■ 羅道勝
今年9月3日，財(cái)政部網(wǎng)站發(fā)布《財(cái)政部對(duì)十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議第7402號(hào)建議的答復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱《答復(fù)》），披露了財(cái)政部對(duì)全國(guó)人大代表王玲提出的關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）維護(hù)法制統(tǒng)一建議的答復(fù)內(nèi)容。
財(cái)政部在《答復(fù)》中指出，《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的適用范圍在一定程度上存在不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。特別是政府采購(gòu)工程的法律適用，在實(shí)踐中，由于相關(guān)部門(mén)和采購(gòu)單位對(duì)兩法的理解存在差異，導(dǎo)致法律適用問(wèn)題上仍存在一定障礙。
因此，有必要厘清工程法律適用的“楚河漢界”。這也是《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》進(jìn)行修改前的重要“前奏”。
工程的定義
《政府采購(gòu)法》第二條第六款規(guī)定：“本法所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等?！逼涞谒臈l還規(guī)定：“政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法?！?nbsp;
《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》）第七條第二款對(duì)政府采購(gòu)工程進(jìn)一步界定為：“前款所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等”。其第七條第一款規(guī)定：“政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購(gòu)的，適用《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例；采用其他方式采購(gòu)的，適用政府采購(gòu)法及本條例?！痹谥腥A人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)。
《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》）第二條指出，招標(biāo)投標(biāo)法所稱的工程建設(shè)項(xiàng)目是指工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)。所謂工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等。
從以上規(guī)定來(lái)看，對(duì)于工程的定義，《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例與《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》稍有差異。政府采購(gòu)法對(duì)工程的定義包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及裝修、拆除、修繕等，但是其沒(méi)有說(shuō)明是否要與工程建設(shè)有關(guān)。但其他法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)范性文件的定義則是包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及與工程建設(shè)相關(guān)的裝修、拆除、修繕。同時(shí)，一個(gè)工程建設(shè)項(xiàng)目是否為政府采購(gòu)及其依法必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，還需要從項(xiàng)目屬性、資金來(lái)源和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)方面來(lái)確定。
建設(shè)工程是否招標(biāo)或納入政府采購(gòu)
根據(jù)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)第16號(hào)令）（以下簡(jiǎn)稱“發(fā)改委16號(hào)令”），工程必須招標(biāo)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，施工單項(xiàng)合同估算價(jià)400萬(wàn)元；重要設(shè)備、材料等貨物采購(gòu)，單項(xiàng)合同估算價(jià)200萬(wàn)元；勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)采購(gòu)，單項(xiàng)合同估算價(jià)100萬(wàn)元。
那么，原來(lái)需要招標(biāo)現(xiàn)在不用招標(biāo)的工程項(xiàng)目怎么辦？
實(shí)踐中，目前，水利、交通、國(guó)土、林業(yè)等工程并未納入政府采購(gòu)，納入政府采購(gòu)的工程，只是依法不需要招標(biāo)的建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建等建設(shè)工程項(xiàng)目。其他工程不說(shuō)，就說(shuō)納入政府采購(gòu)的建設(shè)工程項(xiàng)目，依法需要招標(biāo)的400萬(wàn)元以上的，走工程招投標(biāo)程序，這毋庸置疑。那么依法不需要招標(biāo)的400萬(wàn)元以下的工程項(xiàng)目呢？筆者認(rèn)為，這是不需要強(qiáng)制招標(biāo)的項(xiàng)目，按《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例和《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)）等規(guī)定，應(yīng)納入政府采購(gòu)，選擇競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源等非招標(biāo)方式采購(gòu)。其他工程，如果招標(biāo)人選擇直接發(fā)包，廉政風(fēng)險(xiǎn)可能比較大，最好自愿招標(biāo)。值得注意的是，如果選擇非招標(biāo)方式，是受現(xiàn)行的政府采購(gòu)法律制度體系規(guī)制，還是將來(lái)遵循國(guó)家發(fā)展改革委醞釀已久的《非招標(biāo)方式采購(gòu)代理規(guī)范》，需要有關(guān)部門(mén)做好協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，避免給一線從業(yè)人員帶來(lái)新的困惑。
此外，與工程有關(guān)的其他服務(wù)或與工程無(wú)關(guān)的貨物是否依法招標(biāo)？
發(fā)改委16號(hào)令僅規(guī)定了依法招標(biāo)的五個(gè)項(xiàng)目，即勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、重要設(shè)備材料采購(gòu)，除此之外的項(xiàng)目是否屬于依法必須招標(biāo)的范圍？
除發(fā)改委16號(hào)令規(guī)定的五種項(xiàng)目外，其他項(xiàng)目采購(gòu)按資金來(lái)源可以分為兩類，一是政府采購(gòu)類，二是非政府采購(gòu)類。對(duì)于非政府采購(gòu)類的項(xiàng)目，依照采購(gòu)人自治原則，法律并不強(qiáng)制。對(duì)于政府采購(gòu)類的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行政府采購(gòu)法律法規(guī)。
《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七條明確規(guī)定：政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購(gòu)的，適用《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例；采用其他方式采購(gòu)的，適用政府采購(gòu)法及本條例。言外之意，與工程無(wú)關(guān)的政府采購(gòu)貨物和服務(wù)采用招標(biāo)方式采購(gòu)的，適用《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例。
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第八十四條也指出，政府采購(gòu)的法律、行政法規(guī)對(duì)政府采購(gòu)貨物、服務(wù)的招標(biāo)投標(biāo)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
因此，和工程無(wú)關(guān)的政府采購(gòu)貨物或與工程有關(guān)的服務(wù)，比如，造價(jià)咨詢、第三方審計(jì)、代建、項(xiàng)目管理等服務(wù)，均應(yīng)遵守《政府采購(gòu)法》相關(guān)規(guī)定，如果達(dá)到依法必須公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額的，原則上應(yīng)當(dāng)公開(kāi)招標(biāo)。
裝修工程是否招標(biāo)或納入政府采購(gòu)
在實(shí)務(wù)中，我們常常會(huì)遇到這樣的問(wèn)題，如果僅僅是單獨(dú)的工程裝飾裝修項(xiàng)目，與之相關(guān)的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理以及有關(guān)重要設(shè)備、材料等采購(gòu)是否依法必須招標(biāo)？對(duì)此，我們要弄清楚裝修、拆除、修繕的概念。
裝修是指為保護(hù)建筑物的主體結(jié)構(gòu)、完善建筑物的使用功能和美化建筑物，采用裝飾裝修材料或飾物，對(duì)建筑物的內(nèi)外表面及空間進(jìn)行的各種處理過(guò)程；裝修工程包括：土建改造、水電隱蔽工程、泥作工程、木作工程、漆作工程、安裝工程、清潔、幕墻工程、建筑電氣工程、吊頂工程、門(mén)窗工程、細(xì)部工程、裝修工程監(jiān)理、建筑地面工程。
拆除是指對(duì)已經(jīng)建成或部分建成的建筑物或構(gòu)筑物進(jìn)行部分或全部拆卸、拆除（可采用人工拆除、機(jī)械拆除、爆破拆除、靜力破碎等）的建筑活動(dòng)。
修繕是指對(duì)已建成的房屋進(jìn)行拆改、翻修和維護(hù)。修繕工程則主要指，對(duì)已建成的建筑物進(jìn)行拆改、翻修和維護(hù)，包括抗震加固、節(jié)能改造、下水管道改造、防水、木門(mén)窗，鋼門(mén)窗及木修理等。
從法律法規(guī)條款來(lái)看，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二條、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第二條第二款、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》第二條第二款、《〈建筑工程施工轉(zhuǎn)包違法分包等違法行為認(rèn)定查處管理辦法〉（試行）釋義》第二條，均明確了建設(shè)工程包含裝修工程，建設(shè)工程內(nèi)容中也包含著裝飾裝修工程內(nèi)容。并且，最高人民法院《關(guān)于裝修裝飾工程款是否享有合同法第二百八十六條規(guī)定的優(yōu)先受償權(quán)的函復(fù)》（[2004]民一他字第14號(hào)）明確答復(fù)，裝修裝飾工程屬于建設(shè)工程，可以適用《中華人民共和國(guó)合同法》第二百八十六條關(guān)于優(yōu)先受償權(quán)的規(guī)定。
從行業(yè)分類上看，依據(jù)2017年9月29日國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》中，明確建筑裝飾和裝修業(yè)屬于建筑業(yè)的范疇，建筑裝飾和裝修業(yè)又包括公共建筑裝飾和裝修、住宅裝飾和裝修、建筑幕墻裝飾和裝修。因此，裝飾裝修工程歸于建設(shè)工程符合我國(guó)當(dāng)前建筑業(yè)的行業(yè)分類。
以上的描述貌似可以直接得出結(jié)論，既然裝飾裝修工程屬于建設(shè)工程，那么與該建設(shè)工程相關(guān)的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及有關(guān)重要設(shè)備、材料等項(xiàng)目，在滿足發(fā)改委16號(hào)令第五條規(guī)定的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu)。
但是，根據(jù)《對(duì)政府采購(gòu)工程項(xiàng)目法律適用及申領(lǐng)施工許可證問(wèn)題的答復(fù)》（國(guó)法秘財(cái)函[2015]736號(hào)），按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二條的規(guī)定，建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目。據(jù)此，與建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建無(wú)關(guān)的、單獨(dú)的裝修、拆除、修繕不屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目。政府采購(gòu)此類項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照政府采購(gòu)法實(shí)施條例第二十五條的規(guī)定，采用競(jìng)爭(zhēng)性談判或者單一來(lái)源方式進(jìn)行采購(gòu)，依法通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判或者單一來(lái)源方式確定供應(yīng)商的政府采購(gòu)，應(yīng)當(dāng)頒發(fā)施工許可證，不應(yīng)當(dāng)以未進(jìn)入有形市場(chǎng)進(jìn)行招標(biāo)為由拒絕頒發(fā)施工許可證。
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二條中的“及其相關(guān)的”五個(gè)字系從范圍上進(jìn)行相應(yīng)的限定，且從文義上也就可以區(qū)別出“與其無(wú)關(guān)的、單獨(dú)的”裝修、拆除、修繕。這主要是為了銜接和界定《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的適用范圍問(wèn)題，尤其是在工程竣工后采取的單獨(dú)的裝修、拆除、修繕，更多屬于政府采購(gòu)服務(wù)或貨物的范疇。《政府采購(gòu)法》第二條第六款規(guī)定，“本法所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等”，可以發(fā)現(xiàn)，此處并沒(méi)有“及其相關(guān)的”五個(gè)字。參見(jiàn)《中央預(yù)算單位2017—2018年政府集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)》（國(guó)辦發(fā)[2016]96號(hào)）中的規(guī)定，投資預(yù)算在120萬(wàn)元以上與建筑物、構(gòu)筑物新建、改建、擴(kuò)建無(wú)關(guān)的裝修工程必須按規(guī)定委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定，政府采購(gòu)工程依法不進(jìn)行招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)依照政府采購(gòu)法和本條例規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判或者單一來(lái)源采購(gòu)方式采購(gòu)。如果政府采購(gòu)工程采取招標(biāo)方式的，根據(jù)《政府采購(gòu)法》第四條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。
因此，對(duì)于裝飾裝修、拆除、修繕工程應(yīng)區(qū)分以下情況處理：裝飾裝修不屬于政府采購(gòu)項(xiàng)目的，凡與建筑物、構(gòu)筑物新建、改建、擴(kuò)建相關(guān)的裝飾裝修工程，在滿足發(fā)改委16號(hào)令第五條規(guī)定的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu)；凡與建筑物、構(gòu)筑物新建、改建、擴(kuò)建相關(guān)的裝飾裝修工程在未達(dá)到發(fā)改委16號(hào)令第五條規(guī)定的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，可以不進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu)；若既不屬于政府采購(gòu)項(xiàng)目，又與建筑物、構(gòu)筑物新建、改建、擴(kuò)建無(wú)關(guān)的、單獨(dú)的裝飾裝修工程，則不屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，采購(gòu)方式由采購(gòu)人自行選擇。
裝飾裝修工程屬于政府采購(gòu)項(xiàng)目的，但與建筑物、構(gòu)筑物新建、改建、擴(kuò)建相關(guān)的裝飾裝修工程，在滿足發(fā)改委16號(hào)令第五條規(guī)定的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，仍屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目；在未達(dá)到發(fā)改委16號(hào)令第五條規(guī)定的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，適用《政府采購(gòu)法》規(guī)定的采購(gòu)方式；但如果該裝飾裝修工程相關(guān)的金額達(dá)到了400萬(wàn)元以上時(shí)，屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采用工程公開(kāi)招標(biāo)方式采購(gòu)；屬于政府采購(gòu)項(xiàng)目，且與建筑物、構(gòu)筑物新建、改建、擴(kuò)建無(wú)關(guān)的、單獨(dú)的裝飾裝修工程，不屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，適用《政府采購(gòu)法》規(guī)定的其他采購(gòu)方式。
那么，如何區(qū)分與建筑物、構(gòu)筑物新建、改建、擴(kuò)建有關(guān)和無(wú)關(guān)的裝飾裝修工程呢？
其一，結(jié)合時(shí)間節(jié)點(diǎn)判斷。主要是看建筑物、構(gòu)筑物是否竣工驗(yàn)收，竣工驗(yàn)收前的裝飾裝修工程屬于“有關(guān)”，竣工驗(yàn)收并完成交付后進(jìn)行的裝飾裝修工程屬于“無(wú)關(guān)的、單獨(dú)的”裝飾裝修。
其二，結(jié)合內(nèi)容判斷。有關(guān)文件規(guī)定了裝飾裝修驗(yàn)收的主要內(nèi)容為“地面、抹灰、門(mén)窗、吊頂、輕質(zhì)隔墻、飾面板、飾面磚、涂飾、裱糊與軟包、外墻與防水、細(xì)部、金屬幕墻、石材與陶板幕墻、玻璃幕墻”。《建筑裝飾裝修工程質(zhì)量驗(yàn)收規(guī)范》指出了裝飾裝修工程的范圍，如，抹灰工程、門(mén)窗工程、吊頂工程、輕質(zhì)隔墻工程、飾面板(磚)工程、幕墻工程、 涂飾工程、裱糊與軟包工程、細(xì)部工程。據(jù)此，在新建、改建、擴(kuò)建的建筑物、構(gòu)筑物竣工驗(yàn)收前進(jìn)行的上述規(guī)定內(nèi)容，屬于有關(guān)的裝飾裝修工程。
由于目前并沒(méi)有一個(gè)較為明確的規(guī)定或依據(jù)作為區(qū)分界定標(biāo)準(zhǔn)，因此，實(shí)踐中我們?cè)趨^(qū)分時(shí)更多需要進(jìn)行綜合判斷。
總之，與建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建無(wú)關(guān)單獨(dú)的裝修、拆除、修繕工程，適用《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例。預(yù)算單位采購(gòu)此類項(xiàng)目時(shí)，無(wú)論采購(gòu)金額多大，都應(yīng)當(dāng)按照《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源和競(jìng)爭(zhēng)磋商方式進(jìn)行采購(gòu)。與建筑物、構(gòu)筑物新建、改建、擴(kuò)建相關(guān)的裝飾裝修工程，400萬(wàn)元以上的，屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，必須采用工程招標(biāo)方式，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例。400萬(wàn)元以下的，不屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，適用《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例規(guī)定的采購(gòu)方式。
當(dāng)然，還有其他工程如水利工程、交通工程、國(guó)土工程、林業(yè)工程等依法不進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目該如何處理，及工程采購(gòu)代理和政府采購(gòu)代理如何選擇等問(wèn)題，期盼修訂后的《政府采購(gòu)法》加以解決。
我們拭目以待！ （作者單位：江西省寧都縣財(cái)政局）
（來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)）
