■ 任己任
近年來(lái)，政府采購(gòu)領(lǐng)域在規(guī)范性方面已取得很大進(jìn)步，但仍然存在重形式輕結(jié)果的現(xiàn)象，即招標(biāo)投標(biāo)或政府采購(gòu)過度強(qiáng)調(diào)形式（流程）而輕視實(shí)質(zhì)（目的）。
走流程分兩種，一種是真“走”，另一種是假“走”。兩者的區(qū)別在于，資格條件、評(píng)分條件及加分條件，是基于項(xiàng)目實(shí)際需求還是根據(jù)某一特定對(duì)象“量身定做”?！吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）第一條開宗明義地講道：“為了規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高政府采購(gòu)資金的使用效益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)，制定本法”。這是政府采購(gòu)的目的，凡是能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的，都應(yīng)得到保護(hù)；凡是不利于這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的，不論其流程（形式）如何，都應(yīng)予以制止。流程不過是一種保障、一種手段、一種表象。形式與內(nèi)容、流程與目的相結(jié)合，以內(nèi)容、目的為主，以形式、流程為輔，使形式、流程為內(nèi)容與目的服務(wù)，并為實(shí)現(xiàn)內(nèi)容與目的保駕護(hù)航，才是政府采購(gòu)的歸宿與彼岸。
當(dāng)下，政府采購(gòu)“走”流程的現(xiàn)象尚且存在。這種“走”流程，不是正兒八經(jīng)地按照制度規(guī)定的程序，一環(huán)一環(huán)地按照規(guī)矩來(lái)做，而是事先預(yù)定好中標(biāo)人，對(duì)照選定的中標(biāo)人的資質(zhì)、資格、人員、信譽(yù)（含獎(jiǎng)項(xiàng)）和業(yè)績(jī)等優(yōu)勢(shì)設(shè)置條件，讓選定的中標(biāo)人順利通過資格審查并以評(píng)分、加分排名第一而成為中標(biāo)人。這類招標(biāo)投標(biāo)和政府采購(gòu)活動(dòng)有四個(gè)特點(diǎn)：參與投標(biāo)的對(duì)象少；評(píng)分、加分分值差距大；投標(biāo)文件編制優(yōu)劣明顯；潛在投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)呈現(xiàn)低、中、高三檔，潛在中標(biāo)人的報(bào)價(jià)一般處于適中水平。這類項(xiàng)目，評(píng)標(biāo)結(jié)果不言而喻。
假走流程，形式多種多樣
以專利技術(shù)作為資格條件，排斥或限制其他人參與競(jìng)爭(zhēng)。如某工業(yè)園區(qū)污水治理設(shè)備采購(gòu)及安裝項(xiàng)目，采購(gòu)預(yù)算為410萬(wàn)元（不含土建費(fèi)）。項(xiàng)目質(zhì)量要求為：對(duì)園區(qū)重金屬加工企業(yè)生產(chǎn)污水進(jìn)行處理，處理后水質(zhì)達(dá)到國(guó)家二類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。投標(biāo)人資格要求為：使用電化學(xué)法進(jìn)行水處理，擁有電化學(xué)法處理專利技術(shù)，且該項(xiàng)專利技術(shù)應(yīng)獲得省級(jí)及以上單位的獎(jiǎng)勵(lì)。
從招標(biāo)文件分析看，處理后水質(zhì)為國(guó)家二類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)視為被輕度污染的水，一般經(jīng)過絮凝、沉淀、過濾，去除污水中粗大雜質(zhì)和懸浮物后，再采用生物處理法降解消毒，就可達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，不需要采用電化學(xué)法處理。如果污水中含有超標(biāo)重金屬，要求對(duì)氮、磷等重金屬進(jìn)行去除與回收，對(duì)生物處理法難以降解的有機(jī)廢水和飲用水進(jìn)行殺菌消毒等，才需使用電化學(xué)法。經(jīng)詢問采購(gòu)人，園區(qū)尚未開業(yè)，園區(qū)內(nèi)重金屬加工企業(yè)有多少、排放的廢水有多少以及其重金屬含量多少等，尚不知曉。采購(gòu)電化學(xué)法污水處理設(shè)備及系統(tǒng)這一專利技術(shù)，能否派上用場(chǎng)尚不得而知。之所以要求投標(biāo)人具有專利技術(shù)，不排除就是利用這一道門檻排斥或限制他人參與投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)。
該項(xiàng)目要求投標(biāo)企業(yè)有國(guó)家頒發(fā)的電化學(xué)法水處理設(shè)備及系統(tǒng)專利技術(shù)，獲得過省科學(xué)技術(shù)進(jìn)步三等獎(jiǎng)，采購(gòu)報(bào)價(jià)為預(yù)算價(jià)410萬(wàn)元。其中，電化學(xué)法水處理系統(tǒng)及裝置190萬(wàn)元，生物處理設(shè)備及裝置80萬(wàn)元，物理處理設(shè)備及裝置120萬(wàn)元，篩余和沉淀設(shè)備及裝置20萬(wàn)元。
這樣的采購(gòu)文件一掛網(wǎng)，就可提前知曉采購(gòu)結(jié)果。第一次開標(biāo)，僅一家企業(yè)投標(biāo)。因投標(biāo)人不足三家而流標(biāo)。后經(jīng)批準(zhǔn)，改為單一來(lái)源采購(gòu)。
以特定資質(zhì)作為資格條件，排斥或限制其他人參與競(jìng)爭(zhēng)。以某道路交通違章監(jiān)測(cè)設(shè)備及系統(tǒng)安裝項(xiàng)目為例，招標(biāo)文件特定資格條件為：投標(biāo)人需有安全技術(shù)防范工程設(shè)計(jì)、施工一級(jí)及以上企業(yè)資質(zhì)。該項(xiàng)目就是一個(gè)道路交通電氣設(shè)備安裝工程，幾十根（套）單臂(雙臂)挑架、桿座，幾十個(gè)攝像（抓拍）設(shè)備及電氣控制裝置等，與安全技術(shù)防范工程設(shè)計(jì)、施工企業(yè)資質(zhì)幾乎沒有關(guān)系。就是這一特定資格條件，使一大批有電氣設(shè)備安裝工程企業(yè)資質(zhì)等級(jí)和業(yè)績(jī)的企業(yè)望而卻步。
以在本行政區(qū)域內(nèi)有工商注冊(cè)地點(diǎn)、固定辦公場(chǎng)所，且在本行政區(qū)域內(nèi)有同類項(xiàng)目業(yè)績(jī)作為加分項(xiàng)，排斥或限制其他人參與競(jìng)爭(zhēng)。建筑企業(yè)跨省承接業(yè)務(wù)，需要進(jìn)行備案管理。其他企業(yè)以及建筑企業(yè)省內(nèi)跨地區(qū)、縣（市、區(qū)）承接業(yè)務(wù)，不需要進(jìn)行備案管理。一些政府采購(gòu)項(xiàng)目，把除建筑企業(yè)外的其他企業(yè)跨省以及省內(nèi)跨地區(qū)、縣（市、區(qū)）承接業(yè)務(wù)進(jìn)行備案和工商注冊(cè)登記、納稅登記設(shè)置為資格條件，使競(jìng)爭(zhēng)激烈的政府采購(gòu)項(xiàng)目，瞬時(shí)變成了心知肚明的有限競(jìng)爭(zhēng)。如某招標(biāo)文件，其資格條件要求為：本行政區(qū)域外注冊(cè)的企業(yè)，需在本行政區(qū)域內(nèi)有注冊(cè)地址，有固定辦公場(chǎng)所，且在一年前辦理了注冊(cè)登記，并至少有一個(gè)已完成的同類項(xiàng)目業(yè)績(jī)。其加分條件為：在本行政區(qū)域內(nèi)已完成的同類項(xiàng)目業(yè)績(jī)考核評(píng)比，被本地區(qū)相關(guān)部門評(píng)定為優(yōu)的，一個(gè)項(xiàng)目加5分，兩個(gè)項(xiàng)目加10分；評(píng)定為良的，一個(gè)項(xiàng)目加3分，兩個(gè)項(xiàng)目加6分；評(píng)定為一般的，一個(gè)項(xiàng)目加1分，兩個(gè)項(xiàng)目加2分，最多加兩個(gè)項(xiàng)目。這等于是“圈定”了中標(biāo)人。
以企業(yè)的特別條件作為資格條件，以信用等級(jí)作為評(píng)分條件，排斥或限制其他人參與競(jìng)爭(zhēng)。某招標(biāo)項(xiàng)目招標(biāo)文件的資格條件規(guī)定：企業(yè)法定代表人應(yīng)為企業(yè)董事長(zhǎng)或總經(jīng)理，其出資比例在企業(yè)投資人中需排名第一，以企業(yè)注冊(cè)驗(yàn)資或變更驗(yàn)資報(bào)告為準(zhǔn)。其信用等級(jí)評(píng)分條件規(guī)定：2015年后工商行政管理部門頒發(fā)的“重合同，守信用”證書，國(guó)家頒發(fā)的加5分，省級(jí)頒發(fā)的加3分；地市級(jí)頒發(fā)的加1分。這涉嫌針對(duì)某一特定對(duì)象的“關(guān)門”資格條件和讓某一特定對(duì)象中標(biāo)的特定評(píng)分條件。
以本行政區(qū)內(nèi)其他政府投資項(xiàng)目的業(yè)績(jī)及考核評(píng)價(jià)結(jié)果作為評(píng)分、加分條件，排斥或限制其他人參與競(jìng)爭(zhēng)。在一生活小區(qū)配套道路工程新建項(xiàng)目中，其招標(biāo)文件要求供應(yīng)商有本地區(qū)內(nèi)政府投資項(xiàng)目道路提質(zhì)改造工程業(yè)績(jī)。一個(gè)得5分，兩個(gè)得10分；非本地區(qū)同類項(xiàng)目業(yè)績(jī)，一個(gè)得3分，兩個(gè)得6分，最多可計(jì)算兩個(gè)業(yè)績(jī)；其他類型的工程業(yè)績(jī)不計(jì)分。評(píng)分條件：獲得本行政區(qū)政府考核評(píng)比獎(jiǎng)勵(lì)的，每次計(jì)3分；獲得本行政區(qū)部門考核評(píng)比獎(jiǎng)勵(lì)的，每次計(jì)2分；獲得本行政區(qū)外政府及部門獎(jiǎng)勵(lì)的，每次計(jì)1分，最多計(jì)5次，以原件為準(zhǔn)。
提質(zhì)改造，就是對(duì)部分或全部原有工程，提高原設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)。這類項(xiàng)目一般集中在縣（市、區(qū)）管理的小區(qū)、園區(qū)等。非本地區(qū)業(yè)績(jī)，1個(gè)加5分，2個(gè)為10分；非本地區(qū)業(yè)績(jī)，1個(gè)加3分，2個(gè)為6分。看似輕描淡寫的一條，就把競(jìng)爭(zhēng)的評(píng)分拉開了4分，然后設(shè)定本行政區(qū)獎(jiǎng)項(xiàng)1個(gè)加3分，本行政區(qū)外獎(jiǎng)項(xiàng)1個(gè)加1分，且只能加5次。本行政區(qū)獎(jiǎng)項(xiàng)5個(gè)為15或10分，本行政區(qū)外獎(jiǎng)項(xiàng)5個(gè)為5分。又把分差拉開了一大截。
以模棱兩可、前后矛盾或詞不達(dá)意的資格條件、加分條件進(jìn)行招標(biāo)，讓身處局外的潛在投標(biāo)人一不留心掉進(jìn)“陷阱”，最終導(dǎo)致廢標(biāo)或無(wú)效投標(biāo)。如某招標(biāo)文件，其技術(shù)參數(shù)標(biāo)星號(hào)條款l6項(xiàng)，第15項(xiàng)包括5個(gè)方面設(shè)備配置的技術(shù)參數(shù)，第16項(xiàng)僅4個(gè)字，實(shí)際上是第15項(xiàng)第5個(gè)方面設(shè)備配置技術(shù)參數(shù)的明細(xì)參數(shù)。在沒有人提醒的情況下，一般認(rèn)為第16項(xiàng)包括在第15項(xiàng)第5個(gè)方面內(nèi)。而招標(biāo)文件把這兩項(xiàng)正好留在分頁(yè)處。原預(yù)定只有3家，不料投標(biāo)截止時(shí)“冒”出了一家。最后這家“冒”出來(lái)的企業(yè)，還是因?yàn)榧夹g(shù)參數(shù)帶星號(hào)條款項(xiàng)“是否響應(yīng)”欄沒有單獨(dú)列示及沒有聲明“響應(yīng)”，被評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)定為廢標(biāo)。招標(biāo)文件明確規(guī)定：帶星號(hào)條款為實(shí)質(zhì)性條件，不按招標(biāo)文件中填報(bào)和響應(yīng)，作廢標(biāo)處理。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)早有預(yù)見，評(píng)標(biāo)前即通過提醒告之評(píng)標(biāo)專家，不按招標(biāo)文件響應(yīng)，應(yīng)作廢標(biāo)處理。
再如某服務(wù)機(jī)構(gòu)招標(biāo)采購(gòu)入庫(kù)項(xiàng)目，資格條件規(guī)定：需提供本單位組織機(jī)構(gòu)組成圖及管理制度復(fù)印件。其評(píng)分條件規(guī)定：本單位組織機(jī)構(gòu)設(shè)置完整、科學(xué)的，計(jì)3分，管理制度健全、可行的，計(jì)5分。評(píng)分表下注釋明確，評(píng)分資料需要提供原件。某潛在投標(biāo)人在投標(biāo)文件中全部使用原件。資格后審時(shí)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為，招標(biāo)文件明確要求資格條件提供復(fù)印件，評(píng)分資料提供原件，全部提供原件為沒有響應(yīng)招標(biāo)文件，應(yīng)作廢標(biāo)處理。像這類問題，即使被投訴，委托人也會(huì)睜一只眼、閉一只眼，然后緩和各方氣氛，最后一拖再拖、不了了之，推倒重來(lái)的機(jī)率幾乎等于零。
以供應(yīng)對(duì)象全覆蓋方式進(jìn)行公開招標(biāo)，讓預(yù)定單位輕而易舉地進(jìn)入業(yè)務(wù)分配圈，然后在分配采購(gòu)業(yè)務(wù)時(shí)，啟動(dòng)小范圍操作（隨機(jī)或搖號(hào)或抽簽），化激烈競(jìng)爭(zhēng)為兩三個(gè)人的活動(dòng)。這類招標(biāo)或采購(gòu)，一般是業(yè)務(wù)量大、發(fā)生頻繁、利潤(rùn)豐厚的項(xiàng)目。一些采購(gòu)業(yè)務(wù)管理部門，迫于某種壓力而進(jìn)行政府采購(gòu)，一次性要求選擇十幾家、幾十家，甚至上百家作為入庫(kù)單位。有采購(gòu)業(yè)務(wù)后，要么直接從庫(kù)中選擇供應(yīng)對(duì)象，要么從庫(kù)中搖號(hào)或抽簽選擇供應(yīng)單位?？此齐S機(jī)，其實(shí)就是3個(gè)人，監(jiān)察一個(gè)、業(yè)主一個(gè)，外加一個(gè)操作員。既為采購(gòu)業(yè)務(wù)管理單位留下了操作空間，又使這種行為披上了合法合規(guī)的外衣。如某單位公開招標(biāo)建立服務(wù)機(jī)構(gòu)庫(kù)，要求一次性招標(biāo)入庫(kù)一百家，服務(wù)供應(yīng)周期為3年。據(jù)調(diào)查，該地區(qū)工商登記注冊(cè)的同類企業(yè)為30多家。其資格條件要求提供單位資質(zhì)、工商登記、組織機(jī)構(gòu)代碼、納稅登記、社會(huì)保險(xiǎn)登記，開戶許可證件復(fù)印件及原件備查。招標(biāo)結(jié)果顯示，中標(biāo)的不足70家。業(yè)務(wù)分配的結(jié)果卻讓人茅塞頓開。其中有3家企業(yè)，3年承接的項(xiàng)目近百個(gè)，企業(yè)年收入由3年前不足百萬(wàn)元的“小戶”，變成了年收入3000多萬(wàn)元的“大戶”。其他企業(yè)，一般每年分配兩到三個(gè)項(xiàng)目，且是一些“陳谷子爛芝麻”類的項(xiàng)目，付費(fèi)不過兩三萬(wàn)元。不公平現(xiàn)象可見一斑。
“以庫(kù)建庫(kù)”的方式選擇采購(gòu)服務(wù)單位，讓部門管理的采購(gòu)服務(wù)業(yè)務(wù)自然落入預(yù)定的圈子內(nèi)。所謂“以庫(kù)建庫(kù)”就是從上級(jí)部門建立的采購(gòu)服務(wù)供應(yīng)商入庫(kù)名單中，通過開會(huì)討論方式，選擇幾家、十幾家采購(gòu)服務(wù)供應(yīng)單位，為本級(jí)政府或部門某類項(xiàng)目采購(gòu)服務(wù)供應(yīng)單位。這是一種既高明，又名正言順的雙贏建庫(kù)模式。說它高明，是它可以及時(shí)地把建庫(kù)信息告訴他人，或讓他人在開始選擇前與上級(jí)庫(kù)中的單位建立合作關(guān)系，使選擇的結(jié)果完全在預(yù)定的范圍內(nèi)；說它名正言順，是因?yàn)樯霞?jí)庫(kù)是上級(jí)部門通過公開招標(biāo)選擇的中標(biāo)人，已經(jīng)完成了法律制度規(guī)定的程序，道理上講得通，還能取得上級(jí)部門的支持，為往后與上級(jí)部門的工作聯(lián)系事先建立了一條完整的利益輸送通道。這種情況，在縣、區(qū)（市）級(jí)較為普遍。
真走流程，回歸政采初衷
事實(shí)上，政府采購(gòu)等相關(guān)法律法規(guī)針對(duì)上述現(xiàn)象都有明確規(guī)定，如政府采購(gòu)信息公開、采購(gòu)需求管理等。為進(jìn)一步消除假走流程現(xiàn)象，根據(jù)政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例，以及政府采購(gòu)信息公開等相關(guān)文件，筆者提出三點(diǎn)建議：
招標(biāo)人或采購(gòu)人事先通過政府指定的信息平臺(tái)向社會(huì)公布招標(biāo)或采購(gòu)需求的完整信息，廣泛接受政府主管部門及社會(huì)監(jiān)督。招標(biāo)人或采購(gòu)人事先通過政府指定的信息平臺(tái)，向社會(huì)公布招標(biāo)或采購(gòu)需求清單、分項(xiàng)和匯總預(yù)算、實(shí)施方案、實(shí)施過程安排以及相應(yīng)要求，包括單位名稱、主要責(zé)任人及聯(lián)絡(luò)人、項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目清單及價(jià)格、產(chǎn)品品牌、規(guī)格型號(hào)及配置（裝置）技術(shù)參數(shù)或質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量或規(guī)模、功能與用途、建設(shè)方案（含設(shè)計(jì)文件）、采購(gòu)或?qū)嵤r(shí)間等與招標(biāo)或采購(gòu)項(xiàng)目相關(guān)的全部需求重要信息。采購(gòu)人對(duì)公布的需求信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、合規(guī)性和完整性承擔(dān)全部責(zé)任，政府相關(guān)部門專注事前、事中和事后監(jiān)管及績(jī)效評(píng)估，廣泛接受社會(huì)監(jiān)督。
投標(biāo)人或供應(yīng)商通過政府指定的信息平臺(tái)向社會(huì)公布投標(biāo)或供應(yīng)及安裝的完整信息，廣泛接受政府主管部門及社會(huì)監(jiān)督。投標(biāo)人或供應(yīng)商通過政府指定的信息平臺(tái)向社會(huì)公布投標(biāo)或供應(yīng)及安裝的全部信息，并對(duì)招標(biāo)人或采購(gòu)人的需求信息進(jìn)行對(duì)比分析，說明優(yōu)缺點(diǎn)以及非現(xiàn)場(chǎng)制作、安裝或施工類產(chǎn)品的供應(yīng)商名稱、產(chǎn)品規(guī)格型號(hào)、廠家供貨證明和價(jià)格等，現(xiàn)場(chǎng)制作、安裝或施工主要管理人員信息，投標(biāo)人或供應(yīng)商對(duì)公布的供應(yīng)信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、合規(guī)性和完整性承擔(dān)全部責(zé)任，政府相關(guān)部門進(jìn)行事前、事中和事后監(jiān)管，廣泛接受社會(huì)監(jiān)督。
評(píng)審專家通過政府指定的信息平臺(tái)向社會(huì)公布評(píng)審計(jì)分及結(jié)果的完整信息，廣泛接受政府主管部門及社會(huì)監(jiān)督。評(píng)審專家通過政府指定的信息平臺(tái)向社會(huì)公布評(píng)標(biāo)計(jì)分及結(jié)果的完整信息。對(duì)計(jì)分的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性承擔(dān)全部責(zé)任，并同時(shí)接受政府相關(guān)部門和社會(huì)的監(jiān)督。
在政府指定的信息平臺(tái)上，采購(gòu)人的需求、供應(yīng)商的產(chǎn)品或服務(wù)、評(píng)審專家的評(píng)定以及政府相關(guān)部門和社會(huì)監(jiān)督的結(jié)果，全部公開，接受社會(huì)監(jiān)督，使采購(gòu)人盡職盡責(zé)，理清自己的真實(shí)需求；使供應(yīng)商實(shí)事求是，表明自己的真實(shí)能力和水平；使評(píng)審專家恪盡職守，認(rèn)認(rèn)真真當(dāng)好裁判；使整個(gè)產(chǎn)品供給或服務(wù)真正回到比品質(zhì)、比性能、比服務(wù)、比價(jià)格、比水平、比誠(chéng)信的軌道。公開透明，權(quán)責(zé)明確，齊抓共管，社會(huì)監(jiān)督，讓政府采購(gòu)活動(dòng)成為陽(yáng)光工程、廉政工程和民心工程。（作者單位：湖南大學(xué)設(shè)計(jì)研究院有限公司）
（來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)）
