日前，某省財(cái)政部門發(fā)文明確，在政府采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得收取投標(biāo)保證金，不得變通和變相收取其他沒(méi)有法律依據(jù)的任何費(fèi)用。據(jù)了解，此舉意在降低政府采購(gòu)制度性交易成本，優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)主體活力。
雖然該項(xiàng)政策的出發(fā)點(diǎn)是好的，但仍引發(fā)了業(yè)內(nèi)的討論。是否要“一刀切”地取消投標(biāo)保證金？取消之后，有哪些好的替代手段？這些都值得關(guān)注。
收取投標(biāo)保證金是行業(yè)慣例
要求投標(biāo)人按照招標(biāo)文件的規(guī)定提交投標(biāo)保證金，是招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)的慣例。
業(yè)內(nèi)專家指出，投標(biāo)保證金的首要作用是對(duì)投標(biāo)人的投標(biāo)行為進(jìn)行約束。招標(biāo)采購(gòu)是一項(xiàng)嚴(yán)肅的法律活動(dòng)，投標(biāo)人的投標(biāo)則是一種要約行為。投標(biāo)人作為要約人，向招標(biāo)人（受要約人）遞交投標(biāo)文件，即意味著向招標(biāo)人發(fā)出了要約。在投標(biāo)截止時(shí)間后至投標(biāo)有效期結(jié)束期間，投標(biāo)人不得撤銷或者修改其投標(biāo)文件；而一旦招標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)，作出承諾，合同即成立，中標(biāo)的投標(biāo)人必須接受，否則就要承擔(dān)合同訂立過(guò)程中的締約過(guò)失責(zé)任，其投標(biāo)保證金將不予退還。此外，如果投標(biāo)人出現(xiàn)嚴(yán)重違法行為，如在投標(biāo)文件中提供虛假材料謀取中標(biāo)、惡意串通、行賄等，也將面臨沒(méi)收投標(biāo)保證金的懲罰。
其次，投標(biāo)保證金還可彌補(bǔ)采購(gòu)人的損失。根據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第四十九條，如果中標(biāo)或成交供應(yīng)商拒絕與采購(gòu)人簽訂政府采購(gòu)合同，采購(gòu)人可按照評(píng)審報(bào)告推薦的中標(biāo)或成交候選人名單，確定下一候選人為中標(biāo)或成交供應(yīng)商，也可重新開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)。沒(méi)收其投標(biāo)保證金，可彌補(bǔ)第一中標(biāo)候選人與第二中標(biāo)候選人的報(bào)價(jià)差，或是彌補(bǔ)重新招標(biāo)的成本。
最后，投標(biāo)保證金對(duì)采購(gòu)人同樣具有約束作用?！稐l例》第三十三條第二款、修訂后的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)令”）第三十八條第二款均要求采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出之日起5個(gè)工作日內(nèi)退還未中標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)保證金，自政府采購(gòu)合同簽訂之日起5個(gè)工作日內(nèi)退還中標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)保證金；87號(hào)令第三十八條第二款還明確，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)逾期退還投標(biāo)保證金的，除應(yīng)當(dāng)退還投標(biāo)保證金本金外，還應(yīng)當(dāng)按中國(guó)人民銀行同期貸款基準(zhǔn)利率上浮20%后的利率支付超期資金占用費(fèi)，但因投標(biāo)人自身原因?qū)е聼o(wú)法及時(shí)退還的除外。
“交納投標(biāo)保證金也是符合市場(chǎng)規(guī)律的。”深圳市公共資源交易工作委員會(huì)辦公室汪泳認(rèn)為，《政府采購(gòu)法》第四十三條明確規(guī)定，政府采購(gòu)合同適用合同法。采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定。政府采購(gòu)合同的締約過(guò)程同樣包含了要約邀請(qǐng)、要約和承諾。投標(biāo)保證金是基于市場(chǎng)原則對(duì)投標(biāo)人投標(biāo)責(zé)任的約束，體現(xiàn)了市場(chǎng)交易主體的平等，即使政府部門作為采購(gòu)人，也要遵循市場(chǎng)規(guī)律和市場(chǎng)交易規(guī)則。同時(shí)，投標(biāo)保證金還有效杜絕了一些濫竽充數(shù)者的“零成本”投標(biāo)，凈化了招標(biāo)采購(gòu)市場(chǎng)環(huán)境。
基于投標(biāo)保證金的這些功能，《條例》、《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“18號(hào)令”）、87號(hào)令等法規(guī)文件均對(duì)投標(biāo)保證金的收取、管理、退還作了規(guī)范。其中，《條例》將投標(biāo)保證金的金額由18號(hào)令規(guī)定的“不得超過(guò)采購(gòu)項(xiàng)目概算的百分之一”提高為“不得超過(guò)采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算金額的2%”，使得政府采購(gòu)?fù)稑?biāo)保證金的金額與《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中的規(guī)定一致了。此外，18號(hào)令第三十六條規(guī)定“招標(biāo)采購(gòu)單位應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中明確投標(biāo)保證金的數(shù)額及交納辦法”，即交納投標(biāo)保證金是硬性規(guī)定；《條例》第三十三條第一款則用了“招標(biāo)文件要求投標(biāo)人提交投標(biāo)保證金的”的表述，表明未將收取投標(biāo)保證金作為招標(biāo)活動(dòng)的規(guī)定環(huán)節(jié)，采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)可根據(jù)實(shí)際情況，在招標(biāo)文件中約定投標(biāo)人是否應(yīng)當(dāng)提交投標(biāo)保證金。如果采購(gòu)人認(rèn)為除了投標(biāo)保證金還有約束投標(biāo)人投標(biāo)行為的其他手段，也可不要求提交。
是“因噎廢食”的無(wú)奈之舉，還是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的客觀要求
投標(biāo)保證金作為采購(gòu)人、投標(biāo)人雙方承諾與約定的規(guī)范模式，在政府采購(gòu)活動(dòng)中發(fā)揮著積極作用，維護(hù)了政府采購(gòu)活動(dòng)的嚴(yán)肅性與公正性。然而，為何個(gè)別地區(qū)要將其取締呢？
“投標(biāo)保證金制度是沒(méi)有問(wèn)題的，是投標(biāo)保證金的收取和管理出了問(wèn)題。”上述取消投標(biāo)保證金省份的某下轄市政府采購(gòu)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人分析指出，實(shí)際工作中，部分地區(qū)未嚴(yán)格執(zhí)行《條例》等相關(guān)規(guī)定，出現(xiàn)投標(biāo)保證金金額過(guò)高、退還不及時(shí)、扣罰隨意、強(qiáng)行轉(zhuǎn)為履約保證金等問(wèn)題，給企業(yè)尤其是中小企業(yè)造成負(fù)擔(dān)。與此同時(shí)，投標(biāo)保證金被占用、挪用等違法違規(guī)現(xiàn)象屢次發(fā)生，降低了政府采購(gòu)的公信力?！凹词故沁@樣，我們也不能把復(fù)雜的問(wèn)題簡(jiǎn)單化，‘一刀切’地取消投標(biāo)保證金?！痹撠?fù)責(zé)人表示。他進(jìn)一步分析，收取投標(biāo)保證金也是國(guó)際慣例，當(dāng)前，我國(guó)正在積極推動(dòng)加入世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)定》（GPA），在采購(gòu)規(guī)則的制定和執(zhí)行方面也在力爭(zhēng)與國(guó)際接軌。今后，投標(biāo)保證金不只針對(duì)國(guó)內(nèi)供應(yīng)商收取，還會(huì)針對(duì)國(guó)外供應(yīng)商，取消投標(biāo)保證金，勢(shì)必給操作執(zhí)行層面帶來(lái)不利影響。
汪泳指出，從實(shí)踐的角度看，當(dāng)前，投標(biāo)保證金的收取和管理主要存在三類問(wèn)題，即收取額度、收取形式、收取范圍不合理。一是收取額度，《條例》規(guī)定投標(biāo)保證金的金額不得超過(guò)采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算金額的2%，這個(gè)數(shù)額是相對(duì)合理的，既能夠約束投標(biāo)人，又不會(huì)給投標(biāo)人帶來(lái)過(guò)大的財(cái)務(wù)壓力。而在具體操作中，一些招標(biāo)采購(gòu)組織機(jī)構(gòu)存在重復(fù)收費(fèi)，要求交納的投標(biāo)保證金數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)《條例》的規(guī)定，有的甚至即使不投標(biāo)也要交投標(biāo)保證金。二是收取形式，《條例》等鼓勵(lì)采用保函等非現(xiàn)金形式，以減少“缺錢的市場(chǎng)主體存放資金到不缺錢的招標(biāo)采購(gòu)組織機(jī)構(gòu)”的怪象，防范資金保管和挪用風(fēng)險(xiǎn)。但相關(guān)管理部門出于懶政，依然選擇最便利的資金存入形式。三是收取范圍，很多地區(qū)和單位自行創(chuàng)設(shè)了“誠(chéng)信保證金”等“變異”的保證金，既要求投標(biāo)人一個(gè)項(xiàng)目支付一筆金額，又要求入庫(kù)時(shí)就交納年度保證金或入庫(kù)保證金，這些顯然不屬于法定的投標(biāo)保證金范圍，應(yīng)依法予以取締。
雖然投標(biāo)保證金的收取和管理存在諸多問(wèn)題，汪泳認(rèn)為，投標(biāo)保證金制度執(zhí)行的錯(cuò)誤不能理解成制度的錯(cuò)誤。投標(biāo)保證金制度是合法合規(guī)的，不但符合市場(chǎng)規(guī)律，而且是約束投標(biāo)人投標(biāo)行為的有效手段。取消之后，可能加大投標(biāo)人圍標(biāo)串標(biāo)或放棄中標(biāo)的幾率，監(jiān)管部門通常一概以罰款等行政手段去予以規(guī)制，結(jié)果往往混淆了政府和市場(chǎng)的邊界。一旦參與政府的投標(biāo)項(xiàng)目，不存在退出機(jī)制，將被計(jì)入不良行為記錄，這不符合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。
汪泳表示，個(gè)人的總體意見(jiàn)是不搞“一刀切”“一陣風(fēng)”的各種違背法規(guī)的改革。首先要正本清源，依法糾正投標(biāo)保證金收取額度、收取形式、收取范圍的錯(cuò)誤做法；其次要立足企業(yè)減負(fù)思考預(yù)后機(jī)制，將法律責(zé)任主體回歸給采購(gòu)人，采取招標(biāo)文件中約定金額但事前不實(shí)質(zhì)收取，發(fā)生投標(biāo)違約情形后再予以追繳的做法。
浙江省財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)管處副處長(zhǎng)張旭東則對(duì)取消投標(biāo)保證金投“贊成”票。他告訴記者，近期，浙江省也在醞釀全面取消投標(biāo)保證金。
據(jù)介紹，為減輕供應(yīng)商負(fù)擔(dān)，2017年以來(lái)，浙江省在省級(jí)政府集中采購(gòu)項(xiàng)目中探索取消投標(biāo)保證金，并組織開(kāi)展歷年投標(biāo)保證金、履約保證金及合同欠款清查清退工作，取得了很好的效果，市場(chǎng)評(píng)價(jià)積極，不少市縣主動(dòng)效仿跟進(jìn)。今年，在總結(jié)探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，浙江省財(cái)政廳計(jì)劃全面取消政府采購(gòu)?fù)稑?biāo)保證金，確需收取履約保證金的，鼓勵(lì)通過(guò)保函方式收取。
“我們調(diào)研過(guò)取消投標(biāo)保證金的一些顧慮和影響，主要可能有三個(gè)方面，一是供應(yīng)商投標(biāo)的違法風(fēng)險(xiǎn)是否會(huì)上升；二是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)一般會(huì)根據(jù)供應(yīng)商交納投標(biāo)保證金的情況初步測(cè)算投標(biāo)人的數(shù)量，考慮是否要開(kāi)標(biāo)、是否要抽取評(píng)審專家，取消之后他們可能少了這樣一個(gè)參考依據(jù)；三是交納投標(biāo)保證金更有利于代理費(fèi)的收取，取消之后在這方面如何完善?！睆埿駯|坦言。
“我們2017年就想全面取消，只是時(shí)機(jī)不太成熟。當(dāng)前，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，今年總理的《政府工作報(bào)告》指出，要深化‘放管服’改革，降低制度性交易成本，下硬功夫打造好發(fā)展軟環(huán)境。財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆在十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議舉行的記者會(huì)上也強(qiáng)調(diào)，減稅降費(fèi)是積極財(cái)政政策頭等大事。在深化政府采購(gòu)制度改革過(guò)程中，我們應(yīng)當(dāng)積極貫徹落實(shí)黨和政府的重大決策部署，主動(dòng)服務(wù)于積極財(cái)政政策的頭等大事。”張旭東說(shuō)，其實(shí)，不取消的理由有N條，取消的理由只有一條，就是要不要改善政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境，要不要降低政府采購(gòu)制度性交易成本。浙江選擇了后者。
采訪中，有觀點(diǎn)認(rèn)為，收取投標(biāo)保證金是法律法規(guī)賦予招標(biāo)采購(gòu)單位的合法權(quán)利，以地方政府部門文件形式禁止招標(biāo)采購(gòu)單位收取投標(biāo)保證金，實(shí)際上剝奪了采購(gòu)人的合法權(quán)利，是違法的。張旭東則認(rèn)為，如果一項(xiàng)政策增加了市場(chǎng)主體的義務(wù)或者減損了市場(chǎng)主體的權(quán)利，沒(méi)有法律上的依據(jù)，那么確實(shí)可能是違法的；但不收或者少收本來(lái)可以收取的投標(biāo)保證金，是政府完善內(nèi)部管理、從而更好地服務(wù)于市場(chǎng)主體的改革，是“刀刃內(nèi)向”的，談不上違法。浙江“最多跑一次”改革的很多舉措都是“刀刃內(nèi)向”的，政府對(duì)自己“狠一點(diǎn)兒”，才能讓市場(chǎng)主體過(guò)得“好一點(diǎn)兒”。
取消之后如何完善管理
取消投標(biāo)保證金之后，拿什么來(lái)約束投標(biāo)人的投標(biāo)行為，降低負(fù)面影響？推廣投標(biāo)保函、加快政府采購(gòu)信用體系建設(shè)、嚴(yán)懲供應(yīng)商違法違規(guī)行為，是受訪者們給出的答案。
不少受訪者表示，可借鑒工程建設(shè)領(lǐng)域推行銀行保函、擔(dān)保公司保函、保險(xiǎn)保函等做法，研究政府采購(gòu)?fù)稑?biāo)保證金的替代方案。如，采用投標(biāo)保函替代投標(biāo)保證金。銀行或擔(dān)保公司在出具投標(biāo)保函之前，一般都會(huì)對(duì)投標(biāo)人的資信情況進(jìn)行考察和評(píng)價(jià)，資不抵債或信譽(yù)不佳的投標(biāo)人很難獲得擔(dān)保，因此，投標(biāo)人能否獲得投標(biāo)保函，能夠獲得多大額度的保函，是其實(shí)力和聲譽(yù)的一個(gè)直觀反映。
張旭東建議，一方面，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可在采購(gòu)文件中約定供應(yīng)商的締約過(guò)失責(zé)任和違約責(zé)任，如果供應(yīng)商違法給采購(gòu)人造成損失，就要按照約定承擔(dān)賠償責(zé)任。如果供應(yīng)商拒絕賠償，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可向財(cái)政部門反映，也可依據(jù)民事法律的規(guī)定，向法院提起民事訴訟。另一方面，完善政府采購(gòu)誠(chéng)信體系建設(shè)，將存在違法違規(guī)行為的供應(yīng)商納入誠(chéng)信獎(jiǎng)懲體系。一般而言，企業(yè)也會(huì)考慮自己的聲譽(yù)。
“當(dāng)然，有些企業(yè)可能不在乎那一點(diǎn)點(diǎn)兒錢，尤其是一些實(shí)力雄厚的大型企業(yè)。如果某個(gè)招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目的利潤(rùn)并不那么令人滿意，它們很可能會(huì)根據(jù)其經(jīng)營(yíng)策略調(diào)配自己的資源。此時(shí)，即使是對(duì)其處以采購(gòu)金額千分之五以上千分之十以下的罰款，也起不到足夠的震懾作用?！币晃粚＜抑赋?，最關(guān)鍵的還是將其列入不良行為記錄名單，在一定期限內(nèi)禁止其參加政府采購(gòu)活動(dòng)。雖然部分業(yè)內(nèi)人士強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)是一種市場(chǎng)交易行為，不宜過(guò)多采用禁止供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)等行政處罰手段進(jìn)行干預(yù)，但守信激勵(lì)、失信懲戒的導(dǎo)向是不容置疑的。須知，倘若完全按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“游戲規(guī)則”來(lái)玩，失信企業(yè)往往“死得更慘”。
實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。張旭東告訴記者，浙江省試行取消投標(biāo)保證金兩年來(lái)，效果非常不錯(cuò)，并沒(méi)有出現(xiàn)此前大家擔(dān)心的串標(biāo)圍標(biāo)、違約事件增長(zhǎng)的現(xiàn)象，這是采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商及監(jiān)管部門共同努力的結(jié)果。其實(shí)，相較于投標(biāo)保證金，取消履約保證金更難操作。在這方面，浙江省的設(shè)想是：鼓勵(lì)少收或免收履約保證金，由采購(gòu)人根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況和供應(yīng)商誠(chéng)信情況自行確定收取金額；采取保函形式的，不得拒收；供應(yīng)商依法履約后，要及時(shí)退還履約保證金。（記者 戎素梅）
（來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)）
