■ 戴詠梅
當(dāng)前,政府采購(gòu)領(lǐng)域改革和“放管服”改革的不斷深化,對(duì)高校采購(gòu)管理提出了更高要求。高校采購(gòu)領(lǐng)域的“放管服”改革落實(shí)情況如何,一個(gè)重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)就是采購(gòu)是否真正為用戶帶來方便并實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效。從高校采購(gòu)實(shí)踐看,落實(shí)“放管服”改革就是要改變傳統(tǒng)的管理模式和體制,轉(zhuǎn)變理念、提升服務(wù),使其更加適應(yīng)發(fā)展需要。在這個(gè)意義上,“放管服”改革的落實(shí)過程也是將原先“管”的部分進(jìn)行調(diào)整和重新分配的過程,“放”的根本在于將原先管理部門的部分權(quán)力下放給用戶,“服”則是轉(zhuǎn)變思維,多換位思考,在政策制定和執(zhí)行過程中真正為用戶提供方便。由于體制模式、采購(gòu)對(duì)象、采購(gòu)人需求等特殊性,高校采購(gòu)管理既要符合政府采購(gòu)法律法規(guī)規(guī)定,又要滿足高校教學(xué)科研實(shí)際需求。南京大學(xué)根據(jù)國(guó)內(nèi)高校采購(gòu)管理現(xiàn)狀,圍繞強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任的要求,結(jié)合學(xué)校實(shí)際進(jìn)行了有益的嘗試和探索。
高校采購(gòu)管理現(xiàn)狀
十多年間,政府采購(gòu)法律體系實(shí)現(xiàn)了蛻變。政府采購(gòu)法律體系的構(gòu)建過程,也是采購(gòu)工作依法合規(guī)、規(guī)范發(fā)展的歷程,在政府采購(gòu)政策法規(guī)體系螺旋式上升的過程中,飽含對(duì)采購(gòu)部門與時(shí)俱進(jìn)、緊跟形勢(shì)的期望。其間,高校采購(gòu)管理工作經(jīng)歷了從無序到有序、從分散到歸口、從歸口到獨(dú)立的發(fā)展階段,工作特點(diǎn)明顯,也面臨不少實(shí)際困難。
(一)管理部門情況
2019年11月,筆者對(duì)國(guó)內(nèi)39所985高校采購(gòu)部門的設(shè)置情況進(jìn)行了調(diào)研(見圖1)。其中,有23所高校(占比達(dá)59%)已獨(dú)立建制,尚有4所學(xué)校未實(shí)現(xiàn)歸口管理,10所高校的采購(gòu)部門掛靠在財(cái)務(wù)、資產(chǎn)或?qū)嶒?yàn)室處,有兩所高校的采購(gòu)部門與實(shí)驗(yàn)室處合署辦公。
在人員配備方面,除了吉林大學(xué)、西南大學(xué)、武漢大學(xué)、上海交通大學(xué)等少數(shù)部屬高校人員配備較為充足,高校采購(gòu)部門普遍面臨人手緊、任務(wù)急、負(fù)擔(dān)重的困難。工作人員的來源呈現(xiàn)多元化,從財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、實(shí)驗(yàn)室處、紀(jì)委等部門換崗的人員占據(jù)了很大比例。采購(gòu)部門的負(fù)責(zé)人都是自高校中的“人財(cái)物”相關(guān)崗位而來,大多數(shù)在任期屆滿前后就會(huì)被換崗交流;而一線的工作人員,其輪崗的頻率相對(duì)較低。
整體上看,高校采購(gòu)管理模式既有共同點(diǎn),又存在較大差異。共同點(diǎn)表現(xiàn)為“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)采購(gòu)、分事行權(quán)”,即所有實(shí)現(xiàn)歸口管理的高校都有一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組來統(tǒng)一負(fù)責(zé)高校采購(gòu)工作,領(lǐng)導(dǎo)小組的名稱各不相同;基本按照“學(xué)校+職能部門+院系”實(shí)現(xiàn)分級(jí)管理,部分高校還劃分了更多層級(jí);領(lǐng)導(dǎo)小組、職能部門和院系按照劃定的職權(quán)分別行使其職責(zé)。最大的不同體現(xiàn)在各個(gè)采購(gòu)管理部門的職責(zé)范圍方面,有的采購(gòu)管理部門負(fù)責(zé)全校所有的采購(gòu)工作,有的只完成學(xué)校招標(biāo)采購(gòu)限額以上的采購(gòu)事宜,也有的從需求論證、招標(biāo)組織、合同簽訂到履約驗(yàn)收實(shí)施全過程管理。職責(zé)范圍的差異,一方面是各高校管理體制上的差別所致,另一方面,也體現(xiàn)出由于缺少上級(jí)的權(quán)威指導(dǎo),高校對(duì)采購(gòu)職能的理解和劃定并不完全清楚。
(二)工作特點(diǎn)
從高校采購(gòu)工作的業(yè)務(wù)內(nèi)容看,大致呈現(xiàn)以下特點(diǎn):一是業(yè)務(wù)內(nèi)容既專業(yè)又單一。專業(yè),指所有工作的開展都有一整套法律體系為指導(dǎo);單一,即所有的業(yè)務(wù)活動(dòng)都是圍繞“采購(gòu)”二字展開。二是程序依法依規(guī),基本上每一流程都“按圖索驥”,靈活性有限。三是資金來源多元,有國(guó)家撥款、競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)、社會(huì)捐款等,但預(yù)算管理范圍內(nèi)的資金占比很高,即大多納入政府采購(gòu)管理。四是采購(gòu)內(nèi)容豐富,高校采購(gòu)部門既要為科研人員采購(gòu)高精尖儀器設(shè)備,也要采購(gòu)教職工福利、大宗物資等生活用品。五是過程管理復(fù)雜,十多年間,財(cái)政部出臺(tái)了多個(gè)規(guī)范性文件,如果再加上其他部委的制度文件和地方性政策,政策文件估計(jì)數(shù)量過百,復(fù)雜程度可見一斑。六是采購(gòu)主體需求“明確”,科研人員采購(gòu)需求的“指向性”較強(qiáng),而這恰恰是政府采購(gòu)并不倡導(dǎo)的。
(三)面臨困難
在政府采購(gòu)改革不斷深化和“放管服”改革精神落實(shí)過程中,高校采購(gòu)管理者面臨的困難和挑戰(zhàn)有增無減:政策調(diào)整快、規(guī)范化要求高;高校采購(gòu)資金來源多、預(yù)算下達(dá)晚等決定了每年留給采購(gòu)部門的采購(gòu)時(shí)間只有半年左右,在人手緊張的情況下如何按規(guī)完成高質(zhì)量采購(gòu),是高校采購(gòu)管理者一直需要克服的難題;《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》的兩法并行,也讓采購(gòu)管理者無所適從;各類政策文件接踵而至,但科研儀器設(shè)備“放管服”改革中關(guān)于“科研儀器設(shè)備”“科研急需”的定義和權(quán)威解讀始終缺失,高校采購(gòu)管理者只能“摸著石頭過河”、如履薄冰;高校采購(gòu)部門在高校中的定位多為服務(wù)保障,既處于“中心”之外,也奠定了“唱黑臉、背黑鍋、中黑槍”的角色基礎(chǔ)。
高校采購(gòu)管理工作的思考
管理學(xué)中的等邊三角形理論指出,如果讓組織或個(gè)體承擔(dān)責(zé)任,就應(yīng)賦予其相匹配的權(quán)力和對(duì)等的利益。三條邊對(duì)等,才能充分調(diào)動(dòng)組織或個(gè)人的積極性;能力與三條邊匹配,才能使三角形更為穩(wěn)固。落實(shí)“放管服”改革要求的過程中,實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利平衡是高校采購(gòu)管理者必須關(guān)注和思考的問題(見圖2)。簡(jiǎn)政放權(quán)就是要賦予采購(gòu)人更大的自主權(quán),但權(quán)力的下放應(yīng)與職責(zé)相對(duì)等和匹配,采購(gòu)利益的最大體現(xiàn)就是解決政府采購(gòu)制度實(shí)施過程中,因不能滿足特殊需求或個(gè)性化需求而被詬病的現(xiàn)象,換言之,就是能夠采購(gòu)到滿足實(shí)際需求、性價(jià)比高的產(chǎn)品或服務(wù)。
權(quán)責(zé)利的平衡和對(duì)等,一個(gè)重要體現(xiàn)就是強(qiáng)化采購(gòu)人的主體責(zé)任。然而,高校采購(gòu)管理中對(duì)采購(gòu)人主體責(zé)任的認(rèn)知并不清晰,正是因?yàn)檎J(rèn)識(shí)模糊、定位不準(zhǔn),導(dǎo)致實(shí)際工作中主體責(zé)任缺失、越位、推諉等各種現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。高校采購(gòu)工作的完成不是某一部門或某一個(gè)人全程獨(dú)立承擔(dān),而是相關(guān)部門根據(jù)學(xué)校職能劃分完成不同的管理、協(xié)調(diào)和組織工作,很多項(xiàng)目還委托給了社會(huì)代理機(jī)構(gòu)。所以,高校采購(gòu)人的責(zé)任主體不可能是某一部門或某一個(gè)人,而是一個(gè)群體;界定具體的責(zé)任時(shí),要區(qū)分部門責(zé)任和個(gè)人責(zé)任;部門職能和崗位職責(zé)要準(zhǔn)確清晰,便于責(zé)任劃分。
構(gòu)建高校采購(gòu)人主體責(zé)任機(jī)制,需要對(duì)其責(zé)任內(nèi)容、責(zé)任落實(shí)和責(zé)任追究機(jī)制分別進(jìn)行梳理和明確。由于高校采購(gòu)人的責(zé)任主體涉及部門和人員較多,他們?cè)诓少?gòu)各環(huán)節(jié)中發(fā)揮著不同的作用,從采購(gòu)流程上梳理其責(zé)任內(nèi)容具有一定的合理性。按照采購(gòu)流程對(duì)責(zé)任內(nèi)容進(jìn)行階段性劃分,主要包括預(yù)算編制、計(jì)劃制定、需求論證、采購(gòu)實(shí)施、合同簽訂和履約驗(yàn)收。明確責(zé)任內(nèi)容后,高校采購(gòu)人主體責(zé)任的落實(shí)主要通過相關(guān)制度和規(guī)定進(jìn)行管控和制約,這些制度的建設(shè)應(yīng)和學(xué)校整體制度建設(shè)密切結(jié)合。不過,制度制定只是責(zé)任落實(shí)的基礎(chǔ),有效執(zhí)行和組織實(shí)施才是主體責(zé)任落實(shí)的關(guān)鍵。制度落實(shí)需要采購(gòu)環(huán)節(jié)中的各部門積極領(lǐng)會(huì)制度文件精神、及時(shí)推進(jìn)各項(xiàng)工作、明確責(zé)任分工;制度實(shí)施過程中,應(yīng)結(jié)合國(guó)家政策調(diào)整、各類突發(fā)事件等對(duì)制度不斷總結(jié)、修訂和完善。制度落實(shí)情況的檢查和反饋還需設(shè)立責(zé)任追究機(jī)制,如此才能真正實(shí)現(xiàn)責(zé)任管理的閉環(huán)。
高校采購(gòu)管理的實(shí)踐
無論是“放管服”改革精神的落實(shí)還是強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任,最終都要落在管理行為上。南京大學(xué)從實(shí)際出發(fā),借助制度建設(shè)、信息化建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè),開展了有益實(shí)踐。
(一)建章立制,推進(jìn)規(guī)范管理
近幾年,南京大學(xué)結(jié)合學(xué)校實(shí)際情況,圍繞統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)招標(biāo)采購(gòu)、合理編制采購(gòu)計(jì)劃、科學(xué)確定采購(gòu)需求、嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)規(guī)定、改進(jìn)完善采購(gòu)工作規(guī)范、深入落實(shí)政府采購(gòu)政策功能、完備采購(gòu)履約驗(yàn)收機(jī)制、完善內(nèi)部控制等修訂出臺(tái)了系列文件,進(jìn)一步明晰了采購(gòu)前期論證、中間審核監(jiān)督、事后績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)的責(zé)任邊界。規(guī)章制度和系列文件出臺(tái)后,還制作了配套流程圖、業(yè)務(wù)用表和合同范本等,為執(zhí)行人提供了邏輯清楚、描述準(zhǔn)確的直觀指導(dǎo),有效地保證了制度執(zhí)行。
(二)完善信息化建設(shè),施行陽(yáng)光采購(gòu)
為提高采購(gòu)效率、提升服務(wù)水平、實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光采購(gòu),南京大學(xué)以雙一流建設(shè)和事業(yè)發(fā)展需要為導(dǎo)向,按照“分批建設(shè)、逐步對(duì)接、服務(wù)貫通”的思路,以“單點(diǎn)登錄、一鍵采購(gòu)”為目標(biāo),探索采購(gòu)速效并行,嘗試構(gòu)建招標(biāo)采購(gòu)管理服務(wù)全流程一體化平臺(tái)。目前已開通南京大學(xué)招標(biāo)辦公室微信公眾號(hào),老師和供應(yīng)商能夠通過手機(jī)隨時(shí)了解項(xiàng)目進(jìn)展、獲取信息,實(shí)現(xiàn)部分業(yè)務(wù)移動(dòng)端辦理和審批;更新了招標(biāo)辦公室網(wǎng)站,讓招標(biāo)辦公室網(wǎng)站真正成為發(fā)布公告、了解信息、業(yè)務(wù)辦理等一體化溝通管理服務(wù)平臺(tái)入口;上線招標(biāo)與采購(gòu)管理系統(tǒng),該系統(tǒng)與學(xué)校OA系統(tǒng)、人事系統(tǒng)、組織系統(tǒng)、財(cái)務(wù)系統(tǒng)、信息門戶等實(shí)現(xiàn)貫通,“讓數(shù)據(jù)多跑路、師生少跑路”,無需紙質(zhì)材料流轉(zhuǎn),所有事項(xiàng)以線上“申請(qǐng)+審批”模式完成,極大地方便了師生;開發(fā)了快速采購(gòu)系統(tǒng),該系統(tǒng)主要針對(duì)學(xué)校招標(biāo)采購(gòu)限額以上、政府采購(gòu)限額以下項(xiàng)目,通過自動(dòng)評(píng)審、專家評(píng)審等方式創(chuàng)新采購(gòu),提高效率。
(三)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè),打造專業(yè)采購(gòu)
管理是社會(huì)組織中為實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo),以人為中心進(jìn)行的協(xié)調(diào)活動(dòng)。從這一視角出發(fā),南京大學(xué)招標(biāo)辦公室將隊(duì)伍建設(shè)放在核心位置,多措并舉,從采購(gòu)工作者的角色定位出發(fā),打造了一支業(yè)務(wù)熟練、能力全面的采購(gòu)管理隊(duì)伍。一是學(xué)習(xí)者角色,從參加培訓(xùn)和自我學(xué)習(xí)兩方面入手,不斷提高隊(duì)伍的專業(yè)素養(yǎng);二是分享者角色,每位參加培訓(xùn)的人都在部門內(nèi)部做培訓(xùn)分享,實(shí)行“新員工講課制”,采用“命題作文”或“自主選題”,促使學(xué)習(xí)者從被動(dòng)學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)為主動(dòng)學(xué)習(xí);三是傳承者角色,推行“老員工總結(jié)制”,老員工從過程管理入手,總結(jié)工作過程中的注意事項(xiàng)、相關(guān)問題和可能出現(xiàn)的狀況,為新員工掃清工作障礙;四是聯(lián)絡(luò)者角色,在基本業(yè)務(wù)技能熟練的基礎(chǔ)上,成為與院系、供應(yīng)商、聯(lián)絡(luò)員、代理公司之間的“立交橋”,及時(shí)互通有無,有效推進(jìn)工作開展;五是研究者角色,循著提出問題、分析問題和解決問題的思路,深入探討和研究業(yè)務(wù)政策,撰寫專業(yè)文章,在學(xué)習(xí)中思考、在思考中總結(jié)、在總結(jié)中領(lǐng)悟。在角色發(fā)展的引導(dǎo)下,營(yíng)造出“學(xué)中干、干中學(xué)”“學(xué)中思、思中學(xué)”的良好氛圍,從而實(shí)現(xiàn)自我學(xué)習(xí)、自我完善和自我提升。
著名管理學(xué)大師彼得·德魯克曾經(jīng)說過:“管理,從根本上講,意味著用智慧代替魯莽,用知識(shí)代替習(xí)慣與傳統(tǒng),用合作代替強(qiáng)制?!备咝2少?gòu)管理工作正處于深改大潮的風(fēng)口浪尖,這既是機(jī)遇,更是挑戰(zhàn)。我們只有運(yùn)用智慧、掌握知識(shí)、通力合作,才有可能迎頭趕上,將高校采購(gòu)管理工作推向新的高峰。(作者單位:南京大學(xué)招標(biāo)辦公室)
(來源:中國(guó)政府采購(gòu)報(bào))