根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》解釋，“備案是指向主管機(jī)關(guān)報(bào)告事由，存檔以備查考”。從備案本義來講，備案是一種行為或制度，備案的結(jié)果不會(huì)對(duì)需要備案的事項(xiàng)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。但是在政府采購備案管理中本應(yīng)很正常的事，卻在實(shí)踐中出現(xiàn)不少不應(yīng)有的變向。
■ 李坤
政府采購備案管理是《政府采購法》等法律、法規(guī)賦予各級(jí)政府采購監(jiān)督管理部門的一項(xiàng)重要監(jiān)督職能?？墒菑挠嘘P(guān)方面調(diào)查的情況看，備案制度空白、備案內(nèi)容不明確、不一致等問題依然突出，實(shí)踐中，由于很多地方?jīng)]有出臺(tái)相關(guān)的管理制度和工作流程，對(duì)備案項(xiàng)目、范圍、資金性質(zhì)、相應(yīng)程序均未有規(guī)定和規(guī)范，造成各地備案管理各出一轍，備案時(shí)間不一，有的采購項(xiàng)目事前備案，有的事后備案；備案內(nèi)容不一，備案程序不一，甚至出現(xiàn)采購單位備案難，取得備案號(hào)難，備案手續(xù)證明不規(guī)范，在相當(dāng)多的地區(qū)依然存在，不利于政府采購制度的實(shí)施和管理，使一些違規(guī)采購行為得不到及時(shí)的控制和制止，同時(shí)因?yàn)樯鲜龊推渌鞣N原因使監(jiān)管部門對(duì)備案管理在實(shí)際中出現(xiàn)變向，嚴(yán)重削弱了政府采購監(jiān)督管理部門的監(jiān)督作用。
一、防止備案制變向變成審批制
實(shí)踐中，通常做法一般是以統(tǒng)一制式的采購計(jì)劃申請(qǐng)表形式替代采購實(shí)施計(jì)劃，有的是紙質(zhì)版本的，有的是電子版本的，有的是直接融入財(cái)政資金撥付系統(tǒng)，其中包括采購預(yù)算、采購項(xiàng)目、采購組織形式和采購方式等內(nèi)容。另外，備案時(shí)間基本上是要求采購人進(jìn)行事前備案。這造成了采購項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，不管采購人選擇公開招標(biāo)還是其他非公開招標(biāo)的采購方式，都應(yīng)首先填報(bào)采購實(shí)施計(jì)劃報(bào)財(cái)政部門備案。而對(duì)于事前備案程序，在當(dāng)前絕大多數(shù)監(jiān)管部門，包括財(cái)政部門，業(yè)務(wù)流程其實(shí)和審核程序并無區(qū)別，同樣需要層層把關(guān)，使得這種事前備案制度已演變?yōu)橐环N以備案名義進(jìn)行的審查。
《政府采購法實(shí)施條例》第二十九條的釋義解讀中提到“《政府采購法實(shí)施條例》明確了對(duì)政府采購實(shí)施計(jì)劃實(shí)行備案制，而不是審批制”?，F(xiàn)實(shí)中很少地方出臺(tái)備案管理制度或管理辦法與操作，因?yàn)闆]有相應(yīng)的制度規(guī)定而促使備案逐慚演變?yōu)閷徟?。因此，無論是項(xiàng)目實(shí)行事前或事后備案制，備案程序和時(shí)間應(yīng)該是即時(shí)的。并且對(duì)于備案內(nèi)容，只需實(shí)行形式審查，不需要對(duì)其合理合法性進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，并同時(shí)出具現(xiàn)場備案的相關(guān)規(guī)范手續(xù)和備案編號(hào)。
二、防止備案制變向變成一切簡化制
因?yàn)楹芏嗟胤經(jīng)]有相應(yīng)備案制度，對(duì)于項(xiàng)目備案時(shí)間、備案內(nèi)容、備案操作與手續(xù)均按各自想法運(yùn)作，全省甚至全地區(qū)也無統(tǒng)一規(guī)定，經(jīng)走訪,有的地方管理規(guī)范，實(shí)行電子備案并拓展接口可與外部對(duì)接，有的地方實(shí)行臺(tái)帳管理，但是有的地方就是給個(gè)號(hào)，既無規(guī)定又無手續(xù)，既無程序又無蓋章確認(rèn)等等現(xiàn)象，認(rèn)為備案制不是審批制，就是走個(gè)程序，給個(gè)備案號(hào)就行了，其他一概不管，打著“放管服”的名義，逐步變成簡化制。
政府采購備案制管理是為了方便采購單位實(shí)行采購活動(dòng)的管理制度，實(shí)行備案管理后大部分政府采購活動(dòng)由采購單位自行備案后即可執(zhí)行。但備案管理不意味著備而不管，備案管理下的政府采購活動(dòng)仍需嚴(yán)格按照政府采購相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行。因此各采購單位和監(jiān)管部門應(yīng)高度重視，加強(qiáng)內(nèi)部管理，指定專人負(fù)責(zé)政府采購工作和備案管理工作，認(rèn)真學(xué)習(xí)政府采購相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)，熟練掌握政府采購業(yè)務(wù)流程，強(qiáng)化主體責(zé)任，防止政府采購備案管理備而不管。
三、防止備案制變向變成推卸監(jiān)督責(zé)任的擋箭牌
隨著政府采購代理機(jī)構(gòu)由過去的審批改變?yōu)閭浒负?，特別是代理政府采購業(yè)務(wù)進(jìn)入的門檻更加放寬，加上一些代理機(jī)構(gòu)對(duì)政府采購業(yè)務(wù)不熟悉，不專業(yè),在代理業(yè)務(wù)后出現(xiàn)質(zhì)疑、投訴比較多，而有的供應(yīng)商因?yàn)椴皇煜ふ少徴撸趫?bào)名等環(huán)節(jié)和受點(diǎn)委屈或代理機(jī)構(gòu)因解釋不到位，不是去走法規(guī)規(guī)定的程序質(zhì)疑，而是四處找人或直接投訴，而監(jiān)管部門卻存在認(rèn)為備案就代表已經(jīng)接受管理，不備案說明不知道，監(jiān)察部門和領(lǐng)導(dǎo)追問時(shí)答復(fù)是沒有備案，從而變成推卸管理監(jiān)督責(zé)任的擋箭牌，造成監(jiān)管部門不愿意為其備案。
對(duì)此，第一采購單位應(yīng)科學(xué)合理確定采購需求，做好本單位和下屬單位的政府采購預(yù)算和采購計(jì)劃編制報(bào)備工作，實(shí)行專人負(fù)責(zé)內(nèi)部政府采購備案、依法組織開展采購活動(dòng)和答復(fù)供應(yīng)商質(zhì)疑，配合財(cái)政部門處理供應(yīng)商投訴；第二財(cái)政監(jiān)管部門要建立和健全政府采購備案管理制度和辦法，規(guī)范備案操作程序和手續(xù)，依法加強(qiáng)對(duì)政府采購招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督，依法受理政府采購?fù)对V，加大對(duì)采購單位、代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家監(jiān)督檢查，強(qiáng)化政府采購備案管理、績效評(píng)價(jià)和責(zé)任追究；第三監(jiān)察、審計(jì)部門要依據(jù)各自職責(zé)對(duì)政府采購活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督監(jiān)察，如發(fā)現(xiàn)采購當(dāng)事人有違法行為的，依照各自職責(zé)及時(shí)處理。
四、防止備案制變向變成加重采購手續(xù)和成本的法碼
實(shí)踐中由于備案內(nèi)容不一，備案程序不一，出現(xiàn)采購單位、代理機(jī)構(gòu)備案難，取得備案號(hào)難，備案手續(xù)證明不規(guī)范，有的監(jiān)管部門先給臨時(shí)號(hào)，采購?fù)戤吔桓秱浒纲Y料時(shí)再給正式備案表和號(hào)，備案內(nèi)容不明確和程序不一致使采購單位和代理機(jī)構(gòu)不知所措，一項(xiàng)備案多次跑腿還無法明白怎么備案，甚至有的代理機(jī)構(gòu)不管是不是備案時(shí)需要的，反正把所有的采購文件全部裝訂成冊一并移交，備案移交時(shí)卻又無手續(xù)和證明，更有甚者的監(jiān)管部門、公共資源交易平臺(tái)在調(diào)閱檔案和保存時(shí)又以代理機(jī)構(gòu)未備案而索取備案資料的等等一些問題和矛盾，加大采購備案手續(xù)和加重備案成本的法碼，使政府采購監(jiān)管備案管理和公共交易平臺(tái)工作偏離正常。
政府采購備案管理涉及政府采購活動(dòng)的方方面面，不僅涉及到公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價(jià)采購等所有采購方式，還涉及到采購人、集中采購代理機(jī)構(gòu)、經(jīng)財(cái)政部門登記備案的政府采購社會(huì)代理機(jī)構(gòu)，以及行政事業(yè)單位的主管部門等。
因此筆者認(rèn)為，從辦理具體備案的單位上講。實(shí)施政府集中采購項(xiàng)目的，由政府集中采購機(jī)構(gòu)向同級(jí)政府采購監(jiān)督管理部門辦理備案手續(xù);實(shí)施部門集中采購項(xiàng)目的，由實(shí)施集中采購的主管部門統(tǒng)一向同級(jí)政府采購監(jiān)督管理部門辦理備案手續(xù);實(shí)施分散政府采購項(xiàng)目的，屬于單位自行組織采購的，則由采購單位直接向同級(jí)政府采購監(jiān)督管理部門申請(qǐng)備案手續(xù);屬于委托代理采購的，由接受委托的政府采購代理機(jī)構(gòu)或政府采購社會(huì)代理機(jī)構(gòu)向同級(jí)財(cái)政部門辦理備案手續(xù)。
從備案的文件材料看包括以下資料：①采購資料：包括采購活動(dòng)記錄、委托采購協(xié)議書、采購信息公告；②采購文件(招標(biāo)文件、談判文件、詢價(jià)文件);③評(píng)審文件及相關(guān)資料，包括評(píng)審報(bào)告、中標(biāo)（成交）公告、中標(biāo)(成交)供應(yīng)商的投標(biāo)(報(bào)價(jià))文件，評(píng)審記錄；④采購合同。包括分包合同、變更合同;⑤法律法規(guī)規(guī)定的其他文件材料。
從備案程序上講，辦理備案手續(xù)時(shí)應(yīng)遵循以下程序：①申請(qǐng)備案單位填寫《備案登記表》一式2份，連同應(yīng)備案的文件材料報(bào)送到同級(jí)政府采購監(jiān)督管理部門。②政府采購監(jiān)督管理部門在收到申請(qǐng)備案單位報(bào)送的《備案登記表》及相關(guān)備案采購文件材料后，經(jīng)初審認(rèn)為其申報(bào)備案材料齊全的，應(yīng)當(dāng)場予以受理。③政府采購監(jiān)督管理部門，對(duì)認(rèn)定合符要求的《備案登記表》和相關(guān)備案文件材料，應(yīng)加蓋“政府采購備案登記專用章”，并統(tǒng)一編號(hào)登記以備查。（作者單位：湖北省棗陽市財(cái)政局）
（來源：中國政府采購網(wǎng)）
