在進(jìn)一步深化“放管服”改革的大背景下，越來越多的政府采購監(jiān)管部門都在推進(jìn)“放”的同時，研究制定政府采購負(fù)面清單來強(qiáng)化監(jiān)管、優(yōu)化服務(wù)。近期，政府采購信息報(bào)/網(wǎng)記者時不時會接到從業(yè)人員的咨詢電話，想要了解哪些地方出臺了政府采購負(fù)面清單、負(fù)面清單的起源是什么、各地負(fù)面清單大致包含哪些內(nèi)容、出臺依據(jù)是什么等。圍繞這些問題，記者對各地的負(fù)面清單進(jìn)行了梳理，供業(yè)界同仁參考。
問題一：出臺負(fù)面清單的地方有哪些？
2019年1月下旬，安徽省合肥市正式出臺《合肥市政府采購負(fù)面清單》和《合肥市工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)人負(fù)面行為清單》。清單共梳理公共資源交易各方主體的83項(xiàng)禁止設(shè)置條款，防止招標(biāo)人以不合理?xiàng)l件限制、排斥潛在投標(biāo)人或者投標(biāo)人，防止交易文件“量身定做”。由此，我國出臺政府采購負(fù)面清單的市級單位又再添一員。
時間往前推一個月，2018年12月，山西、寧夏先后出臺了各自的政府采購負(fù)面清單。山西省財(cái)政廳制定出臺的《山西省政府采購負(fù)面清單（貨物類、服務(wù)類）》，明確規(guī)定了在政府采購招標(biāo)文件中50項(xiàng)禁止設(shè)置的條款，為規(guī)范政府采購招標(biāo)工作劃定了更為清晰的界限。而寧夏回族自治區(qū)財(cái)政廳印發(fā)的《寧夏政府采購負(fù)面清單》，其中涵蓋政府采購貨物、服務(wù)、工程三大類別，從采購文件的資格條件、商務(wù)條款、采購需求、評分辦法和標(biāo)準(zhǔn)等方面，明確了142項(xiàng)禁止設(shè)置條款。
盤點(diǎn)近年來出臺政府采購負(fù)面清單的地區(qū)，不難發(fā)現(xiàn)，其推廣的領(lǐng)域正在迅速地?cái)U(kuò)大。早在2016年5月，福建省財(cái)政廳就發(fā)布了《福建省財(cái)政廳關(guān)于加強(qiáng)對政府采購招標(biāo)文件公告歧視性和傾向性條款審查的通知》，該通知中明確的禁止性條款其實(shí)就是招標(biāo)文件編制的負(fù)面清單。次年4月，青海省財(cái)政廳印發(fā)的《青海省政府采購文件禁止條款清單》，禁止條款包含資格條件、評分辦法、采購需求、其他不合理?xiàng)l件等四部分共58條，分為強(qiáng)制性禁止條款和參考性禁止條款兩類。
再進(jìn)一步地追溯可以發(fā)現(xiàn)，早在2015年01月26日，深圳市就出臺了《深圳市政府購買服務(wù)負(fù)面清單（試行）》，列出了不得實(shí)施政府購買服務(wù)的項(xiàng)目清單，包括不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)事項(xiàng)、當(dāng)由政府直接提供的履職服務(wù)事項(xiàng)和政府提供服務(wù)效益明顯高于市場提供的服務(wù)事項(xiàng)等三大類服務(wù)事項(xiàng)，如，市政府發(fā)放撫恤金、最低生活保障費(fèi)、社會保險(xiǎn)金等。
而其他地方出臺政府采購負(fù)面清單的時間則主要集中在近兩年。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前，在省級層面，包括福建、青海、湖北、黑龍江、陜西、四川、山西和寧夏等地先后出臺了政府采購負(fù)面清單。而在市級層面，安徽省合肥市、浙江省麗水市、山東省青島市、湖南省株洲市、廣東省廣州市、佛山市以及深圳市等地也開始逐步試點(diǎn)。
問題二：“負(fù)面清單”從何而來？
那么，在政府采購領(lǐng)域施行范圍越來越廣的負(fù)面清單從何而來呢？
所謂負(fù)面清單（NegativeList），實(shí)際是源于西方的一種管理模式和制度。負(fù)面清單對不少國人來說可能還是個新鮮事物，在我國政府采購領(lǐng)域出現(xiàn)也是數(shù)年之前的事情。但這一模式在西方卻是由來以及。有學(xué)者考證，早在1984年，普魯士領(lǐng)導(dǎo)建立了德意志關(guān)稅同盟，最初有18個德意志邦國參加，后來逐漸增加到38個。同盟各邦國簽訂關(guān)稅協(xié)定，其內(nèi)容是廢除內(nèi)地關(guān)稅、同盟各邦國之間的貿(mào)易免稅、對國外貿(mào)易統(tǒng)一關(guān)稅制度和稅率等等。協(xié)定正文中對不取消、不開放的例外情況加以列明，這可以被看作是負(fù)面清單的萌芽。
二戰(zhàn)以后，負(fù)面清單得以推廣和被廣泛接受。在20世紀(jì)80年代，美國與很多國家簽訂的雙邊投資協(xié)定中都采用了這種規(guī)定方式。但現(xiàn)代管理意義的負(fù)面清單始于1994年生效的北美自由貿(mào)易區(qū)(NAFTA)。2013年，《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2013年）》，列明了中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)對外商投資項(xiàng)目和設(shè)立外商投資企業(yè)采取的與國民待遇等不符的準(zhǔn)入措施。這成為負(fù)面清單在中國的重要亮相。
雖然負(fù)面清單管理制度主要是針對外商投資準(zhǔn)入的一項(xiàng)制度，但有學(xué)者認(rèn)為，負(fù)面清單模式的廣泛推行是中國政府治理模式邁向現(xiàn)代化的標(biāo)志之一。其體現(xiàn)的價(jià)值表明可以將其引入到政府采購制度之中。因?yàn)閮烧叩哪康臒o疑都是為了營造一個公平健康的競爭環(huán)境。
問題三：負(fù)面清單究竟包括哪些內(nèi)容？
梳理目前各地出臺的政府采購負(fù)面清單，內(nèi)容方面有許多相似之處，先從省級層面來看，福建、陜西、黑龍江、青海、湖北等大部分省級政府采購負(fù)面清單將各種禁止條款歸納到資格條件、采購需求和評審因素三大類內(nèi)容之下。
那么，出現(xiàn)頻率較高的禁止條款內(nèi)容是哪些呢？讓我們來一一梳理：
在資格條件方面，據(jù)統(tǒng)計(jì)，排在前三甲的高頻禁止條款分別是“限定供應(yīng)商的所有制形式、組織形式或者所在地”、“限定特定行政區(qū)域或者特定行業(yè)的業(yè)績、獎項(xiàng)，設(shè)定特定金額的業(yè)績或?qū)Υ砩烫岢鰳I(yè)績要求”、“設(shè)定與采購項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要不相適應(yīng)或與合同履行無關(guān)的資格條件”。
同時，“設(shè)置注冊資本、資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤、納稅額等規(guī)模條件”、“限定營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營范圍內(nèi)的具體名稱或設(shè)置經(jīng)營年限等限制條款”、“要求供應(yīng)商從業(yè)經(jīng)驗(yàn)達(dá)到一定年限”等出現(xiàn)的頻率也相對較高。
在采購需求方面，主要針對一些涉嫌傾向性和排他性的條款進(jìn)行了禁止性規(guī)定。比如，“指定特定的專利、商標(biāo)、品牌、供應(yīng)商或設(shè)定的技術(shù)、服務(wù)等要求指向特定供應(yīng)商、特定產(chǎn)品”、“將特定行政區(qū)域或者特定行業(yè)的業(yè)績、獎項(xiàng)，特定金額的業(yè)績或代理商的業(yè)績作為實(shí)質(zhì)性要求”等。另外，“將國家、地方行政機(jī)關(guān)頒布的法規(guī)、規(guī)范性文件中未強(qiáng)制要求使用的認(rèn)證作為對標(biāo)的物的實(shí)質(zhì)性要求”、“將國務(wù)院已明令取消的從業(yè)人員職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)作為中標(biāo)（成交）條件的”、“要求在評審結(jié)束后通過對樣品進(jìn)行檢測、對供應(yīng)商進(jìn)行考察等方式改變評審結(jié)果”等也被強(qiáng)調(diào)禁止。
在評審方法及評審標(biāo)準(zhǔn)方面，兩種情形被重點(diǎn)關(guān)注。一是價(jià)格問題，如多地規(guī)定，“技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項(xiàng)目不采用最低評標(biāo)價(jià)法”、“價(jià)格分所占比重不符合相關(guān)規(guī)定”、“設(shè)置最低限價(jià)”等不得出現(xiàn)在采購文件中的。二是針對非量化評審標(biāo)準(zhǔn)，“以知名、一線、同檔次，或好、較好、一般等非量化指標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)作為評分標(biāo)準(zhǔn)的”、“評分標(biāo)準(zhǔn)中的分值設(shè)置與評審因素的量化指標(biāo)不對應(yīng)”等內(nèi)容也被禁止進(jìn)入采購文件。
相較而言，山西和寧夏出臺的政府采購負(fù)面清單，更為詳細(xì)一些，除了上述三大項(xiàng)內(nèi)容之外，還增加了在商務(wù)條款方面的禁止性規(guī)定，如“售后服務(wù)要求明顯不合理或指向特定廠商”、“售后服務(wù)要求與采購項(xiàng)目無關(guān)或超出服務(wù)范圍”等。
而四川省財(cái)政廳于2018年10月印發(fā)的《關(guān)于政府采購領(lǐng)域規(guī)范政府性債務(wù)有關(guān)問題的通知》，則主要針對以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)舉債擔(dān)融資擔(dān)保等問題做了禁止性規(guī)定。
從市級層面看，既有同省級層面一樣從資格條件、采購需求和評審因素、商務(wù)條款等方面全面設(shè)置禁止性規(guī)定的，比如浙江省麗水市公共資源交易中心制定出臺的《麗水市政府集中采購負(fù)面清單》、湖南省株洲市財(cái)政局印發(fā)的《株洲市政府采購負(fù)面清單》、廣西壯族自治區(qū)北海市財(cái)政局關(guān)于印發(fā)《北海市政府采購負(fù)面清單》等。也有同四川一樣，針對某一領(lǐng)域的政府采購負(fù)面清單，比如廣東省教育廳于2017年11月發(fā)布的《廣東省教育廳關(guān)于省直教育系統(tǒng)政府采購的負(fù)面清單》等。
問題四：制定負(fù)面清單的目的和依據(jù)有哪些？
那么，各地出臺的政府采購負(fù)面清單制定的依據(jù)是哪些呢？一位政府采購業(yè)內(nèi)人士表示：主要來源于三方面考慮，即，政府采購法律法規(guī)中的禁止性規(guī)定、質(zhì)疑投訴反映和實(shí)踐積累的問題，以及中央關(guān)于清理區(qū)域性保護(hù)措施、妨礙公平競爭行為的精神和要求。
首先，查看各地出臺政府采購負(fù)面清單的通知可以發(fā)現(xiàn)，其制定的重要依據(jù)都是《政府采購法》、《政府采購法實(shí)施條例》和《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號）。業(yè)界人士表示，一方面，許多被禁止的內(nèi)容明顯違反了《政府采購法實(shí)施條例》第二十條的規(guī)定：采購人或采購代理機(jī)構(gòu)不得對供應(yīng)商實(shí)行的差別待遇或歧視待遇情形，如非法限定供應(yīng)商的所有制形式等。另一方面，一些內(nèi)容被禁止，是因?yàn)槠涿黠@大大降低了中小企業(yè)參與政府采購活動的可能性，與促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策背道而馳。
此外，國家層面的《國家職業(yè)資格目錄清單》、《國務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》；部門規(guī)章的《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號）、《關(guān)于禁止侵犯商業(yè)秘密行為的若干規(guī)定》（國家工商局令第41號）等；財(cái)政部的規(guī)范性文件，如《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》、《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》《財(cái)政部司法部關(guān)于政府采購支持監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展有關(guān)問題的通知》等，也是各地出臺政府采購負(fù)面清單的重要法律依據(jù)。
各地政府采購負(fù)面清單中的許多禁止內(nèi)容也來源于質(zhì)疑投訴反映和實(shí)踐積累的問題。四川省財(cái)政廳政府采購監(jiān)督管理處相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，近年來，假借PPP和政府購買服務(wù)名義變相舉債和違法違規(guī)融資擔(dān)保的行為時有發(fā)生，造成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加。四川省財(cái)政廳《關(guān)于政府采購領(lǐng)域規(guī)范政府性債務(wù)有關(guān)問題的通知》的出臺，正是為了在政府采購全鏈條封堵這些行為，有效遏制地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加。
株洲市財(cái)政局相關(guān)負(fù)責(zé)人也介紹說，近年來，他們在檢查中發(fā)現(xiàn)，在政府采購活動中，依然有不同層面的違法違規(guī)行為。比如有的將注冊資本、凈資產(chǎn)、營業(yè)收入、納稅額等規(guī)模條件作為資格要求和評審因素;有的在采購需求中，限定或者指定特定的專利、商標(biāo)或品牌等。出臺負(fù)面清單是要杜絕這些違規(guī)行為。
總的來說，政府采購負(fù)面清單的出臺，是要在盡可能滿足采購人需求的基礎(chǔ)上，最大限度地消除采購文件傾向性和人為設(shè)置的投標(biāo)“陷阱”，從源頭上遏制政府采購項(xiàng)目違規(guī)人為操控的情況發(fā)生。
問題五：各地負(fù)面清單有哪些區(qū)別？
首先，這些負(fù)面清單的制定發(fā)布主體并不一樣，有的是各地的政府采購監(jiān)管部門財(cái)政廳、財(cái)政局，有的是執(zhí)行機(jī)構(gòu)采購中心、公共資源交易中心。而在外在形式方面，有的是直接表述為《某省政府采購負(fù)面清單》，如寧夏和山西等。有的則是側(cè)重于對某一方面的規(guī)定，如青海發(fā)布的是《青海省政府采購文件禁止條款清單》，福建的則是《福建省財(cái)政廳關(guān)于加強(qiáng)政府采購招標(biāo)文件公告歧視性和傾向性條款審查的通知》。
此外，各地負(fù)面清單適用的領(lǐng)域也有所不同。有的地方的負(fù)面清單適用于整個政府采購領(lǐng)域，比如福建、青海、黑龍江等地。有的地方則詳細(xì)地劃分了貨物、服務(wù)、工程三個類別的負(fù)面清單，各負(fù)面清單適用于不同領(lǐng)域，比如寧夏等。
在內(nèi)容層面，除了所細(xì)分的大項(xiàng)不盡相同，在形式方面也有一些差異，比如，有一些省份，如湖北、黑龍江、陜西、山西等還在每一項(xiàng)禁止性條款后面都單獨(dú)列出了法律依據(jù)，有的則沒有。
正因?yàn)楦鞯貙τ谪?fù)面清單還處在一個探索的階段，所以進(jìn)行后續(xù)一些修訂也顯得十分必要。比如，陜西省財(cái)政廳在繼2017年發(fā)布《陜西省財(cái)政廳關(guān)于印發(fā)陜西省政府采購負(fù)面清單的通知》之后，于2018年8月再次公布了修訂后的《陜西省政府采購負(fù)面清單》。新的負(fù)面清單與之前的發(fā)生了巨大的變化，不再按貨物、工程、服務(wù)分類，同時取消了需合理設(shè)置的條款，明確了禁止在采購文件的資格條件中設(shè)置的條款，禁止在評審因素中設(shè)置的和既不能在資格條件中設(shè)置也不能在評審因素中設(shè)置的內(nèi)容，共25項(xiàng)。（作者：錢麗花）
（來源：政府采購信息報(bào)/網(wǎng)）
