■ 黃民錦
一采購(gòu)預(yù)算高達(dá)3961萬(wàn)元的村屯光亮服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)入行政復(fù)議階段，訴爭(zhēng)雙方發(fā)生了諸多爭(zhēng)議。其中，爭(zhēng)議之一為，行政復(fù)議申請(qǐng)人認(rèn)為該項(xiàng)目預(yù)公示中明確征求意見(jiàn)的對(duì)象僅是潛在投標(biāo)人或政府采購(gòu)評(píng)審專家，他們是政府采購(gòu)活動(dòng)的參與人，也可以說(shuō)是利害關(guān)系人。同時(shí)，采購(gòu)文件預(yù)公示與采購(gòu)需求征求意見(jiàn)是兩個(gè)必不可少的程序，僅以預(yù)公示代替采購(gòu)需求征求意見(jiàn)，這變相剝奪了受益公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，采購(gòu)程序違法，要求上級(jí)財(cái)政部門撤銷對(duì)被申請(qǐng)人（下一級(jí)財(cái)政部門）作出的投訴處理決定。被申請(qǐng)人稱，本采購(gòu)項(xiàng)目在正式發(fā)布招標(biāo)公告前4天，在省級(jí)財(cái)政部門指定的媒體中對(duì)包括采購(gòu)需求在內(nèi)的采購(gòu)文件發(fā)布了公示，雖然預(yù)公示的對(duì)象是潛在供應(yīng)商或政府采購(gòu)評(píng)審專家，但網(wǎng)絡(luò)媒體是面向社會(huì)所有人的，倘若相關(guān)群體認(rèn)為利益受到損害或有疑問(wèn)的話，都可以提出異議或質(zhì)疑。從全國(guó)范圍來(lái)看，目前，只有某省在招標(biāo)文件正式掛網(wǎng)前，為了更充分地聽(tīng)取各方利益群體的聲音，對(duì)招標(biāo)文件全文進(jìn)行了預(yù)公示。
本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于如何理解并執(zhí)行《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）第十五條“政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)就確定采購(gòu)需求征求社會(huì)公眾的意見(jiàn)”的規(guī)定。
財(cái)政部門在審理此案時(shí)也有兩種不同觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，征求意見(jiàn)和預(yù)公示雖然名稱不同，但其操作手法、實(shí)施效果有異曲同工之妙，并未損害社會(huì)公眾提出意見(jiàn)和建議的權(quán)利，兩者均可視為同一程序。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，征求意見(jiàn)和預(yù)公示，兩者有聯(lián)系，但也有區(qū)別，兩者不能等同，相互代替。筆者認(rèn)同后一種觀點(diǎn)，針對(duì)《實(shí)施條例》第十五條的規(guī)定，應(yīng)從以下四個(gè)維度全面系統(tǒng)地理解和把握。
一是明晰法條的立法意圖?！秾?shí)施條例》第十五條的規(guī)定是貫徹實(shí)施《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》所提及的財(cái)政預(yù)決算公開(kāi)的體現(xiàn)，其基于加大政務(wù)公開(kāi)力度、建設(shè)透明政府，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督以及確立政府采購(gòu)全過(guò)程信息公開(kāi)的目標(biāo)導(dǎo)向，為推進(jìn)信息公開(kāi)，提高政府采購(gòu)?fù)该鞫鹊囊蠛托枰岢龅?。向社?huì)征求意見(jiàn)是一種針對(duì)政府如何安排財(cái)政資金、其使用是否合法合理等問(wèn)題而進(jìn)行的監(jiān)督，社會(huì)征求意見(jiàn)的范圍限定在公共服務(wù)項(xiàng)目，直接的法源來(lái)自國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）以及財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)庫(kù)〔2014〕37號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“37號(hào)文”）。其中，按照37號(hào)文的規(guī)定，根據(jù)現(xiàn)行政府采購(gòu)品目分類，按照服務(wù)受益對(duì)象將服務(wù)項(xiàng)目分為三類，對(duì)第三類增加國(guó)民福利、受益對(duì)象特定，政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)征求社會(huì)公眾的意見(jiàn)，并明確第一類項(xiàng)目列入政府采購(gòu)目錄的服務(wù)項(xiàng)目，采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)提出，其他服務(wù)項(xiàng)目的采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)由采購(gòu)人（購(gòu)買主體）提出。預(yù)公示制度目前并未有明確的法律規(guī)制，只是極個(gè)別地區(qū)工作方法的創(chuàng)新和制度的探索，其初衷和出發(fā)點(diǎn)是為了讓代理機(jī)構(gòu)提高采購(gòu)效率，提高服務(wù)質(zhì)量，避免采購(gòu)文件因不合理不合法之處而引發(fā)爭(zhēng)議。某些地區(qū)出臺(tái)的招標(biāo)文件預(yù)公示制度操作流程規(guī)定，所有潛在投標(biāo)人或政府采購(gòu)評(píng)審專家都可以對(duì)招標(biāo)文件預(yù)公示內(nèi)容提出修改意見(jiàn)或建議，對(duì)合理的意見(jiàn)應(yīng)予以采納，對(duì)不予采納的意見(jiàn)或建議，應(yīng)注明理由，作為采購(gòu)項(xiàng)目檔案，予以保存。預(yù)公示期滿后招標(biāo)文件無(wú)異議的、對(duì)提出的合理意見(jiàn)或建議已經(jīng)采納的，預(yù)公示期滿后即可向潛在供應(yīng)商發(fā)售招標(biāo)文件。對(duì)不予采納的意見(jiàn)或建議，在書(shū)面回復(fù)提出意見(jiàn)或建議的潛在投標(biāo)人或政府采購(gòu)評(píng)審專家后，可向各潛在供應(yīng)商發(fā)售招標(biāo)文件。該文件將征求意見(jiàn)的范圍限定于潛在投標(biāo)人或政府采購(gòu)評(píng)審專家兩類人群，并未對(duì)社會(huì)公眾能否對(duì)招標(biāo)文件提出意見(jiàn)和建議作出相關(guān)規(guī)定，不僅與上位法面向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)的規(guī)定不符，而且也損害了部分群體的監(jiān)督權(quán)。本案中，代理機(jī)構(gòu)將采購(gòu)需求與采購(gòu)文件合并在一起發(fā)布，指向?qū)ο筇囟ɑ?，無(wú)意中縮小了受眾范圍，難以實(shí)現(xiàn)向社會(huì)征求意見(jiàn)的立法意圖。
二是明確法條規(guī)定的發(fā)布主體。從法條字面理解，發(fā)布的主體亳無(wú)疑問(wèn)是“政府”。政府從狹義來(lái)說(shuō)當(dāng)然是各級(jí)人民政府，依據(jù)委托代理關(guān)系，則應(yīng)為政府組成的職能部門即采購(gòu)人來(lái)發(fā)布。財(cái)政部《關(guān)于做好政府采購(gòu)信息公開(kāi)工作的通知》（財(cái)庫(kù)〔2015〕135號(hào)）明確，“對(duì)于政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，除按有關(guān)規(guī)定公開(kāi)相關(guān)采購(gòu)信息外，采購(gòu)人還應(yīng)當(dāng)就確定采購(gòu)需求在指定媒體上征求社會(huì)公眾的意見(jiàn)”。結(jié)合本案，經(jīng)審查答辯狀，并未發(fā)現(xiàn)采購(gòu)人委托代理機(jī)構(gòu)向社會(huì)公眾發(fā)布征求意見(jiàn)的書(shū)面材料，違反了財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)需求和履約驗(yàn)收管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)〔2016〕205號(hào)）“采購(gòu)人負(fù)責(zé)組織確定本單位采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)需求。采購(gòu)人委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)編制采購(gòu)需求的，應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前對(duì)采購(gòu)需求進(jìn)行書(shū)面確認(rèn)”的規(guī)定。根據(jù)“法無(wú)規(guī)定不可為”的原則，不能也不宜由代理機(jī)構(gòu)代為發(fā)布采購(gòu)需求。
三是受眾面不同。雖然網(wǎng)站是開(kāi)放的，“全地球人都知道”，但這只是一種推理假設(shè)?，F(xiàn)實(shí)生活中，面對(duì)浩如煙海的信息，千千萬(wàn)萬(wàn)的網(wǎng)站，社會(huì)公眾對(duì)信息的瀏覽，基于時(shí)間成本的考慮，一般而言，是有針對(duì)性、特定性和指向性的，不可能逐一查看、時(shí)時(shí)刻刻進(jìn)行全方位瀏覽并就可能存在的問(wèn)題或疑問(wèn)進(jìn)行即時(shí)反應(yīng)的。對(duì)于作為采購(gòu)預(yù)算重要組成部分的采購(gòu)需求，納稅人更多時(shí)候是關(guān)注財(cái)政資金如何安排使用，其效果怎樣，也就是說(shuō)，更多的是關(guān)注財(cái)政部門或采購(gòu)人網(wǎng)站發(fā)布的相關(guān)信息，而潛在供應(yīng)商則更多是關(guān)注其欲投標(biāo)的財(cái)政部門指定的信息發(fā)布媒體。換言之，前者受眾面更廣，更符合向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)的立法指向。
四是可調(diào)整政府采購(gòu)需求公開(kāi)的時(shí)間。采購(gòu)需求有基于編制采購(gòu)預(yù)算的，側(cè)重于數(shù)量、用途、金額等內(nèi)容，也有出于編制采購(gòu)文件需要的。前者更多的是關(guān)注財(cái)政資金的規(guī)模及構(gòu)成，后者包括采購(gòu)對(duì)象需實(shí)現(xiàn)的功能或者目標(biāo)，滿足項(xiàng)目需要的所有技術(shù)、服務(wù)、安全等要求，采購(gòu)對(duì)象的數(shù)量、交付或?qū)嵤┑臅r(shí)間和地點(diǎn)，采購(gòu)對(duì)象的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。因此，筆者從理論和實(shí)踐的角度建議，采購(gòu)需求向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)的時(shí)間可從兩方面考慮。一是采購(gòu)需求應(yīng)在報(bào)各級(jí)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)前向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)，而不是在各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算之后。各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算后便具有法定效力，如采購(gòu)需求變更引致采購(gòu)預(yù)算調(diào)整，將招致問(wèn)題復(fù)雜化。二是將采購(gòu)需求向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)環(huán)節(jié)置于采購(gòu)文件發(fā)布之前，如將采購(gòu)需求后置于采購(gòu)文件發(fā)布環(huán)節(jié)，其基礎(chǔ)或前提是采購(gòu)需求合理合法，能經(jīng)受包括納稅人在內(nèi)的社會(huì)公眾提出的異議和質(zhì)疑，而不變更采購(gòu)需求或調(diào)整采購(gòu)預(yù)算。這對(duì)于采購(gòu)需求編制的科學(xué)性、完整性、合法性、合理性和采購(gòu)預(yù)算編細(xì)編實(shí)的要求是極高的，目前管理水平難以達(dá)到這一水準(zhǔn)。否則，一旦采購(gòu)需求隨同采購(gòu)文件發(fā)布，社會(huì)公眾提出的異議質(zhì)疑理由成立，如果采納，有可能導(dǎo)致采購(gòu)周期延長(zhǎng)，情況嚴(yán)重時(shí)，甚至導(dǎo)致采購(gòu)活動(dòng)的取消。但如果不采納公眾的意見(jiàn)，征求意見(jiàn)這一辦法便會(huì)失去存在的意義，制度形同虛設(shè)。
如何在實(shí)踐中正確運(yùn)用《實(shí)施條例》第十五條的規(guī)定，筆者認(rèn)為可以從兩個(gè)層面著手。一方面，先對(duì)采購(gòu)需求進(jìn)行公示，這是必要的環(huán)節(jié)，如采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)認(rèn)為另有需要的，可以再將采購(gòu)文件預(yù)公示；另一方面，有關(guān)部門應(yīng)對(duì)《實(shí)施條例》第十五條的規(guī)定明確化、細(xì)致化，如，范圍和對(duì)象是什么；發(fā)布主體能否授權(quán)，如采購(gòu)人為事業(yè)單位的，政府能否授權(quán)其發(fā)布采購(gòu)需求，如何授權(quán)；發(fā)布的時(shí)間節(jié)點(diǎn)等。從而有效解決采購(gòu)實(shí)務(wù)中存有爭(zhēng)議的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)良法善治的目標(biāo)。 （作者單位：廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳）
編后
政府采購(gòu)信息公開(kāi)一直是政府采購(gòu)工作的基本要求之一。早在2015年，財(cái)政部就頒發(fā)了《關(guān)于做好政府采購(gòu)信息公開(kāi)工作的通知》（財(cái)庫(kù)〔2015〕135號(hào)），對(duì)公開(kāi)范圍及主體等事項(xiàng)提出了具體規(guī)定。就在近日發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》（財(cái)庫(kù)〔2019〕38號(hào)），其也對(duì)采購(gòu)意向公開(kāi)作出了要求?？梢?jiàn)，信息公開(kāi)同樣是政府采購(gòu)的重要一環(huán)，發(fā)揮著不容小覷的作用。
公平、公開(kāi)、公正的前提是合法、合情、合理，即正確理解相關(guān)制度文件的要求，并結(jié)合實(shí)際情況推出相關(guān)辦法。上文提及的采購(gòu)文件預(yù)公示是一種非常見(jiàn)、有新意的做法，但其是否遵循了法律規(guī)定，符合實(shí)際情況，還有待進(jìn)一步探討。中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)也將跟進(jìn)上述案件，對(duì)采購(gòu)文件預(yù)公示這一做法加以剖析。
（來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)）
