■ 劉殷
案情回放
某福利彩票印刷招標(biāo)項(xiàng)目發(fā)布采購(gòu)公告后，有供應(yīng)商對(duì)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)提出了質(zhì)疑，其提交的質(zhì)疑函主要內(nèi)容如下。
質(zhì)疑事項(xiàng)：招標(biāo)文件規(guī)定，業(yè)績(jī)?cè)u(píng)審評(píng)分，根據(jù)投標(biāo)人2016年至本項(xiàng)目投標(biāo)文件提交截止時(shí)間前已完成同類（卷式熱敏紙）業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)審，其中同類限定為卷式熱敏紙不合理，不符合本項(xiàng)目的特點(diǎn)。
事實(shí)依據(jù)：本項(xiàng)目采購(gòu)的是電腦福利彩票熱敏紙預(yù)制票據(jù)，而不是卷式熱敏紙。
本次采購(gòu)的貨物特點(diǎn)有：
需要防偽和保密。招標(biāo)文件的投標(biāo)人資格中明確要求，投標(biāo)人具有全國(guó)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證（產(chǎn)品名稱為防偽票證）（掃描件加蓋電子公章）；提供國(guó)家秘密載體印制資質(zhì)證書(shū)（資質(zhì)類別為涉密防偽票據(jù)證書(shū)，按照《國(guó)家秘密載體印制資質(zhì)管理辦法》第六條規(guī)定）（掃描件加蓋電子公章）。根據(jù)此項(xiàng)資格要求，本項(xiàng)目采購(gòu)的是具有防偽和保密要求的票據(jù)，而非一般的熱敏紙。
本次采購(gòu)的是預(yù)制票據(jù)，不是熱敏紙。招標(biāo)公告明確規(guī)定，本次采購(gòu)產(chǎn)品（項(xiàng)目）名稱是電腦福利彩票熱敏紙預(yù)制票據(jù)，從項(xiàng)目名稱看，熱敏紙僅僅是預(yù)制票據(jù)的一個(gè)定語(yǔ)，不是采購(gòu)貨物應(yīng)具有的主要特征，貨物名稱是預(yù)制票據(jù)。
熱敏紙僅僅是本次采購(gòu)貨物的原材料，并非貨物本身。從本次采購(gòu)貨物應(yīng)符合的的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)《中國(guó)福利彩票預(yù)制票據(jù)》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（MZ/T 057-2014）的要求看，質(zhì)量要求與熱敏紙無(wú)關(guān)，其主要針對(duì)印刷、預(yù)制和票據(jù)，而熱敏紙只作為福利彩票預(yù)制票據(jù)的印刷紙張（原材料）出現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)中。因此，熱敏紙不是本次采購(gòu)貨物，根本不構(gòu)成判斷采購(gòu)貨物的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)因素。
綜上，本次采購(gòu)的貨物是具有防偽和保密要求的預(yù)制票據(jù)，而不是熱敏紙，因此，評(píng)審因素業(yè)績(jī)中的“同類”應(yīng)當(dāng)定義為防偽保密票據(jù)，與卷式熱敏紙并無(wú)關(guān)聯(lián)。
探討分析
本案例中，對(duì)于同類業(yè)績(jī)的定義就與招標(biāo)采購(gòu)需求、項(xiàng)目特點(diǎn)、貨物服務(wù)質(zhì)量等不相符，因而導(dǎo)致潛在投標(biāo)人對(duì)此提出質(zhì)疑。一般招標(biāo)文件要求投標(biāo)人的業(yè)績(jī)是與招標(biāo)貨物和服務(wù)同類或者類似，不能隨意設(shè)定的，都應(yīng)當(dāng)與采購(gòu)項(xiàng)目的特點(diǎn)相符合，與采購(gòu)需求、貨物質(zhì)量、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)應(yīng)，切忌為了某個(gè)投標(biāo)人“量身定做”。
《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)令”）第五十五條第二款明確，評(píng)審因素的設(shè)定應(yīng)當(dāng)與投標(biāo)人所提供貨物服務(wù)的質(zhì)量相關(guān)，包括投標(biāo)報(bào)價(jià)、技術(shù)或者服務(wù)水平、履約能力、售后服務(wù)等。其第三款指出，評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)細(xì)化和量化，且與相應(yīng)的商務(wù)條件和采購(gòu)需求對(duì)應(yīng)。此兩款規(guī)定是關(guān)于評(píng)審因素設(shè)定的基本要求，任何評(píng)審因素的設(shè)置都應(yīng)當(dāng)遵守。從這兩款規(guī)定來(lái)分析本案例，一方面，把本項(xiàng)目的業(yè)績(jī)同類設(shè)定為卷式熱敏紙與投標(biāo)人所提供貨物服務(wù)的質(zhì)量不相關(guān)，業(yè)績(jī)作為履約能力的評(píng)審因素之一，本項(xiàng)目采購(gòu)的是預(yù)制票據(jù)，是需要保密防偽的預(yù)制票據(jù)，熱敏紙業(yè)績(jī)不能反映投標(biāo)人印刷防偽保密票據(jù)的履約能力，甚至不能證明投標(biāo)人的印刷履約能力。把熱敏紙（不管是卷式還是其他形式）的業(yè)績(jī)作為評(píng)審因素只能表明生產(chǎn)或者銷售熱敏紙的履約能力。另一方面，把卷式熱敏紙的業(yè)績(jī)作為評(píng)審因素與本項(xiàng)目的采購(gòu)需求不對(duì)應(yīng)。本項(xiàng)目采購(gòu)的貨物是福利彩票預(yù)制票據(jù)，需求中的熱敏紙不是采購(gòu)需求的關(guān)鍵部分，僅僅是票據(jù)的紙張，屬于采購(gòu)貨物的原材料，不是采購(gòu)的產(chǎn)品。
那么，實(shí)務(wù)操作中，設(shè)定業(yè)績(jī)作為評(píng)審因素時(shí)應(yīng)遵循哪些規(guī)則？
筆者認(rèn)為，在綜合評(píng)分法中，業(yè)績(jī)作為重要的評(píng)審因素，要對(duì)投標(biāo)人的同類或者類似業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)審。采購(gòu)人（及其委托的代理機(jī)構(gòu)）在設(shè)定業(yè)績(jī)這一評(píng)審因素時(shí)要遵循如下規(guī)則，不要違規(guī)。
同類、類似業(yè)績(jī)應(yīng)當(dāng)細(xì)化、量化。如果招標(biāo)文件不對(duì)同類或者類似業(yè)績(jī)作出明確規(guī)定，而全部交給評(píng)審專家來(lái)評(píng)判，這既不合規(guī)，也不合理。根據(jù)87號(hào)令五十五條第三款的規(guī)定，評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)細(xì)化和量化，且與相應(yīng)的商務(wù)條件和采購(gòu)需求對(duì)應(yīng)。沒(méi)有具體參考的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)審專家也會(huì)像“丈二的和尚”，摸不著頭，這就有導(dǎo)致評(píng)審結(jié)果不公平的風(fēng)險(xiǎn)。筆者多次在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)聽(tīng)到專家們的抱怨?！斑@個(gè)評(píng)分項(xiàng)沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)叫我們?cè)趺丛u(píng)呀？不是給我們出難題嗎？”旁邊的專家會(huì)說(shuō)：“沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，隨便評(píng)就可以了，只要不超過(guò)分值范圍就是合規(guī)的，反正不是我們的錯(cuò)?！弊杂刹昧?，想給分就給分，不給分也沒(méi)錯(cuò)，想給3分就3分，想給5分就5分，這顯然有悖于采購(gòu)的初衷。
同類、類似業(yè)績(jī)應(yīng)當(dāng)能反映投標(biāo)人的履約能力。有些招標(biāo)文件亂界定同類或者類似業(yè)績(jī)，招標(biāo)文件中對(duì)同類、類似的界定與招標(biāo)采購(gòu)需求、質(zhì)量要求等毫無(wú)關(guān)系，有傾向于某個(gè)投標(biāo)人的嫌疑，有故意為某個(gè)投標(biāo)人加分的情況。這種做法也是違規(guī)的，違反了87號(hào)令第五十五條第二款的要求。評(píng)審因素的設(shè)定應(yīng)當(dāng)與投標(biāo)人所提供貨物服務(wù)的質(zhì)量相關(guān)，包括投標(biāo)報(bào)價(jià)、技術(shù)或者服務(wù)水平，履約能力和售后服務(wù)等。
不得以特定數(shù)額的業(yè)績(jī)作為加分項(xiàng)。為了與招標(biāo)項(xiàng)目的預(yù)算相對(duì)應(yīng)，有些招標(biāo)文件要求投標(biāo)人的業(yè)績(jī)超過(guò)預(yù)算金額合同才算業(yè)績(jī)，如，超過(guò)500萬(wàn)元的合同，才能進(jìn)入評(píng)審或加分。只有特定合同金額業(yè)績(jī)才能進(jìn)入評(píng)審，事實(shí)上是在規(guī)模條件方面對(duì)中小企業(yè)類型的供應(yīng)商實(shí)行歧視待遇，與《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第九條要求的促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政府采購(gòu)政策不符，也違反了87號(hào)令第十七條的規(guī)定。實(shí)踐中，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，不得將投標(biāo)人的注冊(cè)資本、資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤(rùn)、納稅額等規(guī)模條件作為資格要求或者評(píng)審因素。
不得以特定行政區(qū)域或者特定行業(yè)的業(yè)績(jī)作為加分項(xiàng)。《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第二十條指出，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)有下列情形之一的，屬于以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇：（四）以特定行政區(qū)域或者特定行業(yè)的業(yè)績(jī)、獎(jiǎng)項(xiàng)作為加分條件或者中標(biāo)、成交條件。有些招標(biāo)文件把不同行政等級(jí)的區(qū)域差別性對(duì)待，設(shè)定不同評(píng)審分值，也違反了上述規(guī)定，如，要求省級(jí)區(qū)域的業(yè)績(jī)?yōu)?分，設(shè)區(qū)市級(jí)業(yè)績(jī)?yōu)?分，區(qū)縣級(jí)業(yè)績(jī)得1分。這是對(duì)特定行政區(qū)域的業(yè)績(jī)區(qū)別對(duì)待，實(shí)行不同的加分條件。如本文案例中，福利彩票印刷業(yè)績(jī)就是特定行業(yè)業(yè)績(jī)，僅僅限于福利彩票行業(yè)的業(yè)績(jī)才能進(jìn)入評(píng)審加分，筆者認(rèn)為，這對(duì)投標(biāo)人構(gòu)成了歧視待遇。
設(shè)定業(yè)績(jī)作為評(píng)審因素，其中的難點(diǎn)就是業(yè)績(jī)既要反映投標(biāo)人的履約能力，又要與投標(biāo)人所提供貨物服務(wù)的質(zhì)量相關(guān)，和相應(yīng)的商務(wù)條件、采購(gòu)需求相對(duì)應(yīng)。同時(shí)，不得限定為特定行政區(qū)域或者特定行業(yè)。這是真正考驗(yàn)采購(gòu)人員和代理人員編制招標(biāo)文件水平的地方。采購(gòu)人員和代理人員首先要遵循前述規(guī)則。另外，要認(rèn)真梳理采購(gòu)項(xiàng)目的需求和特點(diǎn)，從源頭上加以把控，通過(guò)業(yè)績(jī)的評(píng)審，最大限度評(píng)價(jià)投標(biāo)人的以往履約能力，從而通過(guò)這種方式選拔出采購(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行度強(qiáng)和優(yōu)的投標(biāo)人。 （作者單位：廣西政府采購(gòu)中心）
（來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)）
