【實(shí)務(wù)探討】
編者按：寒冬臘月，我國北方各地早已步入供暖季，而近期一起和采暖有關(guān)的案例——財(cái)政補(bǔ)貼清潔燃煤采購案引人深思。關(guān)于財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目能否納入政府采購程序的問題，本文立足現(xiàn)實(shí)案情，從采購主體、采購資金來源以及項(xiàng)目是否在集中采購目錄以內(nèi)和限額標(biāo)準(zhǔn)以上的角度給予了探討。
含財(cái)政補(bǔ)貼的混合性資金項(xiàng)目能否采用政府采購程序
■ 蔣守華
案情回放
為鼓勵(lì)農(nóng)戶冬季取暖使用清潔燃煤，某縣通過財(cái)政補(bǔ)貼形式，為購買清潔燃煤的農(nóng)戶補(bǔ)貼200元/噸。該縣××局負(fù)責(zé)落實(shí)清潔煤補(bǔ)貼政策，為方便資金管理（支付），降低供煤價(jià)格，××局以5600萬元（含財(cái)政補(bǔ)貼資金200元/噸）為采購預(yù)算，通過政府采購公開招標(biāo)程序，選擇兩家清潔燃煤生產(chǎn)加工及銷售企業(yè)，為全縣農(nóng)戶提供清潔燃煤。中標(biāo)單價(jià)取兩家中標(biāo)企業(yè)報(bào)價(jià)的平均值。
問題引出
財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目是否屬于政府采購項(xiàng)目？
一個(gè)政府采購項(xiàng)目確定兩個(gè)中標(biāo)人是否合法？
案例探析
對(duì)于第一個(gè)問題，財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目是否屬于政府采購項(xiàng)目,可根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第二條的規(guī)定進(jìn)行判斷。
先看采購主體。該項(xiàng)目公布的采購主體是縣××局，表面上看，其屬于“國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織”，而實(shí)際上，真正的采購主體是全縣的用煤農(nóng)戶，××局只是以行政命令形式替全縣農(nóng)戶組織采購，非真正的采購主體。
再看采購資金。該項(xiàng)目公布的采購預(yù)算5600萬元（含財(cái)政補(bǔ)貼資金200元/噸），表面上看屬于混合性資金，根據(jù)《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》）第二條“財(cái)政性資金與非財(cái)政性資金無法分割采購的，統(tǒng)一適用政府采購法及本條例”規(guī)定，實(shí)施政府采購理所當(dāng)然。但仔細(xì)分析資金性質(zhì)會(huì)發(fā)現(xiàn)，財(cái)政補(bǔ)貼資金不屬于政府采購預(yù)算資金，不能與農(nóng)戶購煤資金混合使用。財(cái)政補(bǔ)貼資金的本質(zhì)是“補(bǔ)貼”（價(jià)格固定不變），目的是通過價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制鼓勵(lì)農(nóng)戶使用清潔燃料。按照“先購后補(bǔ)”原則，補(bǔ)貼資金應(yīng)當(dāng)在農(nóng)戶購煤之后補(bǔ)貼（支付），而不能當(dāng)成采購資金提前補(bǔ)貼（支付）給農(nóng)戶先行采購。即使為了資金管理（支付）方便，將支付對(duì)象由農(nóng)戶轉(zhuǎn)換給供煤商，也應(yīng)當(dāng)在供煤商供煤后，根據(jù)供煤證明材料據(jù)實(shí)結(jié)算，而不能當(dāng)成采購資金直接采購燃煤。
綜上分析，清潔燃煤采購項(xiàng)目無論是從采購主體方面考慮，還是從采購資金方面出發(fā)，其均不符合政府采購的基本條件，不能作為政府采購項(xiàng)目實(shí)施。
一個(gè)政府采購項(xiàng)目確定兩個(gè)中標(biāo)人，不符合政府采購相關(guān)規(guī)定?！秾?shí)施條例》第四十三條規(guī)定，采購人應(yīng)當(dāng)在推薦的中標(biāo)人中按順序確定中標(biāo)人。根據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）（以下簡稱“87號(hào)令”）第六十八條，采購人應(yīng)當(dāng)在評(píng)標(biāo)報(bào)告確定的中標(biāo)候選人名單中按順序確定中標(biāo)人，中標(biāo)候選人并列的，按照招標(biāo)文件規(guī)定的方式確定中標(biāo)人，招標(biāo)文件未規(guī)定的采取隨機(jī)抽取的方式確定。根據(jù)上述規(guī)定，一個(gè)政府采購項(xiàng)目，在未分包情況下，只能確定一個(gè)中標(biāo)人，確定兩個(gè)中標(biāo)人顯然不符合規(guī)定。另外，招標(biāo)文件強(qiáng)制規(guī)定以多個(gè)中標(biāo)供應(yīng)商的最低報(bào)價(jià)或平均價(jià)為統(tǒng)一中標(biāo)價(jià)，屬于變相設(shè)定最低限價(jià)，不符合87號(hào)令第十二條“不得設(shè)定最低限價(jià)”規(guī)定。
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，將燃煤補(bǔ)貼資金項(xiàng)目當(dāng)成政府采購項(xiàng)目實(shí)施的情況不在少數(shù)，究其原因，主要是相關(guān)職能部門有以下考慮：一是出于資金管理（支付）方便考慮，將支付對(duì)象轉(zhuǎn)換為供煤商后，主觀認(rèn)為可將財(cái)政補(bǔ)貼資金當(dāng)成采購資金向供煤商采購燃煤。二是主觀認(rèn)為通過政府采購程序選擇供煤商，能掌控燃煤質(zhì)量，降低供煤價(jià)格；三是主觀認(rèn)為財(cái)政補(bǔ)貼資金屬于財(cái)政資金，實(shí)施政府采購，無論是采購程序還是資金支付，均可由財(cái)政部門監(jiān)管，無形之中能減輕本部門的行政壓力（責(zé)任轉(zhuǎn)嫁）。
無論出于何種考慮，將財(cái)政補(bǔ)貼資金作為政府采購項(xiàng)目實(shí)施采購存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。一是存在法律風(fēng)險(xiǎn)。由于該類項(xiàng)目所公布的采購預(yù)算不是真正的政府采購預(yù)算（僅僅是為滿足政府采購條件而粗略統(tǒng)計(jì)設(shè)定），購煤數(shù)量無法確定，只能是單價(jià)采購，采購合同也是單價(jià)合同。但公布的采購預(yù)算卻給供煤商提供一個(gè)心理預(yù)期，一旦實(shí)際購煤數(shù)量發(fā)生較大變化，超過供煤商心理預(yù)期，便會(huì)引起法律糾紛，合同中的財(cái)政補(bǔ)貼資金就會(huì)受到牽連。二是涉嫌行業(yè)壟斷。財(cái)政補(bǔ)貼資金具有普惠性。就清潔燃煤補(bǔ)貼而言，只要農(nóng)戶購買使用了清潔燃煤就應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)貼，即使轉(zhuǎn)換支付對(duì)象為供煤商，也應(yīng)當(dāng)是對(duì)所有符合條件并提供清潔燃煤的供煤商進(jìn)行補(bǔ)貼，例如前些年實(shí)施的家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼，以及當(dāng)前仍在實(shí)施的新能源汽車補(bǔ)貼等，均是補(bǔ)貼（結(jié)算）給所有符合條件的供應(yīng)商，而不是只補(bǔ)貼給自主選拔的部分供應(yīng)商。在采購（供貨）數(shù)量不確定情況下，一次性選擇一家或幾家供煤商長時(shí)間供貨，這實(shí)際上是一種變相的壟斷經(jīng)營行為。三是侵害農(nóng)戶權(quán)利。行政部門通過招標(biāo)程序?yàn)檗r(nóng)戶選擇供煤商，表面上看是為了降低煤價(jià)，掌控質(zhì)量，但這種一次性采購卻非一次性供貨的壟斷采購，實(shí)際上剝奪了農(nóng)戶的自主選擇權(quán)和議價(jià)權(quán)。市場(chǎng)是最好的競(jìng)爭，燃煤價(jià)格的高低，購買過程的便捷，服務(wù)質(zhì)量的好壞，均應(yīng)由市場(chǎng)說了算，農(nóng)戶只要跟著市場(chǎng)行情自主選擇即可。
財(cái)政補(bǔ)貼資金是落實(shí)國家宏觀調(diào)控政策的具體體現(xiàn)，有關(guān)職能部門應(yīng)踏踏實(shí)實(shí)抓好相關(guān)落實(shí)工作，一是下大氣力做好市場(chǎng)監(jiān)管工作，把工作重點(diǎn)放在清潔燃煤的生產(chǎn)、加工、銷售、使用等各個(gè)環(huán)節(jié)的質(zhì)量管控和售后服務(wù)上，而不能只圖自己工作方便，采取簡單粗暴的方式干預(yù)農(nóng)戶的選擇權(quán)和議價(jià)權(quán)。二是充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)，通過建立有效的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，讓更多符合條件的生產(chǎn)加工和銷售企業(yè)參與競(jìng)爭。只有減少壟斷，才能讓農(nóng)戶購買方便，使用放心，價(jià)格實(shí)惠。三是財(cái)政部門要依法界定財(cái)政補(bǔ)貼資金性質(zhì)和政府采購計(jì)劃備案條件，不能將財(cái)政補(bǔ)貼資金列入政府采購預(yù)算，也不能將財(cái)政補(bǔ)貼資金項(xiàng)目當(dāng)成政府采購項(xiàng)目備案。財(cái)政相關(guān)人員要提高財(cái)政業(yè)務(wù)技能和依法行政本領(lǐng)，防止因業(yè)務(wù)駕馭能力不足，成為他人權(quán)力尋租的工具和違法濫政的招牌。
（作者單位：山東省濰坊市財(cái)政局）
小編有話說
每年的全國政府采購信息統(tǒng)計(jì)會(huì)議都會(huì)強(qiáng)調(diào)，什么是政府采購，哪些項(xiàng)目要納入到政府采購的統(tǒng)計(jì)中來？
這要先從《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第二條的規(guī)定談起，其指出，在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行的政府采購適用本法。本法所稱政府采購，是指各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。政府集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)依照本法規(guī)定的權(quán)限制定。本法所稱采購，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等。本法所稱貨物，是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等。本法所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對(duì)象。
根據(jù)上述規(guī)定，要“敲黑板”了。受《政府采購法》規(guī)制的采購行為要認(rèn)定需三大要素，一是采購主體，二是資金來源，三是采購對(duì)象。并且三者是缺一不可的關(guān)系。
具體來講，對(duì)于采購主體，其應(yīng)當(dāng)是各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織；資金應(yīng)當(dāng)是財(cái)政性資金；采購對(duì)象則是指集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)。只有上述三項(xiàng)條件都滿足了的項(xiàng)目才能稱之為政府采購。
認(rèn)清這一點(diǎn)，不僅可以幫助各預(yù)算單位編報(bào)相關(guān)信息，更可以有效防止政府采購程序泛化的問題。（文字/楊文君）
（來源：中國政府采購報(bào)）
