負(fù)面屬于屬性詞，是指壞的、消極的。負(fù)面清單，顧名思義，就是消極清單、否定列表，即為凡是列在清單上的內(nèi)容就是禁止性的。為了政府采購健康發(fā)展，深化政府采購改革，作為監(jiān)管制度的創(chuàng)新之一，采購文件負(fù)面清單應(yīng)運(yùn)而生。事實(shí)上，業(yè)界對(duì)采購文件負(fù)面清單還存有不同的觀點(diǎn)，但筆者認(rèn)為其對(duì)政府采購各方當(dāng)事人還是起到了一定的積極作用。
追根溯源，清單出臺(tái)有前提
按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求和國務(wù)院決策部署，國務(wù)院于2015年發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》，就實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度提出了意見。意見中指出，“負(fù)面清單制度，是指國務(wù)院以清單方式明確列出在中華人民共和國境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各級(jí)政府依法采取相應(yīng)管理措施的一系列制度安排。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場主體皆可依法平等進(jìn)入。”
其實(shí)負(fù)面清單制度是政府依法管理的一種模式，具有明確政府職責(zé)邊界、創(chuàng)新政府監(jiān)管、推進(jìn)監(jiān)管制度化、規(guī)范化等方面的意義。
目前負(fù)面清單應(yīng)用到許多行業(yè)和領(lǐng)域，2017年以來，湖北省政府采購中心、黑龍江省財(cái)政廳、武漢市財(cái)政局、山西省財(cái)政廳等財(cái)政部門相繼出臺(tái)采購文件負(fù)面清單，從資格條件、評(píng)審因素、技術(shù)需求方面列明了禁止性規(guī)定。負(fù)面清單作為政府采購法律法規(guī)的補(bǔ)充和細(xì)化，不僅是政府采購各方當(dāng)事人的行為準(zhǔn)則，更使得政府采購監(jiān)管公正透明。
約法三章，清單內(nèi)容有依據(jù)
政府采購監(jiān)管部門嚴(yán)格依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》）和《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財(cái)政部令第87號(hào))等法律法規(guī)制定采購文件負(fù)面清單，明確負(fù)面清單所列內(nèi)容均系法律法規(guī)禁止條款，要求各政府采購當(dāng)事人應(yīng)遵照?qǐng)?zhí)行。
目前正在執(zhí)行的負(fù)面清單主要從資格條件、評(píng)審內(nèi)容和采購需求三個(gè)方面列出禁止性內(nèi)容。比如，資格條件方面禁止內(nèi)容有：設(shè)置企業(yè)法人，將事業(yè)法人、其他組織和自然人排除的，限定所有制形式（國有、獨(dú)資、合資、合作等）組織形式，將供應(yīng)商業(yè)績?cè)O(shè)置為資格條件，將國務(wù)院已明令取消的資質(zhì)證書、從業(yè)人員證書或國家行政機(jī)關(guān)非強(qiáng)制的資質(zhì)、資格、認(rèn)證、目錄或?qū)⑿袠I(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)頒發(fā)的企業(yè)資質(zhì)證書、入圍目錄名單等作為資格條件等等；評(píng)審因素方面禁止內(nèi)容包括，將資格條件作為評(píng)審因素，將注冊(cè)資本、資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤、納稅額等規(guī)模條件作為評(píng)審因素，將未在采購需求中列明的技術(shù)參數(shù)、產(chǎn)品功能、商務(wù)條件作為評(píng)審因素，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)未細(xì)化量化、未與評(píng)審因素指標(biāo)相對(duì)應(yīng)等等；采購需求方面禁止內(nèi)容有，指定或變相指定特定的品牌、商標(biāo)、商號(hào)、專利、版權(quán)、設(shè)計(jì)、型號(hào)、原產(chǎn)地以及供應(yīng)商獨(dú)有的技術(shù)規(guī)格，具有“知名”“一線”“國際”“著名”品牌等不明確的采購需求表述，要求提供指定某一檢測機(jī)構(gòu)、某一部門所屬的檢測機(jī)構(gòu)、檢測日期的檢測報(bào)告（另有規(guī)定的除外），或要求出具權(quán)威機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)證書、證明文件等模糊表述，要求中標(biāo)（成交）供應(yīng)商安排考察或者組織無實(shí)質(zhì)內(nèi)容的調(diào)研、會(huì)議、培訓(xùn)等活動(dòng)。
尚待完善，積極意義在“發(fā)酵”
縱觀各地的采購文件負(fù)面清單，其在內(nèi)容表述和法律理解上還有不足之處，在實(shí)踐應(yīng)用中也還有待檢驗(yàn)，但它的積極意義還是在一定程度上得到了認(rèn)可。
一是促進(jìn)財(cái)政監(jiān)管部門執(zhí)法統(tǒng)一公正。2017年以來財(cái)政部共發(fā)布了20個(gè)指導(dǎo)性案例，一方面彌補(bǔ)了現(xiàn)行政府采購法律規(guī)范的不足，另一方面解決了政府采購領(lǐng)域個(gè)別存在的“同錯(cuò)不同罰”問題。采購文件負(fù)面清單作為財(cái)政部門制定的禁止性規(guī)定，同樣是對(duì)法律法規(guī)的細(xì)化和解釋，不僅是對(duì)采購人和采購代理機(jī)構(gòu)編制采購文件的約束，也是政府采購監(jiān)管部門處理投訴時(shí)的依據(jù)，從目前已經(jīng)公開發(fā)布執(zhí)行的采購文件負(fù)面清單來看，禁止性內(nèi)容類似，今后對(duì)各級(jí)政府采購監(jiān)管部門對(duì)同類案件法律適用、處理尺度和處理結(jié)果的統(tǒng)一性上起到作用。
二是促進(jìn)強(qiáng)化采購人主體責(zé)任。為了適應(yīng)國家“放管服”的改革要求，推進(jìn)政府采購工作由程序?qū)蜣D(zhuǎn)為結(jié)果導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)政府采購“物有所值”的目標(biāo)，給予采購人更多的自主權(quán)，不斷強(qiáng)化采購人的主體責(zé)任變得越來越重要。其中，采購人主體責(zé)任最重要的體現(xiàn)之一就是編制采購需求。采購需求應(yīng)當(dāng)合規(guī)、明確、完整，采購需求應(yīng)落實(shí)采購政策、不能設(shè)置不合理?xiàng)l款等。根據(jù)《實(shí)施條例》第二十條第（三）項(xiàng)規(guī)定，“采購需求中的技術(shù)、服務(wù)等要求指向特定供應(yīng)商、特定產(chǎn)品”，本條規(guī)定明確，采購人執(zhí)行容易。但有時(shí)法律法規(guī)只提出原則性規(guī)定，比如《實(shí)施條例》第二十條第（二）項(xiàng)規(guī)定“設(shè)定的資格、技術(shù)、商務(wù)條件與采購項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要不相適應(yīng)或者與合同履行無關(guān)”，實(shí)踐中，采購人有時(shí)很難把握，這時(shí)采購人可以依據(jù)采購文件負(fù)面清單的規(guī)定編制采購需求，比如負(fù)面清單規(guī)定，設(shè)定與采購項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要不相適應(yīng)或與合同履行無關(guān)的實(shí)質(zhì)性要求（如設(shè)定的交貨期限明顯不合理；設(shè)定苛刻售后服務(wù)要求、驗(yàn)收辦法等）。再如，對(duì)貨物非核心要素提出苛刻要求的情形包括，對(duì)非定制家具的拉手尺寸、外形等提出特定要求，限定產(chǎn)品的接口、開關(guān)等非核心功能、部件必須在特定位置，售后服務(wù)要求與采購項(xiàng)目無關(guān)或超出服務(wù)范圍，售后服務(wù)要求明顯不合理或指向特定對(duì)象。此時(shí)負(fù)面清單就起到了對(duì)法律法規(guī)具象化的作用。另外，采購文件負(fù)面清單作為采購人制定采購需求的依據(jù)之一，也是追究主體責(zé)任的依據(jù)。
三是促進(jìn)提高采購代理機(jī)構(gòu)專業(yè)化服務(wù)水平。編制采購文件的能力，是采購代理機(jī)構(gòu)專業(yè)化水平的重要體現(xiàn)之一。實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)采購人與采購代理機(jī)構(gòu)對(duì)法律法規(guī)理解不一致的情況，尤其是在法律法規(guī)不明確、不清晰的情形下，如果采購代理機(jī)構(gòu)專業(yè)性不強(qiáng)，遵從采購人的意見編制采購文件，結(jié)果導(dǎo)致質(zhì)疑、甚至投訴時(shí)，財(cái)政監(jiān)管部門是不會(huì)因采購代理機(jī)構(gòu)曾經(jīng)告訴過采購人，而不給其做出行政處罰的。采購文件負(fù)面清單的執(zhí)行是對(duì)采購代理機(jī)構(gòu)在編制資格條件和評(píng)審因素時(shí)提出的具體明確要求，比如國家取消的單位資質(zhì)證書、從業(yè)人員證書不能作為資格條件和評(píng)審因素、業(yè)績不得作為資格條件、不得要求供應(yīng)商具有從業(yè)經(jīng)驗(yàn)達(dá)到多少年以上的等等，這些也都是在實(shí)踐中容易出現(xiàn)錯(cuò)誤的地方。
四是促進(jìn)政府采購標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。采購文件負(fù)面清單旨在規(guī)范政府采購各方當(dāng)事人行為，為供應(yīng)商提供充分競爭的機(jī)會(huì)，維護(hù)政府采購公正透明的環(huán)境。采購文件負(fù)面清單是采購人和采購代理機(jī)構(gòu)編制采購文件的依據(jù)，是財(cái)政部門監(jiān)管的依據(jù)，是供應(yīng)商維護(hù)權(quán)益的依據(jù)，有利推進(jìn)了政府采購標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化進(jìn)程。
在全面深化改革、全面依法治國的要求下，財(cái)政部門積極創(chuàng)新管理模式，制定政府采購文件負(fù)面清單，這是個(gè)很好的嘗試。（段艷華 作者單位：中機(jī)國際招標(biāo)有限公司）
（來源：中國政府采購報(bào)）
