■ 劉建成 榮木杉
《中華人民共和國政府采購法》、《政府采購法實施條例》充分賦予了采購人在政府采購活動中的主體地位，明確了采購人的主體責任和作用。但是，有許多采購人仍然認為只要是委托了采購代理機構(gòu)組織政府采購的，就應當由采購代理機構(gòu)負主要責任；有的采購監(jiān)管部門監(jiān)管執(zhí)法或檢查考核時也不注重結(jié)合采購人與代理機構(gòu)簽訂的采購委托代理協(xié)議來處理問題；有的忽略了采購人主體責任，不分清紅皂白的把“問題責任板子”打在采購代理機構(gòu)身上。
從多年的政府采購實踐看，能不能依法合規(guī)組織實施采購活動，首要任務是明確采購人的主體責任、強化采購人主責意識、風險意識，從而有力促使采購人切實做好采購活動的起始環(huán)節(jié)工作、依法制訂采購需求。
“采購人是政府采購行為的主體，對政府采購活動全過程負總責。主管預算單位對本系統(tǒng)政府采購工作負重要的管理責任，要指導協(xié)調(diào)本系統(tǒng)政府采購工作?！保▍⒁姟墩少彿▽嵤l例釋義》P40-42）。采購人負有“健全內(nèi)控制度、編制采購預算（或落實采購資金）、制訂采購計劃（制訂采購需求）、編制（或?qū)徍撕炇穑┎少徫募徒M織開評標、確定中標（或成交）供應商、簽訂政府采購合同、以及組織合同履約驗收并支付合同款項、處理詢問質(zhì)疑、保管采購檔案資料等法律責任、義務。
《政府采購法》第十九條“采購人可以委托集中采購機構(gòu)以外的采購代理機構(gòu)，在委托的范圍內(nèi)辦理政府采購事宜?！薄诙畻l“采購人依法委托采購代理機構(gòu)辦理采購事宜的，應當由采購人與采購代理機構(gòu)簽訂委托代理協(xié)議，依法確定委托代理的事項，約定雙方的權(quán)利義務?！薄墩少彿▽嵤l例》第十六條“政府采購法第二十條規(guī)定的委托代理協(xié)議，應當明確代理采購的范圍、權(quán)限和期限等具體事項。采購人和采購代理機構(gòu)應當按照委托代理協(xié)議履行各自義務，采購代理機構(gòu)不得超越代理權(quán)限?！?/p>
因此，采購代理機構(gòu)只能在采購人的授權(quán)委托范圍內(nèi)辦理政府采購事宜，沒有采購人的授權(quán)委托，代理機構(gòu)就沒有政府采購活動的發(fā)端;采購代理機構(gòu)沒有源發(fā)性的政府采購職責、權(quán)利和義務，其職責、權(quán)利和義務均是由采購人對具體政府采購項目的授權(quán)委托而派生的，采購活動一旦結(jié)束就當然消失。
采購人與采購代理機構(gòu)之間既然是委托代理關(guān)系，因此對外而言（相對于采購人、代理機構(gòu)以外的第三方當事人），根據(jù)《合同法》第二十一章委托合同、《民法總則》第七章代理……之規(guī)定，采購代理機構(gòu)只要是按雙方委托代理協(xié)議要求來辦理政府采購事宜所產(chǎn)生的一切結(jié)果（或后果）均應當由采購人全部承擔，哪怕采購代理機構(gòu)在采購活動中有違法行為（注：這種情況下，對內(nèi)，應當由采購人與代理機構(gòu)按委托協(xié)議來追究違約責任）;因為對于采購活動的第三方當事人而言是善第三者;當然，采購文件明確告知了第三方當事人（除采購人、采購代理機構(gòu)以外的當事人）、或者有充分證據(jù)表明第三方當事人已經(jīng)知情的情形除外。
采購人依法制訂采購需求，是政府采購活動順利開展的基礎和前提。制訂采購需求十六字方針，即“依法合規(guī)、完整明確、科學合理，厲行節(jié)約”。
依法合規(guī)。采購人制訂的采購項目需求必須符合法律、法規(guī)以及政府采購政策，符合項目所屬行業(yè)的質(zhì)量、技術(shù)、安全等強制性規(guī)定（如果需取得前置許可、立項審批、環(huán)評等手續(xù)后方可進入政府采購程序的，應當從其規(guī)定）。采購人可以就采購項目特殊要求對供應商設置特定資格條件（資質(zhì)、相關(guān)前置許可證照等）。采購需求、評審因素、評分標準等事項要體現(xiàn)公平、公正和客觀、量化等原則，不能有明顯的傾向性、歧視性和排他性，更不能指定貨物商品的品牌、制造商和服務、工程的潛在供應商，但是單一來源除外；不得設置與采購項目實施、使用（運用）、合同履約等不相關(guān)的資格條件和質(zhì)量、技術(shù)、服務要求等內(nèi)容。
完整明確。是指政府采購需求應當做到“全面詳細”、“準確明確”?！墩少彿ā返诙l“……本法所稱采購，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等”。第四十三條 “政府采購合同適用合同法。采購人和供應商之間的權(quán)利和義務，應當按照平等、自愿的原則以合同方式約定?！薄逗贤ā返谑l“合同應當包括標的、數(shù)量、質(zhì)量、履約期限和方式、地點……”;第十四條“要約是向他人表示訂立合同的意思表示，應當符合內(nèi)容具體確定，……之規(guī)定”。因此，采購人應當把采購項目的質(zhì)量、技術(shù)（參數(shù)）內(nèi)容、數(shù)量和供應商資格條件、以及滿足采購需求的其他技術(shù)保障和服務條件、合同商務要求等事項，盡可能描述準確，不能出現(xiàn)錯誤，要明確可行而不能模棱兩可、不能產(chǎn)生歧義，否則容易引發(fā)采購糾紛；只有這樣才能保證采購質(zhì)量、提高采購效率。
科學合理。就是采購項目要符合客觀標準和行業(yè)技術(shù)規(guī)范要求，符合項目當前市場行情和實際采購需要。采購人實施政府采購應做到“三早”：早計劃、早安排，早實施，要有預見性。采購人要充分考慮采購過程所耗時間與市場行情、實施要求等風險因素。財政部門根據(jù)采購人的采購需求、項目屬性和預算金額等進行審查后依法核準（或備案）采購事項。因采購人需求不準確、不科學或不真實等原因而誤導財政部門作出不恰當采購方式核準的，采購人仍然應承擔主體責任。比如有的項目早有計劃，可采購人卻要“臨事而采購”，本應適用公開招標卻硬要以時間、緊任務重等事由要求用非招標方式采購等。還有些不適合單一來源、競爭性磋商的項目，采購人卻以種種理由申請單一來源或磋商采購……。
厲行節(jié)約。要嚴格執(zhí)中央?yún)栃泄?jié)約和“八項規(guī)定“的相關(guān)要求。制訂采購需求不能明顯超過自身履行或開展業(yè)務的必要范圍和用途；禁止超標準采購、豪華采購和超實際用途采購;要合理設置采購項目的預算控制價，防止虛高設置控制價，要有效防范采購中可能發(fā)生的腐敗風險。
總之，“治標，先治本”，要有效制止政府采購活動中的違法、違規(guī)行為，必須牢牢抓住“采購人是政府采購活動的責任主體”這個根本。只有把采購人的主體責任壓實了、風險責任加強了，并從制訂采購需求這一基礎環(huán)節(jié)（或開始環(huán)節(jié)）就對其嚴加監(jiān)管、對違法行為嚴格處罰，才能保有效保證后階段的采購活動、采購過程依法規(guī)范開展，從而有效實現(xiàn)政府采購“公開透明、公平、公正和誠信”之法律原則。（作者單位：四川眾和泰招標代理有限公司）
（來源：中國政府采購網(wǎng)）
