中央全面深化改革委員會第五次會議通過了《深化政府采購制度改革方案》，強調(diào)要通過“建立集中采購機構(gòu)競爭機制”等措施，達到“形成采購主體職責清晰、交易規(guī)則科學高效、監(jiān)管機制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進的現(xiàn)代政府采購制度”的目的。建立競爭機制，首先有必要分析制約或影響集中采購機構(gòu)競爭的原因，有利于制定相應措施與對策，促進政府采購的健康發(fā)展。
五個因素制約集采機構(gòu)競爭
目前，制約集中采購機構(gòu)競爭的原因主要有客觀、主觀兩個方面。
從客觀方面來看。在目前的法律規(guī)定和集中采購機構(gòu)的法律地位不明確的情形下，有礙集中采購機構(gòu)的充分競爭。
一是各級是否設立集中采購機構(gòu)法律沒有強制規(guī)定?！墩少彿ā返谑鶙l規(guī)定：“設區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要設立集中采購機構(gòu)”。
目前法律規(guī)定的是根據(jù)“需要”才設立，何為“需要”呢？法律沒有明確，因此，有些設區(qū)的市至今根本沒有設立集中采購機構(gòu)，即使有集中采購目錄內(nèi)的采購項目，也是委托給采購代理機構(gòu)代理采購。
由于一些地方?jīng)]有設立集中采購機構(gòu)，把本地集中采購機構(gòu)的“份內(nèi)”事委托給其他地方的集中采購機構(gòu)代理采購，其他集中采購機構(gòu)是“費力又費錢”，他們愿意競爭嗎？
二是委托代理理論阻礙了競爭。所謂委托，是指把事情托付給別人或別的機構(gòu)辦理。委托是雙方的事，有委托人或被委托人，只有雙方都情愿的情況下，才能達成委托協(xié)議，所以，沒有強制委托一說。
對于集中采購目錄內(nèi)的采購項目，應該是“法定”委托，因為《政府采購法》第十八條的規(guī)定：“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構(gòu)代理采購”，沒有依法委托的，《政府采購法》第七十四條明確規(guī)定了處罰意見。
然而，《政府采購法》第十六條又規(guī)定，“集中采購機構(gòu)是非營利事業(yè)法人，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜”。既然是“委托”就有不接受“委托”的可能。所以，用“委托”理論來釋義這種關系，那么就不可能有競爭，因為在這種體制下不少人積極作為的意愿不強。
因此，今后在修法中，一是要強調(diào)“必須委托”的“強制性”，沒有可選項；二是《政府采購法》第十六條規(guī)定中的“委托”應該是指“根據(jù)與采購人簽訂的委托協(xié)議的內(nèi)容辦理采購事宜”，這是指全權(quán)委托，還是部分委托的問題，而不是該不該、要不要委托的事。
三是集中采購機構(gòu)的改革不規(guī)范有礙其競爭。目前，新一輪的機構(gòu)改革正在進行之中，但由于許多條件限制和歷史原因，有些地方將本來依法設立的且獨立的集中采購機構(gòu)（與行政機關不得存在隸屬關系或者其他利益關系）將其劃歸到公共資源交易中心，而《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委關于深化公共資源交易平臺整合共享指導意見的通知》（國辦函〔2019〕41號）明確規(guī)定，其“公共資源交易中心作為公共資源交易平臺主要運行服務機構(gòu)”。有的地方將集中采購機構(gòu)劃到了“公共資源交易管理局”，完全違背了政府采購法的規(guī)定，硬是給集中采購機構(gòu)找了一個新的“婆婆”。
這種不規(guī)范的改革后，集中采購機構(gòu)的獨立事業(yè)法人性質(zhì)就不存在了，如果隸屬于公共資源交易中心，那么今后就是事業(yè)單位、企業(yè)化管理，過去的參公單位性質(zhì)就取消了，各種待遇也沒有了，在這種情況下，集中采購機構(gòu)今后不僅難以形成競爭機制，更可能出現(xiàn)招人難或用人難的問題，也就談不上參與競爭了。
從主觀方面來看，主要是人的因素。
一是集中采購機構(gòu)人員的非公務員化身份不利于競爭。雖然企業(yè)化管理更能激發(fā)員工的活力，但應有一定的先決條件和激勵機制作保障。如果由于不規(guī)范的改革將集中采購機構(gòu)的人員其身份非公務員化，而其他激勵機制又不跟上。那么，就會出現(xiàn)，一方面集中采購機構(gòu)人員不愿意參與競爭；另一方面由于其非公務員化的身份，行政監(jiān)督這一塊就會落空。即使有競爭，其公平性也難以保證。
二是集中采購機構(gòu)人員的專業(yè)素質(zhì)影響了其競爭。在集中采購機構(gòu)建立之初，由于集中采購機構(gòu)選人用人機制不完善，多數(shù)人員來源并非通過招考的專業(yè)人員，這些年代理的也都只是通用類的貨物和服務采購項目，且都是受采購人委托進行，沒有真正地進入市場，參與競爭。如果一旦將他們推向市場，部分集中采購機構(gòu)可能因為人員的專業(yè)素質(zhì)等問題，無法適應市場競爭。
七個對策建立集采機構(gòu)競爭機制
市場經(jīng)濟條件下，競爭無處不在，但競爭是有土壤和環(huán)境的。在現(xiàn)有法規(guī)情況下，建立集中采購機構(gòu)的競爭機制，應采取如下對策。
一是依法設立集中采購機構(gòu)。在沒有修法的前提下，應嚴格按《政府采購法》的要求設立集中采購機構(gòu)，這是前提條件，即使是機構(gòu)改革，其政府集中采購機構(gòu)的法律地位也不能改變或應予保留。
因為，我國目前的政府采購管理模式實行的是“三分離”的機制，即法律制定、法律執(zhí)行和法律監(jiān)管是分離的。只有這種機制下，才能保證政府采購制度改革的深入和落實政府采購活動的“三公”原則。
二是建立完善、科學，符合集中采購機構(gòu)特點的激勵機制。隨著新一輪的行政機構(gòu)改革的進一步深化，集中采購機構(gòu)是否納入公務員管理序列還是一個不定數(shù)，但無論如何，如果沒有一套科學合理的激勵機制，在集中采購中引進競爭機制將是一句空話。
因此，應建立科學的、操作性強的激勵機制，鼓勵競爭。激勵機制必須是精神與物質(zhì)并行，并與績效評價相結(jié)合。只有這樣，才能在解決政府采購效率和效益不高的前提下，開展有序地競爭。
三是試行采購官制度。社會分工越細，社會將發(fā)展越快。因此，專業(yè)人做專業(yè)事，這是今后發(fā)展的方向。如果我國繼續(xù)堅持“集中采購與分散采購相結(jié)合”的管理模式。那么，集中采購的人員是受政府的委托（法律規(guī)定的強制委托），辦理“依法制定的集中采購目錄以內(nèi)”的采購項目的事宜，就必須是采購方面的專業(yè)人員。因此，可以試行采購官制度，采購官對自己操作的政府采購事項終生負責。
四是科學地設立部門集中采購機構(gòu)。要對部門集中采購機構(gòu)進行科學定位。其目的，一方面防止部門以此為由亂設機構(gòu)；另一方面防止任意擴大部門集中采購的范圍。
為此，要對部門集中采購機構(gòu)進行科學定位。首先是對“本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的項目”、“屬于本單位有特殊要求的項目”進行解釋或界定。同時，要明確嚴格的設立部門集中采購機構(gòu)的前置條件。不然，每個部門都有自己的特殊性，都可以申請設立部門集中采購機構(gòu)。
其次，是要對部門集中采購機構(gòu)的職責或職能進行規(guī)范。如果部門非要設立部門集中采購機構(gòu)不可，也應規(guī)定，部門集中采購機構(gòu)沒有管理職能，嚴格實行管理與執(zhí)行分離。
第三，將部門集中采購機構(gòu)按《集中采購機構(gòu)監(jiān)督考核管理辦法》的規(guī)定進行考核。只有部門集中采購機構(gòu)健康發(fā)展，其市場競爭才有氛圍。
五是加強對集中采購機構(gòu)人員的培訓。要充分利用經(jīng)驗豐富的專業(yè)機構(gòu)對集中采購機構(gòu)人員進行培訓，提高專業(yè)水平，培養(yǎng)其參與市場競爭的能力。
六是引導集中采購機構(gòu)向?qū)I(yè)化方向發(fā)展。政府采購對象千千萬，采購項目需求、采購項目規(guī)模等不一樣，其采購組織形式、采購方式、評審方法等也會不一樣。因此，實行政府采購操作的專業(yè)化是今后的發(fā)展趨勢。為了適應市場競爭的需要，應引導集中采購機構(gòu)走專業(yè)化發(fā)展的道路，各個集中采購機構(gòu)都應有自己的專業(yè)特長，才能參與市場競爭，并能站立潮頭。
七是特殊情況的處理。對于目前沒有設立集中采購機構(gòu)的地方，且設立有一定困難的，必須明確一個機構(gòu)來承擔集中采購的執(zhí)行工作?？刹扇∥猩霞壖胁少彊C構(gòu)、或同一地域的集中采購機構(gòu)代理采購、或調(diào)整集中采購目錄等方法解決。
沒有設立集中采購機構(gòu)的地方，不得將集中采購目錄以內(nèi)的采購項目委托給非集中采購機構(gòu)代理采購，因為這本身就是違法行為，采購主體違法，采購結(jié)果再公平也違法。（作者：宋 軍）
（來源：政府采購信息網(wǎng)）
