■ 謝垚
政府采購，是財(cái)政事業(yè)中先進(jìn)、開放、前沿的領(lǐng)域，與貿(mào)易規(guī)則、商業(yè)模式和技術(shù)進(jìn)步結(jié)合較為緊密，須與改革同發(fā)展，與時(shí)代共進(jìn)步?！吨腥A人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）實(shí)施至今已有近17年，一些受當(dāng)時(shí)局限、沒有深刻認(rèn)識的基礎(chǔ)問題在實(shí)踐中逐步顯現(xiàn)。2014年，《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》）對這些基礎(chǔ)問題進(jìn)行了一定程度的修正，但由于上位法沒有修改，修正作用有限。深化改革之際，筆者結(jié)合實(shí)務(wù)，圍繞這些基礎(chǔ)問題談幾點(diǎn)思考，希望能拋磚引玉，為政府采購制度的改革與進(jìn)步提供一種思路。
政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)問題
首先讓我們從一個(gè)基礎(chǔ)的問題——政府采購的定義談起?！墩少彿ā返诙l規(guī)定，本法所稱政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。
怎樣理解“采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上”？這個(gè)重要分界點(diǎn)的參照是什么？是預(yù)算項(xiàng)目總金額，還是預(yù)算項(xiàng)目中的購買性支出？實(shí)踐中，各方當(dāng)事人有一些不同的理解。在此，筆者用一個(gè)具體的事例來做說明。
假設(shè)有一個(gè)一級預(yù)算項(xiàng)目，不涉及集中采購的問題，當(dāng)?shù)胤稚⒉少徬揞~標(biāo)準(zhǔn)為50萬元。
理解1：只要預(yù)算項(xiàng)目金額達(dá)到50萬元，無論其采購內(nèi)容如何，都必須執(zhí)行政府采購。
理解1存在的問題：假設(shè)這個(gè)預(yù)算項(xiàng)目，金額為50萬元，其中轉(zhuǎn)移性支出（如補(bǔ)貼等）為49萬元，不執(zhí)行政府采購程序，那么剩下1萬元的貨物服務(wù)是否要執(zhí)行政府采購程序？如果執(zhí)行，將不合理地增加采購成本。如果不執(zhí)行，則與理解1的規(guī)則矛盾。
理解2：一個(gè)一級預(yù)算項(xiàng)目，只要購買性支出金額達(dá)到50萬元，不管這些支出涉及多少品目和種類，均必須執(zhí)行政府采購。
理解2存在的問題：若一個(gè)50萬元的預(yù)算項(xiàng)目，全部為購買性支出，但所購買的產(chǎn)品和服務(wù)品目或種類較多，均不能由一家供應(yīng)商提供，必須進(jìn)行拆分，假設(shè)需要拆成50個(gè)分包，則預(yù)算單位需要組織50次政府采購程序，這也是不合理的。
理解3：一個(gè)一級預(yù)算項(xiàng)目下，如存在多個(gè)末級品目，則以一個(gè)品目的貨物和服務(wù)購買性支出是否達(dá)到限額標(biāo)準(zhǔn)，來衡量這個(gè)品目是否需要政府采購。
理解3存在的問題：假設(shè)一個(gè)1000萬元的預(yù)算項(xiàng)目，需購買的產(chǎn)品和服務(wù)可以分成100個(gè)末級品目，則每個(gè)品目金額才10萬元，均不需要進(jìn)行政府采購，但預(yù)算項(xiàng)目總金額高達(dá)1000萬元，這顯然造成監(jiān)管缺失。
理解4：不再以一級預(yù)算項(xiàng)目作為采購的起點(diǎn)，預(yù)算單位只要有預(yù)算，即可以自行隨意立項(xiàng)。立項(xiàng)金額超過50萬元的，執(zhí)行政府采購；不超過50萬元的，即不執(zhí)行采購程序。
理解4存在的問題：預(yù)算項(xiàng)目與采購項(xiàng)目會因此割裂，形成預(yù)算和采購“兩本賬”，且無法一一對應(yīng)。預(yù)算資金可以通過立項(xiàng)分拆的形式逃避監(jiān)管，造成監(jiān)管嚴(yán)重缺失，政府采購標(biāo)準(zhǔn)和公開招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)將在一定程度上失去意義。
綜上，各地對《政府采購法》第二條的理解和應(yīng)用存在一定的邏輯問題。將政府采購的范疇用限額標(biāo)準(zhǔn)來區(qū)分，限額標(biāo)準(zhǔn)以上屬于政府采購；限額標(biāo)準(zhǔn)以下，即使采購主體、資金性質(zhì)等要素完全相同，也不屬于政府采購，這顯然是不合理、不科學(xué)的。
為什么產(chǎn)生這樣的問題？這是因?yàn)?，條文雖然明確了政府采購管理的范圍，但并沒有對其內(nèi)涵和本質(zhì)特征進(jìn)行科學(xué)表達(dá)。政府采購制度初創(chuàng)階段，立法者著重解決的是制度“有沒有”的問題，客觀上只將政府采購視為一種行政管理的手段，而沒有把它看做一項(xiàng)財(cái)政政策工具。
如果不進(jìn)行制度上的改革，限額標(biāo)準(zhǔn)問題基本上無解，無論怎樣從文字上去表述，實(shí)踐中都會產(chǎn)生偏差。要解決問題，需要從“政府采購”的基本概念著手。
筆者認(rèn)為，政府采購制度，是我國法定主體與市場主體之間發(fā)生交易行為必須遵循的法定制度，必須履行的法定程序，必須落實(shí)的法定要求，必須承擔(dān)的法定義務(wù)，它是我國宏觀調(diào)控的重要手段、財(cái)政政策的重要工具。政府采購制度的覆蓋范圍與預(yù)算項(xiàng)目金額大小無關(guān)。
在《政府采購法》修訂時(shí)，筆者建議，凡法定的采購人，使用財(cái)政資金，與市場主體產(chǎn)生交易行為，不論金額大小，均應(yīng)納入政府采購的范疇，受到法律制度的約束，履行公開透明的義務(wù)。
需要強(qiáng)調(diào)的是，政府采購，不是冗長、繁瑣的代名詞，它也可以根據(jù)實(shí)際情況采取靈活、便捷的采購方式。筆者認(rèn)為，應(yīng)在政府采購方式中增加一種“簡易采購”方式。一定金額標(biāo)準(zhǔn)以下、或者符合特定情形的采購項(xiàng)目，可以通過電子賣場“一網(wǎng)通采、一鍵下單”，給預(yù)算單位以電商式的快速響應(yīng)；也可以在預(yù)算單位內(nèi)控機(jī)制下，通過組織內(nèi)部小范圍比選完成采購活動(dòng)，全過程存檔備查。這樣既可以實(shí)現(xiàn)對政府采購的全面監(jiān)管，又可以大幅提高采購效率，給這個(gè)看似無解的問題以可行的解決方案。
財(cái)政性資金界定問題
《實(shí)施條例》第二條第一款規(guī)定，“政府采購法第二條所稱財(cái)政性資金是指納入預(yù)算管理的資金?！?nbsp;
《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例＜釋義＞》（以下簡稱《釋義》）（中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2015年6月第1版，第9頁至第13頁）認(rèn)為，在預(yù)算單位所有收支全部納入部門預(yù)算管理的情況下……只要是預(yù)算單位進(jìn)行的采購活動(dòng)，都應(yīng)納入政府采購范圍。如此便于操作和管理，也有利于擴(kuò)大政府采購適用范圍和規(guī)模。
按照《釋義》的說法，我國各級采購人，不論其資金來源如何，只要是采購目錄內(nèi)或者限額以上的產(chǎn)品，均應(yīng)執(zhí)行政府采購程序，筆者對以上釋義的內(nèi)容持保留的態(tài)度。
首先，財(cái)政性資金的范圍，是預(yù)算法律體系應(yīng)當(dāng)解決的問題，不應(yīng)當(dāng)由政府采購法律制度來明確。其次，我國各級各地的預(yù)算單位管理多樣化，并不能確認(rèn)所有預(yù)算單位的所有收支全部納入了部門預(yù)算管理。最后，將所有預(yù)算單位的所有收支統(tǒng)一視為財(cái)政性資金，不符合目前的現(xiàn)實(shí)情況，反而會在管理中弱化采購人主體責(zé)任，增加財(cái)政部門的行政風(fēng)險(xiǎn)，在某些情形下還會降低行政效率。
筆者認(rèn)為，在目前的制度下，應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是地界定財(cái)政性資金的概念，分清監(jiān)管責(zé)任。與財(cái)政部門存在繳撥款關(guān)系，接受“收支兩條線”管理，做出明確項(xiàng)目安排的財(cái)政性資金，由財(cái)政部門履行監(jiān)管職責(zé)；由預(yù)算單位自行管理使用、沒有完全實(shí)現(xiàn)“收支兩條線”的資金，或者沒有明確項(xiàng)目安排、只有預(yù)算規(guī)模的資金，不應(yīng)納入政府采購監(jiān)管的范疇，應(yīng)由預(yù)算單位按照內(nèi)控要求承擔(dān)全部責(zé)任。
從長遠(yuǎn)來看，可以期待，政府采購制度未來會再次鳳凰涅槃，打破“財(cái)政性資金”的桎梏。
部門預(yù)算和采購計(jì)劃銜接問題
筆者認(rèn)為，制度中并沒有“政府采購預(yù)算”這個(gè)概念。
《政府采購法》第三十三條規(guī)定，負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)的部門在編制下一財(cái)政年度部門預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)將該財(cái)政年度政府采購的項(xiàng)目及資金預(yù)算列出，報(bào)本級財(cái)政部門匯總。部門預(yù)算的審批，按預(yù)算管理權(quán)限和程序進(jìn)行。
經(jīng)分析，以上規(guī)定是要求各預(yù)算單位在編制部門預(yù)算時(shí)，明確哪些項(xiàng)目涉及政府采購，這些項(xiàng)目預(yù)算規(guī)模多大，一一列出，并報(bào)財(cái)政部門匯總。筆者認(rèn)為，此時(shí)將預(yù)算項(xiàng)目下的所有具體采購品目和具體采購金額列出，形成所謂“政府采購預(yù)算”固然是一種理想狀態(tài)，但多數(shù)部門和地區(qū)是達(dá)不到這個(gè)要求的，也沒有這個(gè)必要。
筆者認(rèn)為，在部門預(yù)算編制階段，要淡化政府采購的要求。部門預(yù)算編制階段，預(yù)算單位的主要任務(wù)是將部門預(yù)算編實(shí)編準(zhǔn)，項(xiàng)目的基本要素完整準(zhǔn)確。沒有必要在目前的部門預(yù)算體系下，再加一個(gè)“政府采購預(yù)算”的概念。至于一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目下，政府采購的規(guī)模有多大，采購什么品目，什么時(shí)間采購，采購的需求是什么，則完全可以在采購計(jì)劃階段認(rèn)真思考研究后完成。
那么，什么是采購計(jì)劃呢？《實(shí)施條例》第二十九條規(guī)定，采購人應(yīng)當(dāng)根據(jù)集中采購目錄、采購限額標(biāo)準(zhǔn)和已批復(fù)的部門預(yù)算編制政府采購實(shí)施計(jì)劃，報(bào)本級人民政府財(cái)政部門備案?！秾?shí)施條例》中規(guī)定了采購計(jì)劃的編制和備案程序，但沒有解釋什么是采購計(jì)劃，采購計(jì)劃包括哪些要素，采購計(jì)劃的意義是什么。這里，筆者談一下自己的理解。
筆者認(rèn)為，采購計(jì)劃，是一個(gè)政府采購項(xiàng)目真正的開端，是一個(gè)采購項(xiàng)目誕生的標(biāo)志，是預(yù)算語言與采購語言之間的翻譯和橋梁。
預(yù)算和采購，是兩種不同維度的語言。預(yù)算的語言，側(cè)重于解決為什么編制這個(gè)項(xiàng)目，這個(gè)項(xiàng)目要解決什么問題，完成項(xiàng)目需要匹配多大的資金規(guī)模，資金來源于何處。而采購的語言，側(cè)重于這個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行中要購買哪些貨物和服務(wù)，這些貨物和服務(wù)都要執(zhí)行什么樣的采購方式，采購需求是什么，對承接單位有哪些基本要求。如果沒有一個(gè)中間的橋梁，那么預(yù)算和采購將會形成兩種不同的系統(tǒng)。
政府采購計(jì)劃的作用，就是借助一本統(tǒng)一的字典（《政府采購品目分類標(biāo)準(zhǔn)》），將預(yù)算項(xiàng)目分解成一個(gè)個(gè)具體、鮮活的采購品目，再通過品目之間的排列組合，形成采購項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與采購之間的平滑過渡。所以說，采購計(jì)劃是采購項(xiàng)目啟動(dòng)的標(biāo)志，是預(yù)算項(xiàng)目采購需求、采購內(nèi)容的高度概括。預(yù)算單位一經(jīng)編制采購計(jì)劃，就說明采購人已經(jīng)對采購的需求、采購內(nèi)容有了深入的研究和深刻的認(rèn)識，采購項(xiàng)目已具備了啟動(dòng)的基本條件。這也是《實(shí)施條例》要求預(yù)算單位必須編制采購計(jì)劃，采購計(jì)劃必須進(jìn)行備案的重要原因。
綜上，預(yù)算項(xiàng)目與采購項(xiàng)目是對相同內(nèi)容的不同表達(dá)方式，采購計(jì)劃在其中擔(dān)當(dāng)了橋梁和翻譯的角色。我們需要在今后的立法過程中，進(jìn)一步完善采購計(jì)劃的相關(guān)規(guī)定，明確其基本要素、主要形式、主要功能、法律意義，為政府采購全流程的科學(xué)化管理打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
財(cái)政部門監(jiān)管邊界問題
《政府采購法》第十三條規(guī)定，各級人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。筆者認(rèn)為，不能把這種原則性、授權(quán)性規(guī)定異化理解為財(cái)政部門的無限兜底責(zé)任。
第一，預(yù)算單位（采購人）是政府采購活動(dòng)的責(zé)任主體，在統(tǒng)籌利用財(cái)政資金、合理確定采購需求、公開透明執(zhí)行采購、主動(dòng)有效化解社會矛盾等方面，負(fù)有第一責(zé)任，這種責(zé)任不可以轉(zhuǎn)嫁到財(cái)政部門身上。
第二，財(cái)政部門不是政府采購活動(dòng)唯一的監(jiān)管（包括監(jiān)督與管理）部門?！墩少彿ā返诹?、六十八、六十九、七十條，對政府采購活動(dòng)的監(jiān)管職責(zé)分工做了詳細(xì)的規(guī)定。不同于工程招投標(biāo)領(lǐng)域的“多頭監(jiān)管”，政府采購領(lǐng)域監(jiān)管分工采取的是“統(tǒng)一指導(dǎo)、分級管理、分工合作”的原則，這個(gè)監(jiān)督體系由各級財(cái)政部門的行政監(jiān)督，市場主體的自我監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)察部門的紀(jì)律監(jiān)督，審計(jì)部門的審計(jì)監(jiān)督，集中采購機(jī)構(gòu)和采購人的內(nèi)部監(jiān)督，社會公眾的輿論監(jiān)督組成。由內(nèi)而外，自上而下，全方位、多層次、合理高效、立體多元。
第三，財(cái)政部門的監(jiān)管是有邊界的。財(cái)政部門是行政管理部門，不具有強(qiáng)制性的調(diào)查手段，它的監(jiān)管必須是有邊界的。財(cái)政部門的監(jiān)管側(cè)重對政府采購活動(dòng)合法、合規(guī)性的書面技術(shù)性審查，側(cè)重于對采購人權(quán)力運(yùn)行的行政指導(dǎo)和行政監(jiān)督，側(cè)重于對采購代理機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的評價(jià)和引導(dǎo)。
第四，財(cái)政部門的監(jiān)管主要發(fā)力于事中、事后環(huán)節(jié)。在“放管服”改革的大背景下，財(cái)政部門既不能做親力親為的“教練員”，更不能赤膊上陣，做下場比賽的“運(yùn)動(dòng)員”，而要當(dāng)好旁觀監(jiān)督的“裁判員”，做規(guī)則的制定者、爭議的仲裁者、市場的監(jiān)督者。實(shí)踐中，財(cái)政部門的事中事后監(jiān)管主要體現(xiàn)在處理投訴，組織年度檢查、日常檢查和專項(xiàng)檢查等事項(xiàng)中。
第五，財(cái)政部門的檢查手段以書面審查為主。無論是處理投訴案件，或者組織檢查工作，財(cái)政部門履職的手段應(yīng)以書面檢查為主，對當(dāng)事人提交的書面材料、證據(jù)，以及依職權(quán)調(diào)取的采購文件材料進(jìn)行書面審查，必要時(shí)可以向有關(guān)單位進(jìn)行函證。財(cái)政部門做出各項(xiàng)決定的依據(jù)，僅限于掌握的書面材料，有關(guān)當(dāng)事人對書面材料的真實(shí)性、完整性承擔(dān)全部責(zé)任。
第六，政府采購事項(xiàng)之外的爭議，不屬于財(cái)政部門的監(jiān)管范圍。當(dāng)事人之間的民事糾紛，如知識產(chǎn)權(quán)爭議、勞動(dòng)關(guān)系爭議、民事侵權(quán)爭議等，財(cái)政部門不應(yīng)介入處理；采購人員廉政紀(jì)律的問題，應(yīng)報(bào)送有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門處理；對于初步查證屬實(shí)，可能觸犯刑事法律的行為，應(yīng)移交相關(guān)公安機(jī)關(guān)處理。
政府采購與政府購買服務(wù)的關(guān)系問題
經(jīng)常有人會問，政府采購和政府購買服務(wù)到底是什么關(guān)系？筆者也經(jīng)常在思考這個(gè)問題，這里談一點(diǎn)自己的理解。筆者認(rèn)為，政府采購與政府購買服務(wù)，本身不是一個(gè)維度、一個(gè)層面的概念，頗有點(diǎn)“關(guān)公戰(zhàn)秦瓊”的味道，不能簡單地進(jìn)行對比。
政府采購，如前所述，是我國重要的宏觀調(diào)控手段，重要的財(cái)政工具。而政府采購購買服務(wù)，則是一項(xiàng)重要的改革舉措，通過借助市場主體的力量，發(fā)揮市場機(jī)制作用，把政府直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)、履職所需服務(wù)事項(xiàng)，交給社會力量承擔(dān)，借此實(shí)現(xiàn)發(fā)展社會力量、促進(jìn)事業(yè)單位改革的目標(biāo)。
政府采購服務(wù)類項(xiàng)目的范圍，是集中采購目錄以內(nèi)，分散采購限額以上的服務(wù)類項(xiàng)目；而政府購買服務(wù)的范圍，一般是指政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄內(nèi)的項(xiàng)目。二者無法同比，不存在誰大誰小、誰多誰少、誰包含誰的問題。
筆者認(rèn)為，可以將政府采購制度與政府采購服務(wù)改革進(jìn)行有機(jī)的統(tǒng)一，將政府購買服務(wù)作為政府采購的政策功能之一。政府采購，是落實(shí)政府購買服務(wù)改革的天然抓手和天然土壤。在各級各地，已經(jīng)有一套相對成熟的政府采購管理體系和管理系統(tǒng)，有一支作風(fēng)優(yōu)良、能打硬仗的采購隊(duì)伍。可以考慮把政府購買服務(wù)整體納入政府采購制度中，借助采購制度、采購體系的現(xiàn)有資源，通過制度和技術(shù)的雙重約束，實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。 （作者單位：北京市財(cái)政局）
（來源：中國政府采購報(bào)）
