如此撤銷投標(biāo)，消解的是政采誠(chéng)信
——第三批政府采購(gòu)行政裁決指導(dǎo)性案例第24號(hào)解讀
政府采購(gòu)招標(biāo)要求“貨比三家”，只有實(shí)質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商在三家以上，相關(guān)程序才能啟動(dòng)。然而，卻有供應(yīng)商曲解濫用規(guī)則，在發(fā)現(xiàn)自己沒(méi)有中標(biāo)后，撤銷自己的投標(biāo)文件，以期讓項(xiàng)目廢標(biāo)，想用“歪心思”達(dá)到不可訴說(shuō)的目的，違背誠(chéng)實(shí)信用的原則，擾亂政府采購(gòu)的正常秩序。
上述情形就發(fā)生在第三批政府采購(gòu)行政裁決指導(dǎo)性案例第24號(hào)（以下簡(jiǎn)稱“第24號(hào)案例”）——J單位新聞策劃支持系統(tǒng)軟件開(kāi)發(fā)公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目舉報(bào)案中。
對(duì)此，受訪專家強(qiáng)調(diào)，開(kāi)標(biāo)后，供應(yīng)商不能撤銷投標(biāo)文件；實(shí)踐中，要厘清撤銷投標(biāo)、撤回投標(biāo)與放棄中標(biāo)的關(guān)系和異同點(diǎn)；即便是要廢標(biāo)，也不能由代理機(jī)構(gòu)作出廢標(biāo)決定，采購(gòu)人才是廢標(biāo)決定的主體。
劃重點(diǎn)：
開(kāi)標(biāo)后不能撤銷投標(biāo)文件
采購(gòu)項(xiàng)目一旦開(kāi)標(biāo)，反悔的大門隨之關(guān)閉，投標(biāo)人不能再撤銷投標(biāo)文件。
這便是本案例的核心要點(diǎn)。
為什么？
“事實(shí)上，對(duì)于投標(biāo)人能不能在開(kāi)標(biāo)后撤銷投標(biāo)文件的問(wèn)題，政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)或者是部門規(guī)章并沒(méi)有明確的規(guī)定。”福建省財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)督管理辦公室副主任李青指出，《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)令”）第三十八條只是規(guī)定，投標(biāo)人在投標(biāo)截止時(shí)間前撤回已提交的投標(biāo)文件的，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到投標(biāo)人書(shū)面撤回通知之日起5個(gè)工作日內(nèi)，退還已收取的投標(biāo)保證金，但因投標(biāo)人自身原因?qū)е聼o(wú)法及時(shí)退還的除外。
“然而，實(shí)踐情況瞬息萬(wàn)變，法律并不能窮盡現(xiàn)實(shí)，成文法具有一定的滯后性?！敝袊?guó)政法大學(xué)教授、中國(guó)政法大學(xué)政府采購(gòu)法研究中心主任謝立斌說(shuō)道，在第24號(hào)案例中，供應(yīng)商Y公司在發(fā)現(xiàn)自己沒(méi)有中標(biāo)的情形下，撤銷投標(biāo)文件，意圖非常明顯，自己沒(méi)中標(biāo)，也不想讓別人得到供貨機(jī)會(huì)，屬于主觀惡意撤銷投標(biāo)文件，按照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）的基本原則，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定撤銷投標(biāo)行為無(wú)效。
北京市財(cái)政局政府采購(gòu)處副處長(zhǎng)謝垚也認(rèn)為，該案例運(yùn)用《政府采購(gòu)法》的基本原則，解決了具體的法律問(wèn)題。
謝垚進(jìn)一步指出，《政府采購(gòu)法》第三十六條第一項(xiàng)規(guī)定，“在招標(biāo)采購(gòu)中，出現(xiàn)下列情形之一的，應(yīng)予廢標(biāo)：符合專業(yè)條件的供應(yīng)商或者對(duì)招標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家的。”要分析本案，首先要明確《政府采購(gòu)法》第三十六條的立法目的，即實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上看，只有實(shí)質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商在三家以上，才能實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)的立法目的。但如果供應(yīng)商在投標(biāo)有效期內(nèi)撤銷投標(biāo)文件，或者故意在投標(biāo)文件中“埋雷”，后期通過(guò)投訴舉報(bào)取消投標(biāo)資格，導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件的供應(yīng)商不足三家，這些做法，違背誠(chéng)實(shí)守信原則，曲解濫用規(guī)則，則不應(yīng)被支持。這個(gè)案例的重要意義在于，供應(yīng)商撤銷投標(biāo)文件的行為，在不影響采購(gòu)結(jié)果的前提下，不影響評(píng)審活動(dòng)和后續(xù)采購(gòu)活動(dòng)的繼續(xù)進(jìn)行，這就讓違反誠(chéng)信原則的供應(yīng)商無(wú)法操控政府采購(gòu)活動(dòng)，讓合法參與投標(biāo)活動(dòng)的供應(yīng)商的權(quán)益不受影響。
此外，在第三批政府采購(gòu)行政裁決指導(dǎo)性案例的編審會(huì)議中，有專家提出，該案例能不能從《中華人民共和國(guó)合同法》（以下簡(jiǎn)稱《合同法》）中尋求答案？招標(biāo)文件是要約邀請(qǐng)，而投標(biāo)文件是附帶生效條件的要約，按照《合同法》第十九條的相關(guān)規(guī)定，要約人確定了承諾期限或者以其他形式明示要約不可撤銷。
對(duì)此，有部分專家存在疑義，他們認(rèn)為，政府采購(gòu)合同才適用《合同法》，本案是圍繞采購(gòu)程序問(wèn)題展開(kāi)的，不應(yīng)將《合同法》的相關(guān)內(nèi)容作為判定依據(jù)。
作區(qū)分：厘清撤銷投標(biāo)、撤回投標(biāo)、放棄中標(biāo)的關(guān)系
撤銷投標(biāo)、撤回投標(biāo)、放棄中標(biāo)，三個(gè)詞字形上“難分伯仲”，實(shí)質(zhì)上卻“涇渭分明”。
時(shí)間節(jié)點(diǎn)不同。廣西財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)督管理處處長(zhǎng)黃鋼平告訴記者，撤銷投標(biāo)的時(shí)間一般是發(fā)生在開(kāi)標(biāo)截止后、中標(biāo)結(jié)果確定前；撤回投標(biāo)是指投標(biāo)人在投標(biāo)截止時(shí)間前，可以對(duì)所遞交的投標(biāo)文件進(jìn)行補(bǔ)充、修改或者撤回，并書(shū)面通知采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)；而放棄中標(biāo)的時(shí)間則是在中標(biāo)結(jié)果確定之后。
行為主體的身份有差別?！俺坊?、撤銷投標(biāo)的供應(yīng)商不一定是中標(biāo)供應(yīng)商，但放棄中標(biāo)的行為主體肯定是中標(biāo)供應(yīng)商。撤回投標(biāo)的供應(yīng)商不一定能夠通過(guò)資格審查，但撤銷投標(biāo)的供應(yīng)商則是資格‘合格’的供應(yīng)商?！敝x立斌說(shuō)。
法律后果不盡相同。黃鋼平繼續(xù)介紹，根據(jù)87號(hào)令第三十四條的規(guī)定，撤回投標(biāo)的供應(yīng)商還可以在“截標(biāo)”前再參與投標(biāo)；關(guān)于撤銷投標(biāo)，87號(hào)令第二十三條明確，投標(biāo)有效期內(nèi)投標(biāo)人撤銷投標(biāo)文件的，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以不退還投標(biāo)保證金。另外，《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)）第二十條第二款也有類似規(guī)定，供應(yīng)商在提交響應(yīng)文件截止時(shí)間后撤回響應(yīng)文件的，保證金不予退還。因此，撤銷投標(biāo)的法律后果，除不退還投標(biāo)保證金外，視情況可能還要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；至于放棄中標(biāo)，依照《政府采購(gòu)法》第四十六條第二款、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第四十九條以及87號(hào)令第七十條的規(guī)定，放棄中標(biāo)導(dǎo)致項(xiàng)目重新采購(gòu)的，則放棄中標(biāo)的供應(yīng)商不得再參加該項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)，無(wú)故違約的供應(yīng)商還要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
再思考：采購(gòu)人是作出廢標(biāo)決定的主體
在第24號(hào)案例中，代理機(jī)構(gòu)經(jīng)聽(tīng)供應(yīng)商Y公司的一番撤銷投標(biāo)說(shuō)辭后，發(fā)布了廢標(biāo)公告。
據(jù)了解，在其他一些項(xiàng)目中，代理機(jī)構(gòu)在對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行資格審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)通過(guò)資格審查或?qū)嵸|(zhì)響應(yīng)采購(gòu)文件的供應(yīng)商不足3家時(shí)，就立即發(fā)動(dòng)廢標(biāo)程序。
……
實(shí)踐中，代理機(jī)構(gòu)“越權(quán)”決定廢標(biāo)的事件不在少數(shù)，但專家們也告訴記者：關(guān)于廢標(biāo)主體是誰(shuí)的問(wèn)題，法律在這方面卻是空白。
對(duì)此，謝垚分析說(shuō)道，根據(jù)《政府采購(gòu)法》第三十六條的規(guī)定，應(yīng)由采購(gòu)人作出廢標(biāo)決定，這也符合壓實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任的改革精神。但采購(gòu)人行使該項(xiàng)權(quán)利時(shí)，不得違反法律法規(guī)的規(guī)定，不得違背誠(chéng)實(shí)信用的基本原則。
“依照《政府采購(gòu)法》第三十六條第二款規(guī)定，廢標(biāo)后，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)將廢標(biāo)理由通知所有投標(biāo)人，采購(gòu)人是作出廢標(biāo)決定的主體，但采購(gòu)人是基于評(píng)標(biāo)委員會(huì)作出的評(píng)審結(jié)果而決定的?！秉S鋼平也持有相同的觀點(diǎn)。
李青進(jìn)一步表示，代理機(jī)構(gòu)作出的廢標(biāo)決定，一定要是經(jīng)過(guò)采購(gòu)人授權(quán)后的處理決定才可以，代理機(jī)構(gòu)不是廢標(biāo)決定的主體，不能越俎代庖。另外，如果采購(gòu)項(xiàng)目啟用了投訴處理程序，財(cái)政部門是可以來(lái)認(rèn)定能否廢標(biāo)的。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)第925期第1版 記者：楊文君
