“數(shù)字政府”背景下——
政務(wù)信息化采購(gòu)模式路在何方？
■ 陳瑤
政務(wù)信息化采購(gòu)模式變化的合法性分析
政府購(gòu)買(mǎi)政務(wù)信息化服務(wù)的法律分析
《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）第二條規(guī)定，服務(wù)指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象。服務(wù)類的品目范圍非常廣泛，根據(jù)財(cái)政部《政府采購(gòu)品目分類目錄》，政務(wù)信息化項(xiàng)目采購(gòu)內(nèi)容涉及貨物類的A02通用設(shè)備（計(jì)算機(jī)設(shè)備及軟件）和C02信息技術(shù)服務(wù)的（軟件開(kāi)發(fā)服務(wù)、信息系統(tǒng)集成實(shí)施服務(wù)、數(shù)據(jù)處理服務(wù)、運(yùn)行維護(hù)服務(wù)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)）。按照《政府采購(gòu)法》第七條和《政務(wù)信息系統(tǒng)政府采購(gòu)管理暫行辦法》第九條規(guī)定，政務(wù)信息化項(xiàng)目無(wú)法確定項(xiàng)目屬于貨物或服務(wù)的，應(yīng)按照有利于采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施的原則確定。
基于“有利于項(xiàng)目實(shí)施的原則”，政務(wù)信息化項(xiàng)目是以信息新技術(shù)為主要支撐，但政府部門(mén)信息技術(shù)專業(yè)人才不能滿足其需求，因此屬于適合通過(guò)市場(chǎng)化方式委托專業(yè)的企業(yè)來(lái)實(shí)施的服務(wù)項(xiàng)目，政府通過(guò)向社會(huì)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)專業(yè)的服務(wù)，可以省去大量的運(yùn)維和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，節(jié)約人力和財(cái)力成本。因而，政務(wù)信息化項(xiàng)目以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的屬性采購(gòu)符合現(xiàn)有法律的規(guī)定。
政務(wù)信息化項(xiàng)目批量集中采購(gòu)的法律分析
依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）第三條、第四條和第二十四條的規(guī)定，技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，采購(gòu)人普遍適用的集中采購(gòu)目錄類項(xiàng)目，如項(xiàng)目適合批量集中采購(gòu)的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行批量集中采購(gòu)。但未列入集中采購(gòu)目錄類的分散采購(gòu)項(xiàng)目，法律并未明確也未禁止采購(gòu)人的組織實(shí)施形式，那么采購(gòu)人即可根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特點(diǎn)，委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)以批量集中采購(gòu)的實(shí)施形式組織采購(gòu)。
因“數(shù)字政府”改革強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一頂層規(guī)范設(shè)計(jì)、統(tǒng)一部署應(yīng)用、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建設(shè)，從項(xiàng)目特點(diǎn)來(lái)看，改革后的政務(wù)信息化項(xiàng)目屬于技術(shù)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，而采購(gòu)人又需要普遍使用的服務(wù)，因此政務(wù)信息化項(xiàng)目更適合批量采購(gòu)的形式組織實(shí)施，即由多個(gè)省級(jí)部門(mén)采購(gòu)人共同委托集采機(jī)構(gòu)批量采購(gòu)，這種做法并不違反現(xiàn)有法律的禁止性規(guī)定。
從信息公開(kāi)要求上看，依據(jù)《關(guān)于做好政府采購(gòu)信息公開(kāi)工作的通知》（財(cái)庫(kù)〔2015〕135號(hào)）相關(guān)規(guī)定，批量集中采購(gòu)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)公告框架協(xié)議，協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)項(xiàng)目還應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)、成交結(jié)果公告中公告入圍價(jià)格、價(jià)格調(diào)整規(guī)則和優(yōu)惠條件。據(jù)此，政務(wù)信息化項(xiàng)目批量集中采購(gòu)的，應(yīng)當(dāng)注意做好中標(biāo)、成交結(jié)果和采購(gòu)合同的公示要求。
政務(wù)信息化項(xiàng)目采購(gòu)方式的法律分析
《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜〔2014〕96號(hào)）第十七條明確，購(gòu)買(mǎi)主體應(yīng)當(dāng)按照《政府采購(gòu)法》的有關(guān)規(guī)定，采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源等方式確定承接主體。與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)相關(guān)的采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)、公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)、采購(gòu)方式審核、信息公開(kāi)、質(zhì)疑投訴等按照政府采購(gòu)相關(guān)法律制度規(guī)定執(zhí)行。
《政務(wù)信息系統(tǒng)政府采購(gòu)管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2017〕210號(hào)）第九條還指出，政務(wù)信息系統(tǒng)采用招標(biāo)方式采購(gòu)的，應(yīng)當(dāng)采用綜合評(píng)分法；采用非招標(biāo)方式采購(gòu)的，應(yīng)當(dāng)采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商或單一來(lái)源采購(gòu)方式。《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)庫(kù)〔2014〕37號(hào)）規(guī)定，采購(gòu)人要按照政府采購(gòu)法律制度規(guī)定，根據(jù)服務(wù)項(xiàng)目的采購(gòu)需求特點(diǎn)，選擇適用采購(gòu)方式。對(duì)于采購(gòu)需求處于探索階段或不具備競(jìng)爭(zhēng)條件的第三類服務(wù)項(xiàng)目，符合《政府采購(gòu)法》第二十七條規(guī)定申請(qǐng)適用公開(kāi)招標(biāo)以外的采購(gòu)方式的，財(cái)政部門(mén)要簡(jiǎn)化申請(qǐng)材料要求，也可以改變現(xiàn)行一事一批的管理模式，實(shí)行一攬子批復(fù)。
在現(xiàn)有法律規(guī)定下，政府采購(gòu)政務(wù)信息化服務(wù)項(xiàng)目既可以采取公開(kāi)招標(biāo)方式，也可以采取單一來(lái)源和競(jìng)爭(zhēng)性磋商的非招標(biāo)方式，具體采購(gòu)方式的確定由采購(gòu)人根據(jù)采購(gòu)服務(wù)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和需求而確定。而且為簡(jiǎn)政放權(quán)，簡(jiǎn)化采購(gòu)審批程序，對(duì)于達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額而采用非招標(biāo)方式采購(gòu)的項(xiàng)目，財(cái)政部門(mén)允許多個(gè)項(xiàng)目打包或組織進(jìn)行一攬子批復(fù)的制度，符合了政務(wù)信息化項(xiàng)目統(tǒng)籌部署、整合，集約化建設(shè)的需求。
單一來(lái)源采購(gòu)政務(wù)信息化項(xiàng)目的唯一性分析
依據(jù)《政府采購(gòu)法》第三十一條和《實(shí)施條例》第二十七條規(guī)定，服務(wù)類項(xiàng)目只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的，可采用單一來(lái)源方式采購(gòu)?！拔ㄒ弧笔侵敢蜇浳锘蛘叻?wù)使用不可替代的專利、專有技術(shù)，或者公共服務(wù)項(xiàng)目具有特殊要求，導(dǎo)致只能從某一特定供應(yīng)商處采購(gòu)。實(shí)踐中，政務(wù)信息化項(xiàng)目采用單一來(lái)源的論證理由主要有如下幾點(diǎn)：
省級(jí)部門(mén)規(guī)章或規(guī)范性文件有相關(guān)規(guī)定。如《貴州省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)云計(jì)算服務(wù)的通知》明確，省政府明確由國(guó)有全資控股的云上貴州大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司運(yùn)營(yíng)“云上貴州”系統(tǒng)平臺(tái)?！墩憬≌?gòu)買(mǎi)服務(wù)采購(gòu)管理暫行辦法》和《山東省政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理實(shí)施辦法》均指出，縣級(jí)以上人民政府或授權(quán)的行政主管部門(mén)按有關(guān)規(guī)定與相關(guān)合作伙伴簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，按協(xié)議約定應(yīng)向相關(guān)合作伙伴或特定主體采購(gòu)服務(wù)的，可以采用單一來(lái)源方式采購(gòu)。《廣東省“數(shù)字政府”建設(shè)總體規(guī)劃（2018-2020年）》中也規(guī)定了由省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局和“數(shù)字政府”建設(shè)運(yùn)營(yíng)中心統(tǒng)一服務(wù)的“管運(yùn)分離”模式。
在現(xiàn)有政府采購(gòu)法律框架下，單一來(lái)源的適用情形是法定的三種類型，對(duì)于唯一性的解釋，《政府采購(gòu)法》《實(shí)施條例》也明確為專利專有技術(shù)具有不可替代性，或者公共服務(wù)具有特殊要求。省級(jí)地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件中規(guī)定政務(wù)信息化項(xiàng)目單一來(lái)源方式的具體適用情形，根據(jù)“下位法不得與上位法相抵觸”的原則，也不得突破《政府采購(gòu)法》和《實(shí)施條例》的適用范圍和條件要求。綜上，按照省級(jí)地方性文件規(guī)定而適用單一來(lái)源采購(gòu)方式的政務(wù)信息化項(xiàng)目，仍應(yīng)當(dāng)結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際論證單一來(lái)源唯一性理由是否滿足法律法規(guī)規(guī)定的條件。
政務(wù)信息化項(xiàng)目作為具有特殊要求的公共服務(wù)項(xiàng)目，從政務(wù)云平臺(tái)的建設(shè)到運(yùn)維、運(yùn)營(yíng)和管理，各業(yè)務(wù)系統(tǒng)統(tǒng)一遷移到政務(wù)云平臺(tái)，項(xiàng)目要求保證系統(tǒng)架構(gòu)、軟件配置和部署接入的一致性，云平臺(tái)運(yùn)行的安全性、穩(wěn)定性和連續(xù)性，以及業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)之間的協(xié)同性和整體性?；谶@些特殊要求，省、市、縣（區(qū)）級(jí)政府單位大多采用單一來(lái)源方式向特定的服務(wù)商采購(gòu)云平臺(tái)服務(wù)，比較契合政務(wù)信息化項(xiàng)目的特殊要求。反之，如果采用其他采購(gòu)方式導(dǎo)致政務(wù)云平臺(tái)的建設(shè)開(kāi)發(fā)主體為A服務(wù)商，后又替換向B服務(wù)商購(gòu)買(mǎi)云服務(wù)，那采購(gòu)人將要承擔(dān)的各業(yè)務(wù)系統(tǒng)是從A云遷移到B云而產(chǎn)生的高昂遷移費(fèi)用，這樣的采購(gòu)違反了采購(gòu)經(jīng)濟(jì)節(jié)約性這一特征，也與政務(wù)信息化服務(wù)的集約化建設(shè)本質(zhì)相背離。因此，政務(wù)云服務(wù)商一旦中標(biāo)，在1至3年的服務(wù)期屆滿后，采購(gòu)人一般會(huì)考慮到政務(wù)云項(xiàng)目若更換承接主體，將無(wú)法保證與原有項(xiàng)目的一致性或者服務(wù)配套等要求，會(huì)傾向于選擇通過(guò)單一來(lái)源方式向原云服務(wù)商采購(gòu)。政務(wù)信息化項(xiàng)目因“屬于具有特殊要求的公共服務(wù)項(xiàng)目”而采用單一來(lái)源方式采購(gòu)的，符合現(xiàn)有法律規(guī)定。
供應(yīng)商具有核心知識(shí)產(chǎn)權(quán)和技術(shù)能力。政務(wù)信息化服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)用了云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等新一代核心技術(shù)，擁有這些技術(shù)的企業(yè)往往有專利、著作權(quán)和商標(biāo)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)，企業(yè)在電子政務(wù)技術(shù)方面如擁有唯一性核心技術(shù)，甚至已經(jīng)獲得相應(yīng)的軟件著作權(quán)、專利等知識(shí)產(chǎn)權(quán)，又或者是通過(guò)以往的成功案例積累了獨(dú)家核心技術(shù)能力，將是成為政府采購(gòu)政務(wù)信息化項(xiàng)目的唯一供應(yīng)商的有力武器，也是打敗其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的競(jìng)爭(zhēng)利器。但是適用知識(shí)產(chǎn)權(quán)、核心技術(shù)的條件，應(yīng)當(dāng)注意滿足“唯一性”的要求，才能滿足單一來(lái)源的采購(gòu)條件。政務(wù)信息化項(xiàng)目因“供應(yīng)商具有專有專利、技術(shù)”而采用單一來(lái)源方式采購(gòu)的，符合現(xiàn)有法律規(guī)定。
采購(gòu)建議
本文主要介紹了基于“數(shù)字政府”的改革背景和其核心本質(zhì)特征下引起的政府采購(gòu)實(shí)踐方面的創(chuàng)新之舉，并進(jìn)行了合法性分析。鑒于政務(wù)信息化項(xiàng)目中出現(xiàn)較多的批量集中采購(gòu)模式和單一來(lái)源采購(gòu)方式，雖然在現(xiàn)有政府采購(gòu)法律框架下可以尋得法律依據(jù)，但仍存在待明確和具化操作的必要性。鑒于此，筆者提出以下建議：
期待政務(wù)信息化項(xiàng)目專項(xiàng)采購(gòu)政策的盡快落地
基于現(xiàn)有的《政務(wù)信息系統(tǒng)政府采購(gòu)管理暫行辦法》以及結(jié)合采購(gòu)實(shí)踐，圍繞政府購(gòu)買(mǎi)政務(wù)信息化服務(wù)的需求制定、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、采購(gòu)程序、資金來(lái)源、安全審查、服務(wù)評(píng)價(jià)等方面，形成覆蓋全流程、可操作、可落地的制度標(biāo)準(zhǔn)，打通政府購(gòu)買(mǎi)政務(wù)信息化服務(wù)的政策缺失障礙。
建立項(xiàng)目集中審批、批量集中采購(gòu)制度
調(diào)整政務(wù)信息化項(xiàng)目的審批和財(cái)政預(yù)算制度，對(duì)建設(shè)、運(yùn)維和運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行集中審批，嚴(yán)格控制甚至禁止各部門(mén)分散建設(shè)政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和信息系統(tǒng)，確立政務(wù)信息化項(xiàng)目政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式，鼓勵(lì)倡導(dǎo)批量集中采購(gòu)的統(tǒng)一采購(gòu)實(shí)施形式。
在現(xiàn)有法律框架下細(xì)化政務(wù)信息化項(xiàng)目單一來(lái)源采購(gòu)的適用條件。
在現(xiàn)有政府采購(gòu)法律架構(gòu)下，完善政務(wù)信息化項(xiàng)目單一來(lái)源采購(gòu)的理由，從國(guó)家立法層面明確法律適用標(biāo)準(zhǔn)，以防各地政府立法自行、任意確定單一來(lái)源采購(gòu)條件的情況。（陳瑤 作者單位：數(shù)字廣東網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有限公司）
（來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)）
