通過(guò)出臺(tái)關(guān)政策允許或鼓勵(lì)采購(gòu)人在政府采購(gòu)合同中增加向供應(yīng)商支付預(yù)付款的條款；一般情況下，預(yù)付款應(yīng)不超過(guò)30%；為保證財(cái)政資金的安全，采購(gòu)人向供應(yīng)商支付預(yù)付款的，應(yīng)要求供應(yīng)商提供與預(yù)付款同等額度的擔(dān)保函
■ 岳小川
工程和貨物采購(gòu)中，采購(gòu)人向供應(yīng)商支付預(yù)付款是常見(jiàn)的做法。但是在政府采購(gòu)貨物采購(gòu)中，多年來(lái)形成了一個(gè)習(xí)慣，就是供應(yīng)商必須交付全部貨物并通過(guò)驗(yàn)收后，采購(gòu)人才向供應(yīng)商支付貨款。政府采購(gòu)貨物采購(gòu)的這種習(xí)慣做法，與我國(guó)工程建設(shè)和貨物采購(gòu)的做法都不同，也與國(guó)際貿(mào)易的慣例不符。近期，財(cái)政部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)提出，擬建立預(yù)付款保函制度，一方面在政府采購(gòu)中為供應(yīng)商創(chuàng)造更好的營(yíng)商環(huán)境，另一方面減輕中小企業(yè)的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，降低中小企業(yè)參加政府采購(gòu)活動(dòng)的門檻。筆者就國(guó)內(nèi)工程建設(shè)和一般貨物采購(gòu)中支付資金的做法進(jìn)行分析，并與政府采購(gòu)中貨物采購(gòu)的做法做一比較。
工程采購(gòu)的付款條件
工程采購(gòu)的金額一般都比較大。按照我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，依法必須招標(biāo)的工程施工合同最小的都是400萬(wàn)元。由于工程施工合同的金額較大，供應(yīng)商組織建設(shè)需要較多的周轉(zhuǎn)資金，實(shí)踐中，一般都是采購(gòu)人向供應(yīng)商支付10%-30%的預(yù)付款后，供應(yīng)商進(jìn)場(chǎng)開(kāi)始施工；施工過(guò)程中，采購(gòu)人按照施工進(jìn)度定期向供應(yīng)商支付工程進(jìn)度款，并將已支付的預(yù)付款從工程進(jìn)度款中按同等比例進(jìn)行扣回；質(zhì)量保證金待質(zhì)保期結(jié)束后返還給供應(yīng)商。
以上所述的工程合同付款條件是最常見(jiàn)的，從責(zé)任分配和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的角度考慮，對(duì)合同雙方都是公平的。但是，有些采購(gòu)人利用其強(qiáng)勢(shì)地位，強(qiáng)制要求供應(yīng)商承擔(dān)更多的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，例如減少或不付預(yù)付款、提高履約保證金和質(zhì)量保證金的比例、拖延支付工程進(jìn)度款，甚至要求供應(yīng)商墊資施工等。這些做法造成了很多社會(huì)問(wèn)題。為此，國(guó)家先后出臺(tái)了多項(xiàng)規(guī)定，如禁止要求供應(yīng)商墊資施工、履約保證金的金額不得超過(guò)合同金額的10%、質(zhì)量保證金的金額不得超過(guò)合同金額的5%、不得要求供應(yīng)商提供其他沒(méi)有法律依據(jù)的擔(dān)保等。如果要求供應(yīng)商提供履約擔(dān)保，采購(gòu)人必須向供應(yīng)商提供同等數(shù)額的支付擔(dān)保等。
貨物采購(gòu)的付款條件
貨物采購(gòu)合同根據(jù)現(xiàn)貨和定制加工貨物的不同而有所區(qū)別?，F(xiàn)貨是指已經(jīng)成為產(chǎn)品或商品、可以直接進(jìn)入市場(chǎng)流通或交付的貨物，定制加工貨物是指供應(yīng)商按照采購(gòu)人要求，為采購(gòu)人專門加工制作的貨物。
現(xiàn)貨買賣合同具有標(biāo)的物清晰、產(chǎn)品交付風(fēng)險(xiǎn)和成本較低的特點(diǎn)。因此，現(xiàn)貨買賣一般都是“一手交貨一手付款”，就像商場(chǎng)購(gòu)物一般。如果合同金額較大或者供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)人的信譽(yù)有懷疑，一般需要采購(gòu)人支付一定比例的定金，這個(gè)比例一般為5%-20%，視貨物的稀缺程度和買賣雙方的商業(yè)信譽(yù)而定。預(yù)付定金的目的是采購(gòu)人向供應(yīng)商作出保證，或者采購(gòu)人給供應(yīng)商吃一顆“定心丸”，讓供應(yīng)商放心供貨。如果采購(gòu)人拒絕收貨，已經(jīng)支付的定金供應(yīng)商可以不予退還。如果供應(yīng)商拒絕供貨，除了退還定金外，還要向采購(gòu)人支付與定金同等數(shù)額的款項(xiàng)作為違約補(bǔ)償，或者稱為雙倍返還定金。
定制貨物具有流動(dòng)性差的特點(diǎn)。一旦采購(gòu)人毀約，供應(yīng)商已經(jīng)加工的貨物難以處理或轉(zhuǎn)售，供應(yīng)商會(huì)遭受較大的損失。為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，一般供應(yīng)商要求采購(gòu)人支付一定數(shù)額的定金。如果合同金額較大，為減少供應(yīng)商的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，還需要采購(gòu)人支付一定金額的預(yù)付款，以便供應(yīng)商采購(gòu)生產(chǎn)貨物的原材料。
在國(guó)際貿(mào)易中，為規(guī)避采購(gòu)人收到貨物后不付款的風(fēng)險(xiǎn)，通常采用信用證或銀行交單的方式。只要供應(yīng)商交了貨，就可以到銀行議付貨款。
政府采購(gòu)合同付款的通常做法
《政府采購(gòu)法》對(duì)于政府采購(gòu)合同僅規(guī)定適用合同法，如何支付卻沒(méi)有規(guī)定。在實(shí)際操作中，為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，采購(gòu)單位的財(cái)務(wù)部門一般都為支付資金設(shè)置了嚴(yán)格的條件，包括供應(yīng)商必須完成交貨、驗(yàn)收合格后才可以支付貨款等。這就需要供應(yīng)商墊資組織生產(chǎn)和交貨，雖然與商業(yè)習(xí)慣、國(guó)際貿(mào)易慣例都不符，但是由于政府采購(gòu)項(xiàng)目的資金已經(jīng)落實(shí)，供應(yīng)商一般沒(méi)有不會(huì)收到貨款的風(fēng)險(xiǎn)，所以供應(yīng)商一般也接受這樣的付款條件。
但是，需要供應(yīng)商墊資組織生產(chǎn)和交貨的商業(yè)模式對(duì)于中小企業(yè)而言卻是一個(gè)巨大的負(fù)擔(dān)。由于中小企業(yè)資金都不充裕，從銀行貸款程序復(fù)雜、成本較高，有些中小企業(yè)不得不放棄很多政府采購(gòu)項(xiàng)目。
預(yù)付款保函制度是政采扶持中小企業(yè)發(fā)展的有力手段
中小企業(yè)參與政府采購(gòu)項(xiàng)目，最大的負(fù)擔(dān)是合同金額10%的履約保證金和合同金額100%的墊付貨款資金。很多中小企業(yè)由于難以籌集到這些資金，即使在政府采購(gòu)活動(dòng)中可以享受6%-10%的價(jià)格折扣，仍然難以參加投標(biāo)。財(cái)政部2011年發(fā)布的《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2011〕181號(hào)），為中小企業(yè)參加政府采購(gòu)活動(dòng)制定了各采購(gòu)單位預(yù)留30%的采購(gòu)金額專門面向中小企業(yè)、小微企業(yè)可享受6%-10%的價(jià)格折扣、中小企業(yè)可采用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保作為投標(biāo)保證金和履約保證金等優(yōu)惠政策，但是并沒(méi)有真正解決中小企業(yè)資金不足的“瓶頸”限制。
既然我們知道中小企業(yè)最需要支持的是資金，預(yù)付款保函就是我們亟待實(shí)施的做法。建議如下：
第一，合同簽訂后，采購(gòu)人向供應(yīng)商預(yù)付貨款是貨物買賣合同的通行做法，但是在政府采購(gòu)中很少采用，原因是采購(gòu)人出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的考慮。采購(gòu)人通常不會(huì)主動(dòng)向供應(yīng)商預(yù)付貨款，這就需要相關(guān)部門在政策層面提出要求，通過(guò)出臺(tái)有關(guān)政策允許或鼓勵(lì)采購(gòu)人在政府采購(gòu)合同中增加向供應(yīng)商支付預(yù)付款的條款。
第二，為避免個(gè)別采購(gòu)人為提高政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度而不合理地加大預(yù)付款的比例，應(yīng)對(duì)預(yù)付款的比例有所限制。一般情況下，預(yù)付款應(yīng)不超過(guò)30%。
第三，為保證財(cái)政資金的安全，采購(gòu)人向供應(yīng)商支付預(yù)付款的，應(yīng)要求供應(yīng)商提供與預(yù)付款同等額度的擔(dān)保函。一旦供應(yīng)商收到預(yù)付款后不履行交貨義務(wù)，采購(gòu)人可通過(guò)擔(dān)保函收回已支付的預(yù)付款。
第四，為應(yīng)對(duì)當(dāng)前擔(dān)保機(jī)構(gòu)市場(chǎng)混亂的情況，財(cái)政部門應(yīng)對(duì)可出具預(yù)付款保函的擔(dān)保機(jī)構(gòu)作出限制。按照通行的做法，預(yù)付款保函的擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)該是商業(yè)銀行或經(jīng)過(guò)財(cái)政部門考察核準(zhǔn)的專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)。目前，工程建設(shè)項(xiàng)目中還在實(shí)行保險(xiǎn)公司提供保險(xiǎn)的形式，也可作為政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)付款保函的一種嘗試。
第五，財(cái)政部門應(yīng)對(duì)供應(yīng)商收到預(yù)付款后的履約情況加強(qiáng)監(jiān)督。一旦發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商收到預(yù)付款后不履行交貨義務(wù)的，應(yīng)將其列入黑名單并通報(bào)全國(guó)，一定時(shí)期內(nèi)禁止其參加政府采購(gòu)活動(dòng)。（岳小川 作者單位：中機(jī)國(guó)際招標(biāo)有限公司）
（來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)）
