目前，我國的政府采購法律法規(guī)對供應商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函如何答復處理作出了“明示”，但對供應商在超過法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函如何接收、答復和處理，卻沒有明確規(guī)定。一起“超時”的供應商質(zhì)疑案件引發(fā)了熱議和思考。
案情回放
某代理機構(gòu)受委托，就一政府購買服務采購項目進行公開招標。某年9月11日，該項目因投標人不足3家而廢標。9月25日，某科技公司提出如下質(zhì)疑：1.要求公開評標委員會評委的工作單位；2.此次招標未按照規(guī)定的程序進行開標、評標和定標。9月27日，代理機構(gòu)作出回復：科技公司對采購結(jié)果的質(zhì)疑時間已超出法定的質(zhì)疑期限，故對該質(zhì)疑事項不予受理。而后，科技公司又向當?shù)刎斦块T投訴稱：1.申請公開評委的工作單位；2.本次招標未按照規(guī)定的程序開標、評標和定標；3.代理機構(gòu)對其質(zhì)疑事項不予受理的決定錯誤。當?shù)刎斦块T認為，投訴人對采購結(jié)果的質(zhì)疑已超過了法定質(zhì)疑期限，不符合法定投訴受理條件，決定駁回投訴。
科技公司不服提起訴訟，請求法院判令撤銷當?shù)刎斦块T作出的《投訴處理決定書》，重新審核、評定招投標工作。法院審理后認為，《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第五十二條、第五十三條以及《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號）（以下簡稱“94號令”）第十條規(guī)定了政府采購供應商質(zhì)疑的期限。該采購項目因投標人不足3家而廢標，采購結(jié)果已于當年9月11日依法公告，科技公司于2018年9月25日才提出對采購項目結(jié)果的質(zhì)疑，故科技公司對該采購項目中標結(jié)果的質(zhì)疑已超過供應商可以提出質(zhì)疑的法定期限。代理機構(gòu)據(jù)此認為對采購項目結(jié)果的質(zhì)疑已超過了法定期限不予受理的答復并無不當；財政部門依據(jù)94號令第二十九條規(guī)定，依法駁回科技公司的投訴符合法律規(guī)定。綜上，法院判決駁回科技公司的訴訟請求。
案例探析
該案最終以法院判決駁回科技公司的訴訟請求而告終，因為科技公司對采購結(jié)果的質(zhì)疑時間已超出法定的質(zhì)疑期限，代理機構(gòu)對該質(zhì)疑事項不予受理答復和財政部門作出的駁回投訴處理決定正確。筆者僅就代理機構(gòu)接收已超出法定質(zhì)疑期限的質(zhì)疑并對該質(zhì)疑事項作出不予受理答復的做法進行探究和分析。對此，業(yè)界有兩種不同意見，一種認為接收，這樣供應商“感情上”容易接受，但處理結(jié)果是因超出法定質(zhì)疑期，對該質(zhì)疑不予受理；另一種意見認為直接拒收，不予處理。如果不拒收，按不予受理處理，會導致前面案例所述情形，就可能引發(fā)投訴、復議、行政訴訟等，造成行政資源的浪費。若是采購人或采購代理機構(gòu)直接拒收，則保證了政府采購活動的時效性和連續(xù)性，提高了政府采購效率。這兩種觀點孰是孰非？筆者認為，截至目前，政府采購相關法律法規(guī)沒有對此明確作出規(guī)定，現(xiàn)就兩種不同意見加以分析，以期得出較為合理又比較妥當?shù)奶幚矸椒ā?/p>
首先要明確兩個問題，即，“拒收”質(zhì)疑的由來與“拒收”質(zhì)疑的合法性。94號令頒布前，“拒收”質(zhì)疑只是某些采購人或采購代理機構(gòu)的一種做法或說法，國家相關部門并沒有明確規(guī)定，但94號令頒布后，“拒收”質(zhì)疑一事已有明確的規(guī)定和出處。94號令第十三條指出，采購人、采購代理機構(gòu)不得拒收質(zhì)疑供應商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函，應當在收到質(zhì)疑函后7個工作日內(nèi)作出答復，并以書面形式通知質(zhì)疑供應商和其他有關供應商。其第三十六條還明確，“采購人、采購代理機構(gòu)有下列情形之一的，由財政部門責令限期改正；情節(jié)嚴重的，給予警告，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由其行政主管部門或者有關機關給予處分，并予通報：（一）拒收質(zhì)疑供應商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函……”。綜上可以看出，財政部制定的規(guī)章首次有了“拒收質(zhì)疑”這一規(guī)定。然而，94號令第十三條是對供應商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函如何答復處理的規(guī)定，但對供應商在超過法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函如何接收、答復和處理，卻沒有明確指向。
筆者認為從94號令第十三條的規(guī)定反推得出“采購人、采購代理機構(gòu)可以拒收質(zhì)疑供應商在超過法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函”的或然結(jié)論，而不能反推得出“采購人、采購代理機構(gòu)應當拒收質(zhì)疑供應商在超過法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函”的唯一、必然結(jié)論。這里需要考慮三方面問題，即，受理、處理供應商的質(zhì)疑是否為采購人的權(quán)利；如果執(zhí)行“法無授權(quán)不可為”的原則，那么就不能拒收超過法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函；如果執(zhí)行“法無禁止皆可為”的原則，就能拒收超過法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函。政府采購是公共財政支出的重要方面，使用的是國家財政性資金，它不同于一般意義上的商業(yè)采購活動，政府采購有著維護國家利益和社會公共利益的責任和義務；采購人作為政府采購活動的重要主體，其在政府采購活動中必須把維護國家利益和社會公共利益、執(zhí)行政府采購政策作為應盡的義務?！墩少彿ā芳捌湎嚓P規(guī)定是對包括采購人在內(nèi)的各方政府采購當事人等實施參與政府采購活動及行為作出的規(guī)范，在保護當事人合法權(quán)益等方面，筆者認為采購人應當執(zhí)行“法無授權(quán)不可為”的原則，即對質(zhì)疑供應商在超過法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函不能拒收。
質(zhì)疑與投訴，是《政府采購法》規(guī)定的在政府采購活動中供應商認為權(quán)益受到損害時可以采取的主要救濟途徑，是政府采購定紛止爭的首要“關口”。采購代理機構(gòu)在處理供應商質(zhì)疑時，需要具備較強的法律素養(yǎng)和政策意識，隨著政府采購事業(yè)的蓬勃發(fā)展以及供應商維權(quán)意識不斷增強，對進一步規(guī)范和完善供應商質(zhì)疑處理法律制度的要求也會越來越高，因而代理機構(gòu)不僅要能代理好業(yè)務，也要學習相關法律法規(guī)，熟悉爭議解決的方式、種類、法律依據(jù)等，提高質(zhì)疑答復書的論證說法、“引經(jīng)據(jù)典”的制作水平，要緊扣質(zhì)疑事實和法律爭議，對答復的證據(jù)采信理由、質(zhì)疑事實認定理由以及法律解釋等具有法律邏輯關系的理由要予以充分論述。但實踐中，采購人、采購代理機構(gòu)處理質(zhì)疑不專業(yè)，代理機構(gòu)人員由于素質(zhì)不高、法律知識水平低等原因在處理質(zhì)疑問題時較為隨意，沒有法制思維。質(zhì)疑作為投訴前置程序，發(fā)揮投訴“防火墻”作用并不明顯，因而造成近年來供應商投訴或行政復議甚至行政訴訟的案件數(shù)量在上升。
據(jù)了解，全國法院系統(tǒng)正在加強裁判文書釋理說法建設，最高人民法院于去年6月1日下發(fā)了《關于加強和規(guī)范裁判文書釋法說理的指導意見》，對如何做好裁判文書釋法說理工作作出明確部署。筆者認為，在政府采購領域做好質(zhì)疑與投訴處理決定工作，可以參照、學習法院系統(tǒng)的裁判文書質(zhì)量要求，切實做好質(zhì)疑投訴處理決定文書擬定工作。采購人、采購代理機構(gòu)在處理質(zhì)疑時要釋明法理、闡明事理、說明情理、講究文理，進一步增強質(zhì)疑投訴處理決定的理論性與通俗性，讓政府采購的“法理”在質(zhì)疑答復中“說得明、看得懂、服人心”。這些對項目經(jīng)辦人處理答復質(zhì)疑的公正性、法學理論的深度、文書的說理性、邏輯性甚至文筆流暢性等都提出了更高要求，如果采購人、采購代理機構(gòu)能按此標準做好質(zhì)疑答復處理工作，就能更好地化解矛盾。
延伸閱讀
財政部門在對收到的投訴進行審查時，發(fā)現(xiàn)所有投訴事項超過投訴有效期的處理規(guī)定
財政部《關于加強政府采購供應商投訴受理審查工作的通知》（財庫［2007］1號）規(guī)定:“……財政部門經(jīng)審查，有投訴人不是參加投訴項目政府采購活動的當事人、被投訴人為采購人或采購代理機構(gòu)之外的當事人、所有投訴事項未經(jīng)過質(zhì)疑、所有投訴事項超過投訴有效期、以具有法律效力的文書送達之外方式提出的投訴等情形之一的，應當認定為無效投訴，不予受理，并及時書面告知投訴人不予受理的理由?！睋?jù)此規(guī)定，財政部門在對收到的投訴進行審查時，發(fā)現(xiàn)所有投訴事項超過投訴有效期的應當認定為無效投訴，不予受理，并及時書面告知投訴人不予受理的理由。
人民法院對不符合法律規(guī)定的起訴、自訴案件的處理
《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》第二條明確，“對起訴、自訴，人民法院應當一律接收訴狀，出具書面憑證并注明收到日期。對符合法律規(guī)定的起訴、自訴，人民法院應當當場予以登記立案。對不符合法律規(guī)定的起訴、自訴，人民法院應當予以釋明?！逼涞谄邨l又指出，“當事人提交的訴狀和材料不符合要求的，人民法院應當一次性書面告知其在指定期限內(nèi)補正。當事人在指定期限內(nèi)補正的，人民法院決定是否立案的期間，自收到補正材料之日起計算。當事人在指定期限內(nèi)沒有補正的，退回訴狀并記錄在冊；堅持起訴、自訴的，裁定或者決定不予受理、不予立案。經(jīng)補正仍不符合要求的，裁定或者決定不予受理、不予立案?！逼涞诰艞l還指出，“人民法院對起訴、自訴不予受理或者不予立案的，應當出具書面裁定或者決定，并載明理由?！备鶕?jù)上述規(guī)定，對起訴、自訴，要做到一律接收訴狀，出具書面憑證并注明收到日期；接受訴狀后，對符合法律規(guī)定的起訴、自訴，當場予以登記立案，對不符合法律規(guī)定的起訴、自訴，應當予以釋明；對當場不能判定是否符合法律規(guī)定的，在法律規(guī)定的期限內(nèi)決定是否立案，在法律規(guī)定期限內(nèi)仍不能決定的，先行立案；對起訴、自訴不予受理、不予立案，應當出具書面裁定或者決定，并載明理由。
中央國家機關政府采購中心對質(zhì)疑處理的規(guī)定
《中央國家機關政府采購中心質(zhì)疑處理辦法》第十六條規(guī)定:有下列情形之一的質(zhì)疑不予受理：……（二）未在質(zhì)疑有效期內(nèi)提出的…… 質(zhì)疑函的形式不符合上述（一）至（九）款情形且可以修改或變更的，應當告知質(zhì)疑人在質(zhì)疑有效期內(nèi)修改后重新提交。有效期內(nèi)質(zhì)疑人未重新提交，或者重新提交的質(zhì)疑仍不符合形式規(guī)定的，采購中心不予受理。質(zhì)疑不予受理的，應當向質(zhì)疑人發(fā)出質(zhì)疑拒收單。（張聯(lián)成 孫政啟 李留霞 作者單位：河南永正招標代理有限公司）
（來源：中國政府采購報）
