《深化政府采購制度改革方案》（以下簡稱“深改方案”）提出，要建立集中采購機構（以下簡稱“集采機構”）競爭機制。這意味著許多問題需要進一步明確，比如，政府采購、集中采購、集采目錄，以及集采機構的定位、性質、職責、競爭等。筆者結合政府采購制度改革與政府采購法制修訂研討會的主題和工作實踐，與大家共同探討相關法律問題。
“政府采購”的定義
政府采購的立法和修法，目的是更好地規(guī)范政府采購行為，也就是規(guī)范使用財政性資金進行采購的行為。因此，對“政府采購”的界定，是一個關鍵問題。可以說，“政府采購”的定義是《政府采購法》的基石之一?，F(xiàn)行《政府采購法》第二條明確規(guī)定：“本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為”。按照這一定義，政府采購的范圍僅限于集采目錄以內的或者采購限額標準以上的采購，集采目錄以外、采購限額標準以下的采購，不屬于政府采購。
個人認為，既然《政府采購法》是規(guī)范使用財政性資金進行采購的行為的，那么只要是使用財政性資金進行采購，都應當在政府采購法規(guī)范范圍之內。因此，建議修改“政府采購”的定義，擴大政府采購的范圍，即“本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購貨物、工程和服務的行為”。
逐步在全國范圍內統(tǒng)一集采目錄
我國政府采購制度將“集中采購”和“集采目錄”緊密聯(lián)系在一起?！墩少彿ā返谄邨l規(guī)定，“集中采購”是指采購納入集采目錄的貨物、工程和服務的行為。深改方案提出，要規(guī)范并逐步在全國統(tǒng)一集采目錄，按照采購需求一致性、應用普遍性、政策功能性等原則確定集中采購范圍。如果將這一改革精神和要求上升到法規(guī)層面，同時考慮到中央機關的特點和各?。▍^(qū)、市）具體情況，應當允許其結合實際制定需要集中采購的補充品目目錄，跨省域的集采機構在全國統(tǒng)一的目錄內展開競爭，本省域的集采機構可以在本省補充目錄內競爭。
按立法修法先行、依法保障改革順利進行的原則，建議《政府采購法》第七條修改為“政府采購實行集中采購和分散采購相結合。集中采購的范圍由國務院公布的集中采購目錄確定。中央機關和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權的機構，可以結合實際，制定集中采購目錄的補充品目目錄。納入集中采購目錄和補充品目目錄的政府采購項目，應當實行集中采購”。
集采機構需去掉“非營利”限定條件
集采機關進行競爭，涉及到集采機構的定位、職能尤其是集采機構的性質等問題。
《政府采購法》第十六條規(guī)定：“集中采購機構為采購代理機構。設區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要設立集中采購機構。集中采購機構是非營利事業(yè)法人，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜”。
第十八條規(guī)定：“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構代理采購”。
按照上述規(guī)定，集采機構的定位是采購代理機構，其性質是非營利事業(yè)法人（不得贏利），其職責是根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜，其法定職責是納入集中采購目錄屬于通用的政府采購項目。
深改方案要求建立集采機構競爭機制，考慮到鼓勵競爭的改革方向，從激發(fā)競爭內在動力出發(fā)，需要重新審視集采機構的性質，且實踐中也有一些集采機構不是非營利事業(yè)法人。
因此，建議對第十六條進行修改，將“集中采購機構是非營利事業(yè)法人”修改為“集中采購機構是事業(yè)法人”，刪除“非營利”的限定條件。
集采機構競爭機制構建應考慮五方面問題
除修改集采機構性質以激發(fā)競爭內在動力外，建立集采機構競爭機制還應該考慮以下幾個方面的法律問題：
一是明確集采機構的業(yè)務范圍。按照現(xiàn)行《政府采購法》第十六條和第十八條的規(guī)定，集采機構根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜，既辦理目錄內項目，也辦理目錄外項目。考慮到目前政府采購和安全保密的實際情況，需要進一步明確，涉及重大采購政策落實和涉密政府采購項目，也應當委托集采機構辦理。同時，從建立競爭機制出發(fā)，需要明確，集采機構辦理目錄內項目不收代理費，目錄外項目按規(guī)定收代理費。
因此，建議在《政府采購法》或者《政府采購法實施條例》中明確規(guī)定：“采購人采購納入集中采購目錄以及涉及重大采購政策落實和涉密的政府采購項目，必須委托集中采購機構代理采購，集中采購機構不得收取代理費；其他政府采購項目，集中采購機構可以按照規(guī)定收取代理費”。
二是提升集采機構的綜合競爭力。集采機構的競爭，既有集采機構間集采目錄內項目的競爭，也有集采機構與社會代理機構間目錄外項目的競爭，必須提升綜合競爭力。
個人認為，采購實踐要求的集采機構綜合競爭力，包括但不限于采購理論政策的研究能力、采購實踐創(chuàng)新能力、采購政策功能落實能力、采購需求標準制定能力、采購合同范本擬定和履約配合能力等。
因此，建議在《政府采購法》或者《政府采購法實施條例》中就集采機構的采購能力作出規(guī)范和引導：“集采機構應當提升采購理論政策研究能力、采購實踐創(chuàng)新能力、采購政策功能落實能力、采購需求標準制定能力、采購合同范本擬定和履約配合等能力，為采購人提供專業(yè)化的服務”。
三是促進“互聯(lián)網+政府采購”基礎上的競爭合作。集采機構之間不僅是競爭關系，也需要深度合作。比如，一個集采機構在某個政府采購項目上取得的競爭優(yōu)勢和采購成果，如果供應商同意，其他集采機構也可以共享。
深改方案要求實施“互聯(lián)網+政府采購”行動，結合政府采購實踐，建議在《政府采購法》或者《政府采購法實施條例》中明確規(guī)定：“實施‘互聯(lián)網+政府采購’行動，加快各地建設的政府采購電子平臺互聯(lián)互通步伐，統(tǒng)一技術標準和交易規(guī)則，共享集中采購成果”。
四是完善集采機構績效考核機制。鼓勵競爭要求優(yōu)勝劣汰，而優(yōu)劣的評價必須有科學合理的標準，因此，鼓勵集采機構競爭，必須完善集采機構績效考核的標準和機制。
應當深入總結兩年一次的集采機構考核工作經驗，按照深改方案指明的方向，建立起一套科學合理的集采機構績效評價體系，合理設定評價指標，作為集采機構競爭的指揮棒。這個評價體系不僅包含采購價格、服務質量等，更重要的是集采機構的創(chuàng)新能力、采購質量、采購政策執(zhí)行成效等。
因此，建議對《政府采購法》第六十六條的內容進行補充完善：“政府采購監(jiān)督管理部門應當對集采機構的創(chuàng)新能力、采購價格、采購質量、資金節(jié)約水平、采購政策執(zhí)行效果、服務質量、信譽狀況、有無違法行為等事項進行考核，并定期如實公布考核結果”。
五是建立集采機構失信懲戒機制。在全國政府采購電子平臺互聯(lián)互通的基礎上，建立集采機構誠信體系，加強對集采機構的監(jiān)督管理，對違規(guī)失信的集采機構進行聯(lián)合懲戒，一處違規(guī)，全國受限。建議在《政府采購法》或者《政府采購法實施條例》中明確規(guī)定：“加強政府采購誠信體系建設，推進政府采購當事人信用共享，構建失信聯(lián)合懲戒工作機制”。（作者：韓中華）
（來源：政府采購信息報/網）
