“失信被執(zhí)行人”是否有資格參與投標(biāo)
——對(duì)一起工程建設(shè)項(xiàng)目法院判例的分析與思考
■ 蔡錕
裁判要旨
《最高人民法院關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》在招投標(biāo)中也應(yīng)適用，未被法院列為失信被執(zhí)行人屬于投標(biāo)人應(yīng)具備的必要資格條件。
案件回顧
三明小蕉機(jī)械產(chǎn)業(yè)園土石方工程項(xiàng)目招標(biāo)人為三明市瑞云新區(qū)建設(shè)發(fā)展有限公司，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)為北京建友工程造價(jià)咨詢(xún)有限公司三明分公司，資金來(lái)源財(cái)政撥款，項(xiàng)目采取邀請(qǐng)招標(biāo)的方式。受邀標(biāo)的共有福建聯(lián)發(fā)建設(shè)工程有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)聯(lián)發(fā)公司）及順明公司等六家公司。當(dāng)年12月15日，該項(xiàng)目進(jìn)行開(kāi)標(biāo)，開(kāi)標(biāo)前，順明公司放棄投標(biāo)，包括聯(lián)發(fā)公司在內(nèi)的其余五家公司經(jīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)資格標(biāo)評(píng)審，投標(biāo)人資格審查全部合格。開(kāi)標(biāo)后，聯(lián)發(fā)公司被推薦為第一中標(biāo)候選人。同日，順明公司向三明市梅列區(qū)住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)梅列住建局）投訴，稱(chēng)本次招標(biāo)有失信企業(yè)參與投標(biāo)，請(qǐng)求建設(shè)主管部門(mén)查實(shí)。梅列住建局經(jīng)調(diào)查后，于12月22日作出了梅建［201*］140號(hào)《招投標(biāo)投訴處理決定書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)被訴處理決定書(shū)），認(rèn)定土石方項(xiàng)目投標(biāo)人聯(lián)發(fā)公司投標(biāo)無(wú)效。聯(lián)發(fā)公司不服，于12月24日向三明市梅列區(qū)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，次日，梅列區(qū)政府受理了聯(lián)發(fā)公司的復(fù)議申請(qǐng)，并于次年2月16日作出了梅政行復(fù)［201*］01號(hào)《行政復(fù)議決定書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)被訴復(fù)議決定書(shū)），維持梅列住建局作出的前述處理決定書(shū)，聯(lián)發(fā)公司不服向原審法院提起行政訴訟。
法院另查明，聯(lián)發(fā)公司在受邀前被福建省福州市中級(jí)人民法院列入失信被執(zhí)行人名單，另外還被福建省三明市中級(jí)人民法院列入失信被執(zhí)行人名單。
法院觀(guān)點(diǎn)
本案中，一審法院與二審法院在觀(guān)點(diǎn)上存在較大差異。
一審法院認(rèn)為，聯(lián)發(fā)公司雖在受邀標(biāo)前兩次被人民法院列入失信被執(zhí)行人名單，但聯(lián)發(fā)公司是應(yīng)邀參加招標(biāo)，梅列住建局提供的招標(biāo)文件中既未約定失信被執(zhí)行人不得參與招標(biāo)，也未對(duì)失信被執(zhí)行人參與招標(biāo)作任何限制，包括未要求參與招標(biāo)人說(shuō)明自己是否為失信被執(zhí)行人。開(kāi)標(biāo)前，評(píng)標(biāo)委員會(huì)依據(jù)投標(biāo)人提交的《資格標(biāo)》對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行資格審查，聯(lián)發(fā)公司資格標(biāo)審查全部合格。因此，聯(lián)發(fā)公司符合招標(biāo)文件規(guī)定的投標(biāo)人資格。同時(shí)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《招標(biāo)投標(biāo)法》）也沒(méi)有對(duì)失信被執(zhí)行人不得參與招投標(biāo)作出規(guī)定，聯(lián)發(fā)公司參加該次招標(biāo)符合投標(biāo)人的資格條件，其參加招標(biāo)符合法律規(guī)定。此外，《最高人民法院關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》及《福建省貫徹落實(shí)構(gòu)建誠(chéng)信懲戒失信合作備忘錄實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)合作備忘錄事實(shí)意見(jiàn)）不能直接作為梅列住建局認(rèn)定聯(lián)發(fā)公司不具有投標(biāo)資格而確認(rèn)聯(lián)發(fā)公司投標(biāo)無(wú)效的法律、法規(guī)依據(jù)，應(yīng)由發(fā)改、財(cái)政、金融、交通等相關(guān)職能部門(mén)依據(jù)上述規(guī)定在各自的行政主管領(lǐng)域內(nèi)制定具體的信用懲戒措施，規(guī)定列入法院失信被執(zhí)行人名單的不得參與招投標(biāo)或中標(biāo)后應(yīng)作為無(wú)效標(biāo)等處理后，方可禁止相應(yīng)主體參加招投標(biāo)活動(dòng)。
據(jù)此，一審法院以被訴處理決定書(shū)缺乏法律依據(jù)為由，判決撤銷(xiāo)了該處理決定書(shū)及相應(yīng)的復(fù)議決定書(shū)。
二審法院不同意一審法院意見(jiàn)。二審法院認(rèn)為，邀請(qǐng)招標(biāo)并不意味著可以放松條件，亦必須遵守法律法規(guī)。梅列住建局作為梅列區(qū)人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)，具有受理并處理招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)投訴的法定職權(quán)。法律的生命在于實(shí)施，司法解釋的意義在于落實(shí)。要完善違法失信行為懲戒機(jī)制，褒揚(yáng)誠(chéng)信，懲罰失信。本案中《最高人民法院關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》及合作備忘錄實(shí)施意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)適用。聯(lián)發(fā)公司在受邀招標(biāo)活動(dòng)中沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，并不能成為其失信行為受到懲罰的抗辯理由，梅列住建局行政監(jiān)管的效率也不能成為聯(lián)發(fā)公司失信行為受到懲罰的抗辯理由。
由此，二審法院認(rèn)為一審判決認(rèn)定事實(shí)不清，判決撤銷(xiāo)了一審判決并維持了被訴處理決定書(shū)及相應(yīng)的復(fù)議決定書(shū)。
焦點(diǎn)分析
本案雖然是關(guān)于工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)中投標(biāo)人資質(zhì)條件認(rèn)定的案件，但對(duì)與招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域聯(lián)系密切、制度有相似之處的政府采購(gòu)領(lǐng)域，亦有相應(yīng)的參考及借鑒意義。
本案中的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于，被人民法院依據(jù)《最高人民法院關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》而列為失信被執(zhí)行人的投標(biāo)人，是否在相關(guān)監(jiān)管部門(mén)并未根據(jù)前述規(guī)定制定具體的信用懲戒措施以及招標(biāo)文件未對(duì)此明確提出要求的情況下，也屬于資格條件不滿(mǎn)足信用要求而被排斥出合格投標(biāo)人范圍。對(duì)此，一審法院認(rèn)為，失信被執(zhí)行人投標(biāo)資格的否定，必須有相關(guān)監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)的直接具體規(guī)定，或者應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中明確予以要求。但二審法院否定了一審法院的意見(jiàn)，認(rèn)為無(wú)論是否存在直接具體規(guī)定以及招標(biāo)文件是否明確提出要求，只要投標(biāo)人被列為失信被執(zhí)行人，其投標(biāo)就應(yīng)被否定。
雖然一審判決的說(shuō)理已屬充分且具有一定合理性，但是二審法院的觀(guān)點(diǎn)與當(dāng)前我國(guó)信用體系的制度構(gòu)建及誠(chéng)實(shí)守信的價(jià)值導(dǎo)向更為契合，亦具有相應(yīng)的法律依據(jù)。
現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)，建立健全社會(huì)信用體系，是整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、改善市場(chǎng)信用環(huán)境、降低交易成本、防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。我國(guó)當(dāng)前在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域信用缺失的問(wèn)題比較突出，因此，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）的通知》中明確提出了信用建設(shè)的要求，該要求涉及工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域以及政府采購(gòu)領(lǐng)域。
在最高人民法院頒布《最高人民法院關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》后，已與不同監(jiān)管領(lǐng)域的部委簽署并公布了多個(gè)備忘錄及通知。2016年1月20日，最高人民法院與各國(guó)家部委共同簽署了《關(guān)于對(duì)失信被執(zhí)行人實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》，要求財(cái)政部應(yīng)依法限制失信被執(zhí)行人作為供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)，亦涉及招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域。2016年8月30日，最高人民法院與國(guó)家發(fā)改委、工信部等八部委共同發(fā)布了《關(guān)于在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中對(duì)失信被執(zhí)行人實(shí)施聯(lián)合懲戒的通知》，其中要求對(duì)屬于失信被執(zhí)行人的投標(biāo)活動(dòng)依法予以限制。
《招標(biāo)投標(biāo)法》及《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法》）中，在應(yīng)當(dāng)具備的資格條件部分，對(duì)投標(biāo)人及供應(yīng)商的信用也作出了相關(guān)規(guī)定。前者第十八條規(guī)定，國(guó)家對(duì)投標(biāo)人的資格條件有規(guī)定的，依照其規(guī)定。該條并未對(duì)國(guó)家規(guī)定的形式進(jìn)行限制，因此，具有將《最高人民法院關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》及相關(guān)備忘錄和通知的內(nèi)容納入解釋的空間。而后者第二十二條第一款第（二）項(xiàng)規(guī)定的更為明確，即供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)具有良好的商業(yè)信譽(yù)。
根據(jù)《最高人民法院關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》第九條、第十條及第十一條的規(guī)定，失信被執(zhí)行人名單存在撤銷(xiāo)、刪除及糾正機(jī)制，因此，無(wú)論是被錯(cuò)誤列為失信被執(zhí)行人還是被列為失信被執(zhí)行人后履行完畢相關(guān)義務(wù)，投標(biāo)人均有修復(fù)自身信用的可能及方法，且在回轉(zhuǎn)后，其參與投標(biāo)的資質(zhì)會(huì)自動(dòng)恢復(fù)。由此可見(jiàn)，失信被執(zhí)行人制度不會(huì)對(duì)政府采購(gòu)的供應(yīng)商或工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)的投標(biāo)人帶來(lái)不可逆轉(zhuǎn)的負(fù)面影響，反而有利于促進(jìn)其誠(chéng)信及時(shí)履行法定義務(wù)。
當(dāng)然，本案中一審法院的說(shuō)理部分仍給予了我們思考的空間，最高人民法院與各國(guó)家部委共同簽署了《關(guān)于對(duì)失信被執(zhí)行人實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》在第五項(xiàng)“其他事宜”中要求，“各部門(mén)和單位應(yīng)密切協(xié)作，積極落實(shí)本備忘錄，制定失信被執(zhí)行人信息的使用、管理、監(jiān)督的相關(guān)實(shí)施細(xì)則和操作流程”。因此，在各相關(guān)監(jiān)管領(lǐng)域之內(nèi)以一定規(guī)范性文件的形式將失信被執(zhí)行人懲戒機(jī)制予以細(xì)化和規(guī)范，將為該制度的落實(shí)提供更為全面細(xì)致的法律依據(jù)，并避免產(chǎn)生相關(guān)的法律爭(zhēng)議。同時(shí)，在政府采購(gòu)以及工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)中，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)要求采購(gòu)人或招標(biāo)人在采購(gòu)文件中明確規(guī)定對(duì)失信被執(zhí)行人的處理方法和評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，提前給予供應(yīng)商或投標(biāo)人警示。
（作者單位：北京達(dá)曉律師事務(wù)所）
編后
此前，浙江溫州某地關(guān)于商譽(yù)的案件引發(fā)爭(zhēng)議，對(duì)于商譽(yù)的判定莫衷一是。本案系對(duì)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域“老賴(lài)”的一種界定和處理，被法院列為失信被執(zhí)行人，是否可以將其作為衡量商譽(yù)的一種標(biāo)準(zhǔn)，可有待進(jìn)一步探討。
但針對(duì)之前的商譽(yù)一案，有業(yè)界專(zhuān)家指出，招標(biāo)就像找朋友，真誠(chéng)可靠本是招標(biāo)人對(duì)投標(biāo)人的主觀(guān)判斷，只要有三家符合資格參與競(jìng)爭(zhēng)就算作滿(mǎn)足招標(biāo)的法定要求，絕對(duì)公平很難實(shí)現(xiàn)。招標(biāo)人不想與商譽(yù)有劣跡的供應(yīng)商合作，合理。依據(jù)《政府采購(gòu)法》第二十三條規(guī)定，資質(zhì)、業(yè)績(jī)都是資格條件，采購(gòu)人可以根據(jù)資質(zhì)、業(yè)績(jī)來(lái)進(jìn)行資格審查。采購(gòu)人將商譽(yù)作為資質(zhì)的重要內(nèi)容，不想與資質(zhì)有欠缺的供應(yīng)商合作，合法。另外，一些地方的公開(kāi)招標(biāo)強(qiáng)制資格后審，相當(dāng)于強(qiáng)制對(duì)方帶著附加條件來(lái)交朋友，這對(duì)投標(biāo)人是不公平的。從這個(gè)角度看，投標(biāo)人不依不撓地投訴可以理解。我國(guó)某些地區(qū)公開(kāi)招標(biāo)資格審查的一些做法，違背了《政府采購(gòu)法》關(guān)于供應(yīng)商資格的規(guī)定和原則，就像《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）糾正評(píng)標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé)資格審查一樣，應(yīng)考慮按照《政府采購(gòu)法》第二十三條繼續(xù)糾正。
（來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)）
