財(cái)政部《關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》（財(cái)庫(kù)[2019]38號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《通知》）目前已正式實(shí)施，該文件對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)管與實(shí)施提出了新要求，直接對(duì)標(biāo)世界銀行公共采購(gòu)指標(biāo)。作為政府采購(gòu)從業(yè)人員尤其是監(jiān)管人員，應(yīng)當(dāng)如何抓住關(guān)鍵并做好實(shí)施呢？筆者談幾點(diǎn)粗淺的體會(huì)。
明確“事前規(guī)范”與“事中事后監(jiān)管”的關(guān)系
《通知》從“全面清理政府采購(gòu)領(lǐng)域妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法”“嚴(yán)格執(zhí)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”等六方面對(duì)政府采購(gòu)工作提出了新要求，細(xì)致梳理其中的監(jiān)管邏輯，大致可以分為以下幾個(gè)要點(diǎn)。
一是兼顧事前監(jiān)管的規(guī)范性?！锻ㄖ穼?duì)“全面清理政府采購(gòu)領(lǐng)域妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法”“嚴(yán)格執(zhí)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”和“進(jìn)一步提升政府采購(gòu)?fù)该鞫取比髢?nèi)容提出了具體要求，主要體現(xiàn)在破除參與政府采購(gòu)非必須的門(mén)檻上。二是加強(qiáng)事中監(jiān)管，《通知》加強(qiáng)了對(duì)“政府采購(gòu)執(zhí)行管理”和“加快推進(jìn)電子化政府采購(gòu)”的規(guī)范。三是完善事后監(jiān)管，《通知》提出了“完善政府采購(gòu)質(zhì)疑投訴和行政裁決機(jī)制”的要求。
從以上內(nèi)容看，在前一階段監(jiān)管部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)行“放管服”改革要求、加大事中事后監(jiān)管的基礎(chǔ)上，現(xiàn)階段財(cái)政部門(mén)的著力點(diǎn)還要兼顧政府采購(gòu)的事前階段。換而言之，對(duì)事中事后的監(jiān)管前提，是監(jiān)管部門(mén)預(yù)先提出了相對(duì)細(xì)化的規(guī)范，然后政府采購(gòu)當(dāng)事人才能嚴(yán)格按照規(guī)范操作不逾矩。這樣的監(jiān)管思路調(diào)整顯然同“放管服”改革的要求相吻合，也是對(duì)更好地執(zhí)行事中事后監(jiān)管的有益補(bǔ)充。
厘清“當(dāng)前任務(wù)”與“中長(zhǎng)期任務(wù)”的關(guān)系
從監(jiān)管執(zhí)行節(jié)奏上來(lái)看，監(jiān)管部門(mén)當(dāng)務(wù)之急無(wú)疑是對(duì)《通知》中列出的10項(xiàng)妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法進(jìn)行清理。這10項(xiàng)內(nèi)容中，一些是之前財(cái)政部門(mén)曾經(jīng)在各類規(guī)范性文件中提出過(guò)的措施，比如不允許以供應(yīng)商規(guī)模、成立年限、是否設(shè)立分支機(jī)構(gòu)等限制供應(yīng)商參加政府采購(gòu)；一些是對(duì)過(guò)去禁止問(wèn)題的進(jìn)一步延伸與明確，比如不得強(qiáng)制要求采購(gòu)人采用抓鬮、搖號(hào)等隨機(jī)方式或者比選方式選擇采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)；還有一些則是全新的禁止性規(guī)定，比如除了協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)，不得通過(guò)入圍方式設(shè)置備選庫(kù)、名錄庫(kù)、資格庫(kù)作為參與政府采購(gòu)活動(dòng)的資格條件等。對(duì)比國(guó)家發(fā)改委等八部門(mén)在《工程項(xiàng)目招投標(biāo)領(lǐng)域營(yíng)商環(huán)境專項(xiàng)整治工作方案》中提到的18項(xiàng)整治要點(diǎn)，可以發(fā)現(xiàn)，兩個(gè)文件歸根結(jié)底都是從剔除不合理的資格條件、評(píng)分要素和清理沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)的審批、備案、監(jiān)管、處罰、收費(fèi)著手，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的營(yíng)商環(huán)境。值得注意的是，《通知》中對(duì)電子化采購(gòu)問(wèn)題給予了較多關(guān)注，在需清理的10項(xiàng)問(wèn)題里列出“不得要求供應(yīng)商購(gòu)買指定軟件，作為參加電子化政府采購(gòu)活動(dòng)的條件”，這是在以往的制度文件中較少提到的，需要在推廣電子化采購(gòu)的大環(huán)境中認(rèn)真落實(shí)?！锻ㄖ愤€提出，要加快完善電子化政府采購(gòu)平臺(tái)的網(wǎng)上交易功能，實(shí)現(xiàn)在線發(fā)布采購(gòu)公告、提供采購(gòu)文件等，結(jié)合《通知》中不得“不依法及時(shí)、有效、完整發(fā)布或者提供采購(gòu)項(xiàng)目信息，妨礙供應(yīng)商參與政府采購(gòu)活動(dòng)”的禁令，這就意味著，當(dāng)前某些地方政府采購(gòu)網(wǎng)上招標(biāo)公告中招標(biāo)文件不提供公開(kāi)下載的問(wèn)題需要得到及時(shí)糾正。
除了前述“立行立改”的要求，《通知》中還提出了一些“中長(zhǎng)期”任務(wù)。這些任務(wù)不僅是《通知》所傳遞監(jiān)管理念革新的亮點(diǎn)，也是基層監(jiān)管貫徹執(zhí)行的要點(diǎn)與難點(diǎn)，需要我們給予重點(diǎn)關(guān)注。
一是采購(gòu)意向公開(kāi)問(wèn)題?！锻ㄖ芬笞?020年起，選擇部分中央部門(mén)和地方開(kāi)展公開(kāi)采購(gòu)意向試點(diǎn)。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)各級(jí)預(yù)算單位采購(gòu)意向公開(kāi)。在之前的政府采購(gòu)過(guò)程中，采購(gòu)意向只是作為采購(gòu)人市場(chǎng)調(diào)查的一部分，一直沒(méi)有從概念上被提煉出來(lái)，實(shí)際操作也大多依托采購(gòu)人員的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)。此次提出將采購(gòu)意向公開(kāi)，搭建起采購(gòu)人與供應(yīng)商之間信息的橋梁，對(duì)彌補(bǔ)雙方的信息不對(duì)稱和防范暗箱操作的行為，將起到一定助益。
當(dāng)然，采購(gòu)意向公開(kāi)是屬于規(guī)范操作范疇的新生事物，面臨著諸如收集到意向應(yīng)該如何處理、意向在形成規(guī)范采購(gòu)需求中應(yīng)該起怎樣的作用，相關(guān)人員在公開(kāi)意向時(shí)如何平衡保密要素與采購(gòu)意圖的公開(kāi)度等具體問(wèn)題。這些不僅需要相關(guān)操作細(xì)則予以指導(dǎo)，也對(duì)采購(gòu)人員的專業(yè)度提出了更高要求，甚至將助推采購(gòu)官制度的建立。而如果采購(gòu)官的專業(yè)性得到認(rèn)可，那么在當(dāng)前公務(wù)員體系下，采購(gòu)官究竟是適用聘用制，還是歸為專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員，或者是歸為風(fēng)險(xiǎn)崗位的綜合管理類公務(wù)員，適用職務(wù)職級(jí)并行的激勵(lì)政策，可能不是財(cái)政一個(gè)部門(mén)可以一錘定音的，還需要多部門(mén)的協(xié)調(diào)配合。
二是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度執(zhí)行問(wèn)題。自2016年6月國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》開(kāi)始，三年來(lái)雖然公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度不斷推進(jìn)，但也面臨著形式執(zhí)行容易，實(shí)際效果如何難以界定的問(wèn)題。雖然2017年發(fā)改委、財(cái)政部等五部門(mén)印發(fā)了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》，但是仍有諸多細(xì)節(jié)有待考量。單以政府采購(gòu)而論，在出臺(tái)規(guī)范性文件進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)，如何挑選利害相關(guān)人聽(tīng)取意見(jiàn)比較科學(xué)、何時(shí)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)比較穩(wěn)妥、如何平衡好行政效率與依法行政，都需要進(jìn)一步摸索。另外，第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)與專家的介入時(shí)機(jī)、規(guī)范性文件發(fā)布后的后期評(píng)估與整改、如何與反壟斷專業(yè)部門(mén)進(jìn)行有成效的協(xié)調(diào)、評(píng)估材料存檔后如何進(jìn)行再監(jiān)督，公平競(jìng)爭(zhēng)審查形成的評(píng)估材料是否可經(jīng)相關(guān)利害關(guān)系人申請(qǐng)進(jìn)行政府信息公開(kāi)等，仍有很多操作細(xì)節(jié)需要明確。只有把細(xì)節(jié)做扎實(shí)了，政府采購(gòu)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度才能在聽(tīng)善音、行善治、出良法上真正發(fā)揮效用。這有時(shí)也并非單憑財(cái)政一家之力可以完全落實(shí)到位。
三是關(guān)于行政裁決問(wèn)題。今年6月，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見(jiàn)》，對(duì)行政裁決適用與執(zhí)行等問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范?！锻ㄖ诽岢?，研究建立與“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購(gòu)”相適應(yīng)的快速裁決通道，為供應(yīng)商提供標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、高效便捷的維權(quán)服務(wù)。這一點(diǎn)不僅在落實(shí)中需要吸納各方意見(jiàn)，也對(duì)基層提出了較高的執(zhí)法要求。眾所周知，目前基層在處理投訴與行政處罰等行政裁決問(wèn)題時(shí)，專業(yè)的人力資源短缺壓力已經(jīng)凸顯。如果再確定開(kāi)通互聯(lián)網(wǎng)受理行政裁決通道，基層監(jiān)管部門(mén)執(zhí)行效率與人力資源將經(jīng)受更多考驗(yàn)。由于《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“94號(hào)令”）中有供應(yīng)商需書(shū)面提出投訴的條款，如果允許互聯(lián)網(wǎng)接受投訴，那也意味著94號(hào)令相關(guān)條款要予以調(diào)整或擴(kuò)大化解釋，其他許多細(xì)節(jié)也需要在實(shí)踐中得到細(xì)化和落實(shí)。
重視“執(zhí)行”與“優(yōu)化”的關(guān)系
政府采購(gòu)是連接政府與市場(chǎng)的重要紐帶，是發(fā)揮財(cái)政資金政策功能的重要途徑，也是宏觀政策與微觀操作的重要連接點(diǎn)。隨著政府采購(gòu)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，前述功能日益強(qiáng)化并凸顯。此次，財(cái)政部將做好政府采購(gòu)工作提到優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的高度，也充分證明了財(cái)政部對(duì)政府采購(gòu)地位與政策功能的充分認(rèn)可。
據(jù)了解，世界銀行擬于2020年起將公共采購(gòu)指標(biāo)引入營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)體系，公共采購(gòu)指標(biāo)的納入將對(duì)我國(guó)在《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》中的排名產(chǎn)生重要影響。無(wú)獨(dú)有偶，8月20日，發(fā)改委、工信部等八部門(mén)也印發(fā)了《工程項(xiàng)目招投標(biāo)領(lǐng)域營(yíng)商環(huán)境專項(xiàng)整治工作方案》，并開(kāi)通了招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域損害營(yíng)商環(huán)境線索網(wǎng)上征集平臺(tái)。這表明政府采購(gòu)、招投標(biāo)此類政府購(gòu)買行為對(duì)營(yíng)商環(huán)境的影響顯著是多部門(mén)的共識(shí)。
在新時(shí)代背景下，規(guī)范政府采購(gòu)已成為惠及微觀市場(chǎng)、增強(qiáng)企業(yè)內(nèi)生動(dòng)力的重要手段，況且政府采購(gòu)與招投標(biāo)也是地方政府接受巡視巡察的重點(diǎn)內(nèi)容。因此，基層從業(yè)人員更應(yīng)充分領(lǐng)會(huì)好、處理好政府采購(gòu)與優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的關(guān)系，做到認(rèn)識(shí)到位，執(zhí)行有力。 （張澤明 作者單位：大連海關(guān)）
（來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)）
