?cè)僭趺磁σ埠茈y做得比社會(huì)代理機(jī)構(gòu)更好。而規(guī)范和專業(yè)則是我們的核心競(jìng)爭(zhēng)力。有使命擔(dān)當(dāng)，不急功近利，深入學(xué)習(xí)、豐富實(shí)踐，代代傳承、長(zhǎng)期積淀，這是我們的體制優(yōu)勢(shì)。若能如此，集采機(jī)構(gòu)方能彰顯“國(guó)家隊(duì)、領(lǐng)跑者、排頭兵”的地位及存在價(jià)值。（作者：徐舟 作者系上海市政府采購(gòu)中心副主任）
（來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)雜志）
