■ 沈德能
在政府采購貨物和服務(wù)招標或者競爭性磋商采購項目中，采用綜合評分法進行評審時，如何選擇評審因素是編制采購文件的難點。評審因素往往作用于采購結(jié)果，影響到采購質(zhì)量。實踐中，筆者經(jīng)常見到一些采購人制定招標文件時將項目實施方案作為評審因素，尤其是服務(wù)類項目。那么，方案作為評審因素合規(guī)嗎？合理嗎？可行嗎？
方案作為評審因素待考量
許多人在評審因素的設(shè)置上存有誤解，認為采購人可以隨意選擇。事實上，現(xiàn)有政府采購法律、法規(guī)和規(guī)章對評審因素的設(shè)定有著基本的限制性規(guī)定。
《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第三十四條第四款規(guī)定，采用綜合評分法的，評審標準中的分值設(shè)置應(yīng)當與評審因素的量化指標相對應(yīng)。
另外，《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號）（以下簡稱“87號令”）第五十五條第二款、第三款規(guī)定，評審因素的設(shè)定應(yīng)當與投標人所提供貨物服務(wù)的質(zhì)量相關(guān)，包括投標報價、技術(shù)或者服務(wù)水平、履約能力、售后服務(wù)等。資格條件不得作為評審因素。評審因素應(yīng)當在招標文件中規(guī)定。評審因素應(yīng)當細化和量化，且與相應(yīng)的商務(wù)條件和采購需求對應(yīng)。商務(wù)條件和采購需求指標有區(qū)間規(guī)定的，評審因素應(yīng)當量化到相應(yīng)區(qū)間，并設(shè)置各區(qū)間對應(yīng)的不同分值。
分析前述規(guī)定，可以看出：評審因素應(yīng)當與投標人所提供貨物服務(wù)的質(zhì)量相關(guān)，無關(guān)的因素不得設(shè)定為評審因素；可以量化的指標才能設(shè)定為評審因素，不能量化的因素不宜設(shè)定為評審因素；評審因素與相應(yīng)的商務(wù)條件和采購需求對應(yīng)，不應(yīng)超出商務(wù)條件和采購需求設(shè)定評審因素。
方案作為采購項目中投標人實施項目的計劃或者服務(wù)計劃，本質(zhì)上是投標人對于中標后在合同履約中的想法、要求和想達到的結(jié)果，以及為此采取的措施，如，人力、物力、財力等付出。方案的內(nèi)容只是投標人一廂情愿的想法體現(xiàn)，一般是書面形式，紙質(zhì)或者電子版均可。筆者認為，方案作為評審因素不符合前述法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定。
首先，方案作為評審因素不符合采購需求“完整、明確”的法定要求。《實施條例》第十五條第二款規(guī)定，除因技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求外，采購需求應(yīng)當完整、明確。87號令第十一條規(guī)定，采購需求應(yīng)當完整、明確，包括以下內(nèi)容：采購標的的數(shù)量、采購項目交付或者實施的時間和地點；采購標的需滿足的服務(wù)標準、期限、效率等要求；采購標的的其他技術(shù)、服務(wù)等要求。
按照相關(guān)法律法規(guī)對采購需求的規(guī)定，投標人在方案中出現(xiàn)的內(nèi)容正是采購人需要在采購需求中明確的，如常見的應(yīng)急方案（預(yù)案）、實施方案、安裝方案、服務(wù)方案等都是必須在采購需求中加以明示的。如果采購需求中對于方案沒有完整、明確的內(nèi)容要求，僅憑投標人自己主觀“想象”的方案將很難達到采購的要求。如果沒有具體的采購需求明晰應(yīng)急方案、安裝方案、服務(wù)方案的內(nèi)容，將可能沒有應(yīng)急措施或者無法應(yīng)急；安裝將無要求，或者安裝技術(shù)、人員不合法，能力、水平不足等，甚至服務(wù)達不到采購項目的要求。此時，依照投標人自己寫的方案將可能導(dǎo)致采購項目無法實施的后果，或是無法很好實施的后果。
其次，方案不能完全反映貨物或者服務(wù)的質(zhì)量。方案是投標人的主觀想法，客觀形式是書面的，難以完全表現(xiàn)出貨物或者服務(wù)本身的質(zhì)量。評審專家不易從客觀上的一紙方案來評判貨物和服務(wù)的品質(zhì)，也不符合現(xiàn)實情況。也就是說方案內(nèi)容寫得再好，其內(nèi)容也不能決定貨物和服務(wù)的質(zhì)量。方案只能、僅能表達作者一定范圍內(nèi)的想法，不能完全代表采購標的貨物和服務(wù)的質(zhì)量。只有方案中涉及的人力、物力、財力等客觀措施可以一定程度反映貨物和服務(wù)的質(zhì)量，而此類客觀因素往往不是方案的主要內(nèi)容，而是輔助方案實施的舉措。筆者建議，此類客觀因素可以單獨列為一個評審因素。
再其次，方案難以量化。由于方案內(nèi)容表達的是投標人的主觀想法和措施，很難達到政府采購相關(guān)法律法規(guī)對設(shè)定評審因素需量化的要求。盡管方案中諸如人力、物力、財力等有些因素可以數(shù)量化，但它們卻不是主要指標。
最后，方案的橫向比較評審不合規(guī)。由于方案量化起來比較難，對方案的評審?fù)捎脵M向比較評審。而此方式無法評判出方案的優(yōu)劣。比如，當所有方案都不達標時，卻必須要“矬子里面拔將軍”，這就違背了采購的初衷，改變了結(jié)果導(dǎo)向的采購路線。而且，橫向比較評審并不采用量化指標，而是采用主觀估堆評審，不符合前述法規(guī)和規(guī)章的要求。主觀估堆評審給予評審專家較多的自由裁量權(quán)，可能出現(xiàn)道德風(fēng)險，導(dǎo)致評審結(jié)果不佳。
方案作為評審因素欠缺合理性
為了使方案可以量化，有些采購人和采購代理機構(gòu)在設(shè)定評分分值時，只要方案中有相關(guān)內(nèi)容即可給分，結(jié)果往往導(dǎo)致所有投標人的方案都類似，都有某項要求的內(nèi)容，投標人都得到滿分，失去了通過評審因素設(shè)定來區(qū)分貨物和服務(wù)質(zhì)量優(yōu)劣的目的，實踐意義大打折扣。
采購人需要怎樣的應(yīng)急措施，需要如何實施、如何安裝，需要什么服務(wù)，這些都必須在采購需求中加以明示，87號令第十一條對此有明確規(guī)定。如果沒有完整、清晰、準確、具體的要求，投標人只能憑自己的想法來寫方案，這樣的方案是否符合項目的需要，則是未知的，存在較大風(fēng)險。采購人和采購代理機構(gòu)把應(yīng)當由自己明確的采購需求轉(zhuǎn)移到投標人身上，再采取方案評審的方式區(qū)分優(yōu)劣。采購人和采購代理機構(gòu)把自己的工作和責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到投標人和評標委員會，這一“偷懶”行為帶來的后果可能是項目質(zhì)量的不盡人意。采購人在履約時發(fā)現(xiàn)中標人的方案不太完備或者不可行，但已經(jīng)無能為力，無可奈何，只能抱怨中標人不履約，水平低或者把責(zé)任全部推給中標人。究其原因還是采購需求設(shè)置得不夠完整明確，未盡細化量化之責(zé)，全憑投標人自己寫的方案來承諾。
筆者曾經(jīng)遇到一個這樣的案例，某設(shè)備采購項目要求投標人根據(jù)現(xiàn)場提出安裝設(shè)計方案，但采購需求沒有提及設(shè)計要求、安裝位置要求以及現(xiàn)場圖紙等等。在評分辦法中，把設(shè)計安裝方案作為評審因素，分為優(yōu)良差三等，由評標委員會根據(jù)各投標人的方案橫向比較評分。中標人的設(shè)備運送到現(xiàn)場后，按照設(shè)計的方案發(fā)現(xiàn)需要增加工作量，需要另外租用安裝的工具，這些都超出了方案的內(nèi)容。對此，中標人要求增加合同金額，否則就虧損了。采購人認為合同金額不可能增加，中標人在投標文件中承諾安裝完畢。中標人表示其設(shè)計安裝方案被評為優(yōu)，嚴格按照方案實施沒有問題，但達不到采購人現(xiàn)場提出的要求，不增加金額將不可能完成安裝。采購人現(xiàn)場提出的要求并沒有在招標文件中加以體現(xiàn)，設(shè)計時也不知道需要這些要求，經(jīng)過評標委員會認可的方案沒有這些內(nèi)容。采購人稱，中標人應(yīng)當是有經(jīng)驗的，并且看過現(xiàn)場，應(yīng)當有能力判斷出安裝的需要，提出合理的設(shè)計方案。于是該項目在履約過程中發(fā)生了分歧，出現(xiàn)了糾紛。
綜上，采購人應(yīng)當從采購項目的實際情況出發(fā)，認真梳理和解決采購需求的問題，不應(yīng)把需要在采購需求中明確的、應(yīng)當響應(yīng)的內(nèi)容依靠投標人的主觀方案來解決。實施、應(yīng)急、服務(wù)、安裝等需要投標人作出響應(yīng)的要求都必須在采購需求中有完整明確的體現(xiàn)。把應(yīng)當明確的采購需求交由投標人，再對投標人提出的方案進行評審，這種做法在現(xiàn)實中常?！芭霰凇?。因此，不宜把方案作為評審因素，切實做好采購需求的調(diào)研、論證和編制，才能更好地保證采購項目的質(zhì)量。（沈德能）
小編有話說
方案能否作為評審因素？眾說不一。事實上，有專家認為，方案在某種程度上可以幫助采購人購買到滿意的產(chǎn)品或服務(wù)，因為有些項目的確難以量化，需要方案來作為輔助工具。下面兩個來自真實案例的評審細則，正是利用方案來加以評判，并取得了不錯的實踐效果。但正如上文所說，該做法也存有弊端，現(xiàn)實操作中還需要具體情況具體分析。
（來源：中國政府采購報）
