目前，我國(guó)的政府采購(gòu)法律法規(guī)對(duì)供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函如何答復(fù)處理作出了“明示”，但對(duì)供應(yīng)商在超過(guò)法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函如何接收、答復(fù)和處理，卻沒(méi)有明確規(guī)定。一起“超時(shí)”的供應(yīng)商質(zhì)疑案件引發(fā)了熱議和思考。
案情回放
某代理機(jī)構(gòu)受委托，就一政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)。某年9月11日，該項(xiàng)目因投標(biāo)人不足3家而廢標(biāo)。9月25日，某科技公司提出如下質(zhì)疑：1.要求公開(kāi)評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)委的工作單位；2.此次招標(biāo)未按照規(guī)定的程序進(jìn)行開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)和定標(biāo)。9月27日，代理機(jī)構(gòu)作出回復(fù)：科技公司對(duì)采購(gòu)結(jié)果的質(zhì)疑時(shí)間已超出法定的質(zhì)疑期限，故對(duì)該質(zhì)疑事項(xiàng)不予受理。而后，科技公司又向當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)投訴稱(chēng)：1.申請(qǐng)公開(kāi)評(píng)委的工作單位；2.本次招標(biāo)未按照規(guī)定的程序開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)和定標(biāo)；3.代理機(jī)構(gòu)對(duì)其質(zhì)疑事項(xiàng)不予受理的決定錯(cuò)誤。當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)認(rèn)為，投訴人對(duì)采購(gòu)結(jié)果的質(zhì)疑已超過(guò)了法定質(zhì)疑期限，不符合法定投訴受理?xiàng)l件，決定駁回投訴。
科技公司不服提起訴訟，請(qǐng)求法院判令撤銷(xiāo)當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)作出的《投訴處理決定書(shū)》，重新審核、評(píng)定招投標(biāo)工作。法院審理后認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法》）第五十二條、第五十三條以及《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“94號(hào)令”）第十條規(guī)定了政府采購(gòu)供應(yīng)商質(zhì)疑的期限。該采購(gòu)項(xiàng)目因投標(biāo)人不足3家而廢標(biāo)，采購(gòu)結(jié)果已于當(dāng)年9月11日依法公告，科技公司于2018年9月25日才提出對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目結(jié)果的質(zhì)疑，故科技公司對(duì)該采購(gòu)項(xiàng)目中標(biāo)結(jié)果的質(zhì)疑已超過(guò)供應(yīng)商可以提出質(zhì)疑的法定期限。代理機(jī)構(gòu)據(jù)此認(rèn)為對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目結(jié)果的質(zhì)疑已超過(guò)了法定期限不予受理的答復(fù)并無(wú)不當(dāng)；財(cái)政部門(mén)依據(jù)94號(hào)令第二十九條規(guī)定，依法駁回科技公司的投訴符合法律規(guī)定。綜上，法院判決駁回科技公司的訴訟請(qǐng)求。
案例探析
該案最終以法院判決駁回科技公司的訴訟請(qǐng)求而告終，因?yàn)榭萍脊緦?duì)采購(gòu)結(jié)果的質(zhì)疑時(shí)間已超出法定的質(zhì)疑期限，代理機(jī)構(gòu)對(duì)該質(zhì)疑事項(xiàng)不予受理答復(fù)和財(cái)政部門(mén)作出的駁回投訴處理決定正確。筆者僅就代理機(jī)構(gòu)接收已超出法定質(zhì)疑期限的質(zhì)疑并對(duì)該質(zhì)疑事項(xiàng)作出不予受理答復(fù)的做法進(jìn)行探究和分析。對(duì)此，業(yè)界有兩種不同意見(jiàn)，一種認(rèn)為接收，這樣供應(yīng)商“感情上”容易接受，但處理結(jié)果是因超出法定質(zhì)疑期，對(duì)該質(zhì)疑不予受理；另一種意見(jiàn)認(rèn)為直接拒收，不予處理。如果不拒收，按不予受理處理，會(huì)導(dǎo)致前面案例所述情形，就可能引發(fā)投訴、復(fù)議、行政訴訟等，造成行政資源的浪費(fèi)。若是采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)直接拒收，則保證了政府采購(gòu)活動(dòng)的時(shí)效性和連續(xù)性，提高了政府采購(gòu)效率。這兩種觀點(diǎn)孰是孰非？筆者認(rèn)為，截至目前，政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)沒(méi)有對(duì)此明確作出規(guī)定，現(xiàn)就兩種不同意見(jiàn)加以分析，以期得出較為合理又比較妥當(dāng)?shù)奶幚矸椒ā?/p>
首先要明確兩個(gè)問(wèn)題，即，“拒收”質(zhì)疑的由來(lái)與“拒收”質(zhì)疑的合法性。94號(hào)令頒布前，“拒收”質(zhì)疑只是某些采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的一種做法或說(shuō)法，國(guó)家相關(guān)部門(mén)并沒(méi)有明確規(guī)定，但94號(hào)令頒布后，“拒收”質(zhì)疑一事已有明確的規(guī)定和出處。94號(hào)令第十三條指出，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函，應(yīng)當(dāng)在收到質(zhì)疑函后7個(gè)工作日內(nèi)作出答復(fù)，并以書(shū)面形式通知質(zhì)疑供應(yīng)商和其他有關(guān)供應(yīng)商。其第三十六條還明確，“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)有下列情形之一的，由財(cái)政部門(mén)責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，給予警告，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由其行政主管部門(mén)或者有關(guān)機(jī)關(guān)給予處分，并予通報(bào)：（一）拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函……”。綜上可以看出，財(cái)政部制定的規(guī)章首次有了“拒收質(zhì)疑”這一規(guī)定。然而，94號(hào)令第十三條是對(duì)供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函如何答復(fù)處理的規(guī)定，但對(duì)供應(yīng)商在超過(guò)法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函如何接收、答復(fù)和處理，卻沒(méi)有明確指向。
筆者認(rèn)為從94號(hào)令第十三條的規(guī)定反推得出“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在超過(guò)法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函”的或然結(jié)論，而不能反推得出“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在超過(guò)法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函”的唯一、必然結(jié)論。這里需要考慮三方面問(wèn)題，即，受理、處理供應(yīng)商的質(zhì)疑是否為采購(gòu)人的權(quán)利；如果執(zhí)行“法無(wú)授權(quán)不可為”的原則，那么就不能拒收超過(guò)法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函；如果執(zhí)行“法無(wú)禁止皆可為”的原則，就能拒收超過(guò)法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函。政府采購(gòu)是公共財(cái)政支出的重要方面，使用的是國(guó)家財(cái)政性資金，它不同于一般意義上的商業(yè)采購(gòu)活動(dòng)，政府采購(gòu)有著維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的責(zé)任和義務(wù)；采購(gòu)人作為政府采購(gòu)活動(dòng)的重要主體，其在政府采購(gòu)活動(dòng)中必須把維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益、執(zhí)行政府采購(gòu)政策作為應(yīng)盡的義務(wù)?！墩少?gòu)法》及其相關(guān)規(guī)定是對(duì)包括采購(gòu)人在內(nèi)的各方政府采購(gòu)當(dāng)事人等實(shí)施參與政府采購(gòu)活動(dòng)及行為作出的規(guī)范，在保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益等方面，筆者認(rèn)為采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)執(zhí)行“法無(wú)授權(quán)不可為”的原則，即對(duì)質(zhì)疑供應(yīng)商在超過(guò)法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函不能拒收。
質(zhì)疑與投訴，是《政府采購(gòu)法》規(guī)定的在政府采購(gòu)活動(dòng)中供應(yīng)商認(rèn)為權(quán)益受到損害時(shí)可以采取的主要救濟(jì)途徑，是政府采購(gòu)定紛止?fàn)幍氖滓瓣P(guān)口”。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在處理供應(yīng)商質(zhì)疑時(shí)，需要具備較強(qiáng)的法律素養(yǎng)和政策意識(shí)，隨著政府采購(gòu)事業(yè)的蓬勃發(fā)展以及供應(yīng)商維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)進(jìn)一步規(guī)范和完善供應(yīng)商質(zhì)疑處理法律制度的要求也會(huì)越來(lái)越高，因而代理機(jī)構(gòu)不僅要能代理好業(yè)務(wù)，也要學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)，熟悉爭(zhēng)議解決的方式、種類(lèi)、法律依據(jù)等，提高質(zhì)疑答復(fù)書(shū)的論證說(shuō)法、“引經(jīng)據(jù)典”的制作水平，要緊扣質(zhì)疑事實(shí)和法律爭(zhēng)議，對(duì)答復(fù)的證據(jù)采信理由、質(zhì)疑事實(shí)認(rèn)定理由以及法律解釋等具有法律邏輯關(guān)系的理由要予以充分論述。但實(shí)踐中，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)處理質(zhì)疑不專(zhuān)業(yè)，代理機(jī)構(gòu)人員由于素質(zhì)不高、法律知識(shí)水平低等原因在處理質(zhì)疑問(wèn)題時(shí)較為隨意，沒(méi)有法制思維。質(zhì)疑作為投訴前置程序，發(fā)揮投訴“防火墻”作用并不明顯，因而造成近年來(lái)供應(yīng)商投訴或行政復(fù)議甚至行政訴訟的案件數(shù)量在上升。
據(jù)了解，全國(guó)法院系統(tǒng)正在加強(qiáng)裁判文書(shū)釋理說(shuō)法建設(shè)，最高人民法院于去年6月1日下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范裁判文書(shū)釋法說(shuō)理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)如何做好裁判文書(shū)釋法說(shuō)理工作作出明確部署。筆者認(rèn)為，在政府采購(gòu)領(lǐng)域做好質(zhì)疑與投訴處理決定工作，可以參照、學(xué)習(xí)法院系統(tǒng)的裁判文書(shū)質(zhì)量要求，切實(shí)做好質(zhì)疑投訴處理決定文書(shū)擬定工作。采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在處理質(zhì)疑時(shí)要釋明法理、闡明事理、說(shuō)明情理、講究文理，進(jìn)一步增強(qiáng)質(zhì)疑投訴處理決定的理論性與通俗性，讓政府采購(gòu)的“法理”在質(zhì)疑答復(fù)中“說(shuō)得明、看得懂、服人心”。這些對(duì)項(xiàng)目經(jīng)辦人處理答復(fù)質(zhì)疑的公正性、法學(xué)理論的深度、文書(shū)的說(shuō)理性、邏輯性甚至文筆流暢性等都提出了更高要求，如果采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)能按此標(biāo)準(zhǔn)做好質(zhì)疑答復(fù)處理工作，就能更好地化解矛盾。
延伸閱讀
財(cái)政部門(mén)在對(duì)收到的投訴進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)所有投訴事項(xiàng)超過(guò)投訴有效期的處理規(guī)定
財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴受理審查工作的通知》（財(cái)庫(kù)［2007］1號(hào)）規(guī)定:“……財(cái)政部門(mén)經(jīng)審查，有投訴人不是參加投訴項(xiàng)目政府采購(gòu)活動(dòng)的當(dāng)事人、被投訴人為采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)之外的當(dāng)事人、所有投訴事項(xiàng)未經(jīng)過(guò)質(zhì)疑、所有投訴事項(xiàng)超過(guò)投訴有效期、以具有法律效力的文書(shū)送達(dá)之外方式提出的投訴等情形之一的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無(wú)效投訴，不予受理，并及時(shí)書(shū)面告知投訴人不予受理的理由?！睋?jù)此規(guī)定，財(cái)政部門(mén)在對(duì)收到的投訴進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)所有投訴事項(xiàng)超過(guò)投訴有效期的應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無(wú)效投訴，不予受理，并及時(shí)書(shū)面告知投訴人不予受理的理由。
人民法院對(duì)不符合法律規(guī)定的起訴、自訴案件的處理
《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問(wèn)題的規(guī)定》第二條明確，“對(duì)起訴、自訴，人民法院應(yīng)當(dāng)一律接收訴狀，出具書(shū)面憑證并注明收到日期。對(duì)符合法律規(guī)定的起訴、自訴，人民法院應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)予以登記立案。對(duì)不符合法律規(guī)定的起訴、自訴，人民法院應(yīng)當(dāng)予以釋明?！逼涞谄邨l又指出，“當(dāng)事人提交的訴狀和材料不符合要求的，人民法院應(yīng)當(dāng)一次性書(shū)面告知其在指定期限內(nèi)補(bǔ)正。當(dāng)事人在指定期限內(nèi)補(bǔ)正的，人民法院決定是否立案的期間，自收到補(bǔ)正材料之日起計(jì)算。當(dāng)事人在指定期限內(nèi)沒(méi)有補(bǔ)正的，退回訴狀并記錄在冊(cè)；堅(jiān)持起訴、自訴的，裁定或者決定不予受理、不予立案。經(jīng)補(bǔ)正仍不符合要求的，裁定或者決定不予受理、不予立案?！逼涞诰艞l還指出，“人民法院對(duì)起訴、自訴不予受理或者不予立案的，應(yīng)當(dāng)出具書(shū)面裁定或者決定，并載明理由?！备鶕?jù)上述規(guī)定，對(duì)起訴、自訴，要做到一律接收訴狀，出具書(shū)面憑證并注明收到日期；接受訴狀后，對(duì)符合法律規(guī)定的起訴、自訴，當(dāng)場(chǎng)予以登記立案，對(duì)不符合法律規(guī)定的起訴、自訴，應(yīng)當(dāng)予以釋明；對(duì)當(dāng)場(chǎng)不能判定是否符合法律規(guī)定的，在法律規(guī)定的期限內(nèi)決定是否立案，在法律規(guī)定期限內(nèi)仍不能決定的，先行立案；對(duì)起訴、自訴不予受理、不予立案，應(yīng)當(dāng)出具書(shū)面裁定或者決定，并載明理由。
中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心對(duì)質(zhì)疑處理的規(guī)定
《中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心質(zhì)疑處理辦法》第十六條規(guī)定:有下列情形之一的質(zhì)疑不予受理：……（二）未在質(zhì)疑有效期內(nèi)提出的…… 質(zhì)疑函的形式不符合上述（一）至（九）款情形且可以修改或變更的，應(yīng)當(dāng)告知質(zhì)疑人在質(zhì)疑有效期內(nèi)修改后重新提交。有效期內(nèi)質(zhì)疑人未重新提交，或者重新提交的質(zhì)疑仍不符合形式規(guī)定的，采購(gòu)中心不予受理。質(zhì)疑不予受理的，應(yīng)當(dāng)向質(zhì)疑人發(fā)出質(zhì)疑拒收單。（張聯(lián)成 孫政啟 李留霞 作者單位：河南永正招標(biāo)代理有限公司）
（來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)）
