■ 李剛
2017年，十九大報告把全面實施預(yù)算績效管理提到了非常重要的戰(zhàn)略高度，2018年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》的公布，表明了頂層設(shè)計的決心。隨著國家《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的發(fā)布，政府加大對企業(yè)的減稅降費(fèi)力度，財政壓力上升，如何構(gòu)建績效型政府采購制度，加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)花錢必有效，無效必?fù)?dān)責(zé)，成為政府采購事業(yè)的當(dāng)務(wù)之急。一些改革也到了需要突破的關(guān)鍵時期，政府采購事業(yè)正處于攻堅期、深水區(qū)。政府采購如何避虛就實、實而有用、高效而物有所值，成為每位政采人值得思考的課題。
目前，強(qiáng)化采購人主體責(zé)任是各方熱議的話題，比如，如何建立采購主體職責(zé)清晰、權(quán)責(zé)對等、監(jiān)督有力、問責(zé)嚴(yán)格的現(xiàn)代政府采購制度？筆者以一個采購環(huán)節(jié)經(jīng)辦人的視角結(jié)合具體工作實踐，從政府采購運(yùn)行模式及績效評價兩方面談?wù)効捶ā?nbsp;
依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第六十條，“政府采購監(jiān)督管理部門不得設(shè)置集中采購機(jī)構(gòu)，不得參與政府采購項目的采購活動”，以及《財政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等相關(guān)規(guī)定的要求，按照從源頭上預(yù)防腐敗及分工制衡的原則，政府采購制度采用“管采分離”的運(yùn)行模式。監(jiān)管職責(zé)和采購職責(zé)由不同部門行使，實行政事分開、分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)等內(nèi)控和監(jiān)督機(jī)制。隨著轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)的要求，紀(jì)檢監(jiān)察部門為強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，讓職能部門切實擔(dān)負(fù)起一般政府采購等工作的監(jiān)督責(zé)任，淡出一般性政府采購日常監(jiān)督工作。為此，有一定采購規(guī)模的機(jī)關(guān)事業(yè)單位按照“管采分離”的原則，以及機(jī)構(gòu)分設(shè)，相關(guān)業(yè)務(wù)、環(huán)節(jié)和崗位之間的相互監(jiān)督和制約的內(nèi)控管理機(jī)制，建立形成了計財、采購、業(yè)務(wù)（業(yè)務(wù)職能主管部門）三足鼎立的單位內(nèi)部政府采購業(yè)務(wù)分工。計財部門負(fù)責(zé)預(yù)算（評審、批復(fù)）、支付及績效考核（評估），采購部門負(fù)責(zé)具體采購流程，業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)項目申請（需求）、執(zhí)行、驗收以及資產(chǎn)歸檔。經(jīng)過多年實踐和摸索，政府采購“管采分離”的運(yùn)行模式，的確在預(yù)防腐敗、規(guī)范采購行為、采購規(guī)模效益、采購政策功能導(dǎo)向等方面發(fā)揮了積極作用。但同時也存在，由于對政策理解不透、沒有掌握恰當(dāng)?shù)膶嵤┓铰?，特別是機(jī)關(guān)事業(yè)單位特有的行政職能交錯式的組織結(jié)構(gòu)形式導(dǎo)致歸口管理困難，形成“九龍治水”多頭管理局面，背離了“管采分離”制度設(shè)計的初衷。多頭管理造成“責(zé)、權(quán)、利”的失衡、監(jiān)管的離位和缺失、以及績效評價的失真，這主要體現(xiàn)在以下三個方面。
制衡大于協(xié)作
制衡大于協(xié)作，行政機(jī)關(guān)特有的組織結(jié)構(gòu)形式，造成多頭管理，問責(zé)困難，管理成本高且辦事效率低下。政府采購立法宗旨主要圍繞防止腐敗，與之呼應(yīng)的單位內(nèi)控管理機(jī)制更以相互制約、監(jiān)督、預(yù)防腐敗為重。機(jī)構(gòu)、崗位設(shè)置也是以相互制衡為出發(fā)點，按行政管理職能定機(jī)構(gòu)、定崗、定人、定職、定責(zé)，形成職能制或直線-職能制的組織結(jié)構(gòu)形式。這兩種組織結(jié)構(gòu)的明顯缺點就是妨礙了必要的集中領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一指揮，形成了多頭管理，甚至于監(jiān)督管理的職責(zé)也因職能分權(quán)界限難于厘清而無法準(zhǔn)確定位導(dǎo)致監(jiān)管困難。往往有功大家搶，有過大家推，問責(zé)、追責(zé)都一頭霧水，談何擔(dān)當(dāng)。項目最終的責(zé)任難以追溯。而且職能部門之間的協(xié)作和配合性較差，更多關(guān)注的是本部門的利益，缺乏整體和項目服務(wù)意識，并且許多程序性工作都需要直接向各職能分管上級領(lǐng)導(dǎo)報告請示才能處理，公文流轉(zhuǎn)繁瑣而低效。不僅加重了上級領(lǐng)導(dǎo)的工作負(fù)擔(dān)，也容易造成相互推諉、扯皮的現(xiàn)象。當(dāng)上級行政領(lǐng)導(dǎo)和職能機(jī)構(gòu)的指令發(fā)生矛盾時，下級更無所適從、難以應(yīng)變，公說公有理，婆說婆有理、七嘴八舌，管理成本高且辦事效率低下，項目推進(jìn)困難。如何提高預(yù)算執(zhí)行率，成了各單位的重頭戲，全面績效評價談何容易。
重程序，輕管理，輕績效
重采購程序的合法、規(guī)范化，輕管理和績效考核。正因為監(jiān)管的缺失、無力、低效、膚淺，我們的管理重點還停留在程序性、表面性的文章上，也無法進(jìn)行深層次的績效評價，還未根本觸及核心利益的博弈，既難融入市場，更受制于市場，較難形成有效的市場競爭。為此，圍標(biāo)、串標(biāo)成為常態(tài)，甚至于以合法形式掩蓋不法目的，走程序竟成了不法行為的避風(fēng)港。不良供應(yīng)商為達(dá)到目的，利用程序、監(jiān)管的漏洞和缺失引導(dǎo)項目（這主要是因為我們的預(yù)算管理因?qū)I(yè)職能的分工相對是孤立、脫節(jié)的，需求、審批各管一攤。容易從預(yù)算管理的源頭——采購需求就被人為控制），埋下不公的禍根，造成后續(xù)采購過程無故遭遇質(zhì)疑、投訴。一旦進(jìn)入采購程序，不良供應(yīng)商更是利用制度運(yùn)行模式側(cè)重程序的弊端，不達(dá)目的、誓不罷休，利益團(tuán)伙串通一氣，惡意質(zhì)疑、投訴、舉報，導(dǎo)致政府采購項目停滯，浪費(fèi)國家行政管理資源。重程序輕管理的惡果，不但形不成市場競爭，而且降低了政府采購工作效率、降低了資金的使用效益、更降低了政府采購的公信力。
績效評價體系獨(dú)立于市場和用戶
績效評價體系獨(dú)立于市場和用戶，更多側(cè)重程序，忽視終端用戶體驗評價，對相關(guān)責(zé)任人缺乏威懾力。按財政相關(guān)規(guī)定，一般性項目進(jìn)行自我評價，較大項目立項申請、投資預(yù)算的評審以及項目執(zhí)行和完成結(jié)果的績效評估，由行政或職能部門委托專業(yè)中介機(jī)構(gòu)或?qū)＜疫M(jìn)行論證和評價，費(fèi)用由委托人支付。也就是說我們政府采購的評價體系還是建立在第三方中介機(jī)構(gòu)或?qū)＜业幕A(chǔ)之上，一個受制于委托人的社會中介機(jī)構(gòu)在市場激烈的競爭中自然會選擇利益站隊，績效評價也很難切中要害。每個項目只要按部就班，照本宣科按有關(guān)程序走完流程就相安無事。評價體系模型架構(gòu)也是統(tǒng)一地按照產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)三大模塊進(jìn)行，模式單一且是一次性評價，較難形成一份能夠客觀反映政府采購業(yè)務(wù)績效水平的綜合性報告。其中，產(chǎn)出指標(biāo)較為直觀，主要體現(xiàn)政府采購預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度及完成情況等，這也是當(dāng)前各單位考核最直接有效的指標(biāo)；主要針對政府采購實施預(yù)期目標(biāo)是否達(dá)到的主要指標(biāo)——效益指標(biāo)，包括經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、生態(tài)效益指標(biāo)、社會效益指標(biāo)以及可持續(xù)影響指標(biāo)。此類指標(biāo)因具有行業(yè)性、時限性、抽象性等特點，在實際工作中，需要通過各種方法反復(fù)多次才能取得，很難用數(shù)據(jù)和文字在特定時間內(nèi)真實表達(dá)，成為績效評價的短板；同樣，滿意度指標(biāo)也是建立在職能主管部門的數(shù)據(jù)采集和統(tǒng)計基礎(chǔ)之上，并不完全客觀映射終端用戶點對點的親身體驗和評價。正是上述脫離市場、自成體系、行政僵化式的績效評價體系，使得績效評價數(shù)據(jù)采集渠道、方式、方法背離市場和用戶，因采集對象的畏權(quán)性和局限性讓績效評價失真。正因如此，許多項目的績效評價是按相關(guān)工作程序和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)模式的表格拼湊做出來的。再者，以審計代監(jiān)管，也成了許多單位績效考核的重要評價指標(biāo)，只要未被審計或?qū)徲嫿Y(jié)果沒出問題，則僥幸過關(guān)?？墒?，第三方審計單位主要審核的內(nèi)容是項目的合規(guī)、合法、公允性，層面過于粗括，并不適用于項目的精細(xì)化評價。程序化且單一模式的第三方評價與終端用戶體驗性評價的脫節(jié)和割裂造成需求和績效的單薄，使得政府采購物有所值的目標(biāo)打了折扣。
綜上，“管采分離”的運(yùn)行模式，關(guān)鍵是在于管，管是目的，分是手段。“管采”務(wù)必形成合力，切實做到歸口管理，建立政府采購與預(yù)算、財務(wù)（資金）、資產(chǎn)、使用等業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和崗位之間溝通協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，強(qiáng)化運(yùn)行監(jiān)督，對每個項目實施全方位、全過程、全覆蓋的監(jiān)督管理。既要分清角色、厘清職責(zé)、權(quán)責(zé)對等，準(zhǔn)確定位，即做到不越位、不失職，更要有所擔(dān)當(dāng)。以機(jī)關(guān)事業(yè)單位人事和財務(wù)的核心管控力為抓手，建立內(nèi)部控制管理的激勵約束機(jī)制，在職務(wù)晉升、薪資酬勞、績效考核等涉及個人切身利益方面直接與項目掛鉤，充分體現(xiàn)“責(zé)、權(quán)、利”的和諧統(tǒng)一；利用大數(shù)據(jù)云平臺、區(qū)塊鏈等先進(jìn)科學(xué)的管理工具和理念，分布式、背對背、點對點的建立評價數(shù)據(jù)采集，讓實際終端用戶參與到項目中。總之，一切工作應(yīng)圍繞服務(wù)項目為中心，簡政放權(quán)，寓管理于服務(wù)中，以利于項目管理為出發(fā)點。適當(dāng)調(diào)整組織管理結(jié)構(gòu)形式，在內(nèi)部人事、財務(wù)管理制度上勇于創(chuàng)新，加快事業(yè)轉(zhuǎn)型，由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，形成激勵約束機(jī)制，分工不分家，由固化的多頭管理轉(zhuǎn)變?yōu)槿f變不離其宗歸口監(jiān)督的精細(xì)化項目管理，我們的政府采購制度運(yùn)行功能方能有效，才能達(dá)到既定目標(biāo)，績效型的政府采購制度才能實現(xiàn)。 （作者單位：新華社辦公廳政府采購處）
（來源：中國政府采購報）
