2020年1月，湖北省武漢市爆發(fā)了嚴(yán)重的新型冠狀病毒感染肺炎疫情（以下簡(jiǎn)稱“新冠肺炎疫情”或“疫情”），且疫情蔓延至全國(guó)其他地區(qū)。鑒于目前新冠肺炎疫情的嚴(yán)峻形勢(shì)，根據(jù)中央及地方政府的各項(xiàng)要求，全國(guó)各地的單位均在不斷加強(qiáng)疫情的防控工作。為保證防控工作的順利開(kāi)展，從財(cái)政部到省市財(cái)政部門(mén)均針對(duì)疫情防控期間的政府采購(gòu)活動(dòng)出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)范性文件。
國(guó)浩成都辦公室（以下簡(jiǎn)稱“本所”）對(duì)上述規(guī)范性文件進(jìn)行研究后，再結(jié)合長(zhǎng)期為各級(jí)政府部門(mén)提供政府采購(gòu)法律服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)就新型冠狀病毒疫情防控形勢(shì)下政府采購(gòu)的相關(guān)法律問(wèn)題分析如下，供各方政府采購(gòu)當(dāng)事人及監(jiān)管部門(mén)在決策時(shí)參考。
關(guān)于“緊急采購(gòu)”的相關(guān)問(wèn)題
為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作作出的重要指示批示精神，財(cái)政部辦公廳于2020年1月26日發(fā)布了《關(guān)于疫情防控采購(gòu)便利化的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），明確了“使用財(cái)政性資金采購(gòu)疫情防控相關(guān)貨物、工程和服務(wù)的，應(yīng)以滿足疫情防控工作需要為首要目標(biāo)，建立采購(gòu)‘綠色通道’，可不執(zhí)行政府采購(gòu)法規(guī)定的方式和程序，采購(gòu)進(jìn)口物資無(wú)需審批”。
各省市財(cái)政部門(mén)也相繼針對(duì)疫情防控期間的政府采購(gòu)活動(dòng)出臺(tái)了文件，如四川省財(cái)政廳在《四川省財(cái)政廳關(guān)于新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作實(shí)行緊急采購(gòu)的通知》中也明確了“在新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作中，四川省各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織（以下簡(jiǎn)稱采購(gòu)單位），使用財(cái)政性資金采購(gòu)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作有關(guān)貨物、工程和服務(wù)的，可以實(shí)行緊急采購(gòu)”。
根據(jù)上述規(guī)范性文件可以確定，凡是使用財(cái)政性資金采購(gòu)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作有關(guān)貨物、工程和服務(wù)的，皆屬于《政府采購(gòu)法》第八十五條“緊急采購(gòu)”的情形。雖然“緊急采購(gòu)”不適用《政府采購(gòu)法》及《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》等法律法規(guī)，可不執(zhí)行政府采購(gòu)法規(guī)定的方式和程序，但本所認(rèn)為采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)注意以下法律風(fēng)險(xiǎn)：
1、采購(gòu)人應(yīng)嚴(yán)格把控“新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作有關(guān)貨物、工程和服務(wù)”的范圍，切忌以新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作為名違反政府采購(gòu)規(guī)定實(shí)施其他采購(gòu)。
2、采購(gòu)人在“緊急采購(gòu)”中，應(yīng)同樣參照《政府采購(gòu)法》及《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，嚴(yán)格完成履約驗(yàn)收工作，并加強(qiáng)疫情防控采購(gòu)項(xiàng)目采購(gòu)文件和憑據(jù)的管理，留存?zhèn)洳椤?/p>
3、采購(gòu)人在“緊急采購(gòu)”中，如遇采購(gòu)標(biāo)的所涉價(jià)格畸高或畸低的，在采購(gòu)前應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向監(jiān)管部門(mén)請(qǐng)示匯報(bào)后再行采購(gòu)。
關(guān)于未開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)的政府采購(gòu)項(xiàng)目的相關(guān)問(wèn)題
經(jīng)查詢各省市政府采購(gòu)官網(wǎng)后發(fā)現(xiàn)，各省市均針對(duì)疫情防控期間的政府采購(gòu)活動(dòng)發(fā)布了相關(guān)通知，比如四川省發(fā)布了《四川省財(cái)政廳關(guān)于疫情防控期間暫停政府采購(gòu)開(kāi)標(biāo)評(píng)審活動(dòng)的通知》，明確暫停政府采購(gòu)項(xiàng)目的開(kāi)標(biāo)、評(píng)審、專(zhuān)家抽?。ê栌茫┕ぷ??；謴?fù)時(shí)間將通過(guò)“四川政府采購(gòu)網(wǎng)”另行通知。
本所認(rèn)為就未完成開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)工作的政府采購(gòu)項(xiàng)目按各自所屬地區(qū)的規(guī)定執(zhí)行即可。
關(guān)于已完成開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)工作，但未簽訂
《政府采購(gòu)合同》的政府采購(gòu)項(xiàng)目的相關(guān)問(wèn)題
（一）如采購(gòu)任務(wù)未取消，則應(yīng)依法繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)
根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于延長(zhǎng)2020年春節(jié)假期的通知》第一條，“延長(zhǎng)2020年春節(jié)假期至2月2日（農(nóng)歷正月初九，星期日），2月3日（星期一）起正常上班?！?020年2月3日即為春節(jié)假期后的第一個(gè)工作日，采購(gòu)人應(yīng)從2月3日起恢復(fù)法定期間的計(jì)算，按《政府采購(gòu)法》及《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》等法律法規(guī)的規(guī)定在法定期間內(nèi)完成中標(biāo)通知書(shū)發(fā)放、發(fā)布中標(biāo)公告以及簽訂《政府采購(gòu)合同》等程序性事項(xiàng)，否則將承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。
（二）如采購(gòu)任務(wù)取消，則依法廢標(biāo)并發(fā)布公告
根據(jù)《政府采購(gòu)法》第三十六條，“在招標(biāo)采購(gòu)中，出現(xiàn)下列情形之一的，應(yīng)予廢標(biāo)：……（四）因重大變故，采購(gòu)任務(wù)取消的。廢標(biāo)后，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)將廢標(biāo)理由通知所有投標(biāo)人?！?/p>
第三十七條，“廢標(biāo)后，除采購(gòu)任務(wù)取消情形外，應(yīng)當(dāng)重新組織招標(biāo)；需要采取其他方式采購(gòu)的，應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)或者政府有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)。”
采購(gòu)人若認(rèn)為由于目前的疫情防控工作導(dǎo)致采購(gòu)目的已無(wú)法實(shí)現(xiàn)，決定取消采購(gòu)任務(wù)的，則應(yīng)立即作出廢標(biāo)決定并及時(shí)發(fā)布公告，避免造成進(jìn)一步的損失。
關(guān)于已完成開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)工作，且已簽訂
《政府采購(gòu)合同》的政府采購(gòu)項(xiàng)目的相關(guān)問(wèn)題
根據(jù)《政府采購(gòu)法》第五十條，“政府采購(gòu)合同的雙方當(dāng)事人不得擅自變更、中止或者終止合同。政府采購(gòu)合同繼續(xù)履行將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)變更、中止或者終止合同。有過(guò)錯(cuò)的一方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，雙方都有過(guò)錯(cuò)的，各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。”
1、若當(dāng)前的疫情防控工作對(duì)已簽訂的《政府采購(gòu)合同》的履行不產(chǎn)生影響，則采購(gòu)人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商之間仍應(yīng)依法履行《政府采購(gòu)合同》。
2、若采購(gòu)人認(rèn)為由于目前的疫情防控工作將導(dǎo)致《政府采購(gòu)合同》無(wú)法繼續(xù)履行或繼續(xù)履行《政府采購(gòu)合同》也無(wú)法實(shí)現(xiàn)采購(gòu)目的，繼續(xù)履行合同只是浪費(fèi)財(cái)政性資金的，采購(gòu)人則應(yīng)依法與合同相對(duì)方解除《政府采購(gòu)合同》，以免造成進(jìn)一步的損失。
3、若采購(gòu)人認(rèn)為待疫情防控工作結(jié)束后可以繼續(xù)履行《政府采購(gòu)合同》，或者只要適當(dāng)調(diào)整《政府采購(gòu)合同》部分內(nèi)容即可繼續(xù)履行《政府采購(gòu)合同》的，采購(gòu)人也可與合同相對(duì)方協(xié)商簽訂相關(guān)《補(bǔ)充協(xié)議》。但值得注意的是，采購(gòu)人仍應(yīng)本著公平、公正和公開(kāi)的原則與合同相對(duì)方簽訂《補(bǔ)充協(xié)議》，不可通過(guò)《補(bǔ)充協(xié)議》給予合同相對(duì)方不正當(dāng)利益。
關(guān)于中標(biāo)、成交供應(yīng)商是否有權(quán)拒絕簽訂
《政府采購(gòu)合同》的相關(guān)問(wèn)題
根據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七十二條，“供應(yīng)商有下列情形之一的，依照政府采購(gòu)法第七十七條第一款的規(guī)定追究法律責(zé)任：……（二）中標(biāo)或者成交后無(wú)正當(dāng)理由拒不與采購(gòu)人簽訂政府采購(gòu)合同；…….”
由于供應(yīng)商無(wú)正當(dāng)理由拒不與采購(gòu)人簽訂政府采購(gòu)合同，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，故對(duì)“正當(dāng)理由”的理解和認(rèn)定就成為判斷供應(yīng)商拒絕簽訂政府采購(gòu)活動(dòng)是否合法的關(guān)鍵。
由于目前政府采購(gòu)法律法規(guī)體系未對(duì)“正當(dāng)理由”進(jìn)行明確的定義和界定，再加上《政府采購(gòu)法》第四十三條明確規(guī)定，政府采購(gòu)合同適用合同法，所以在實(shí)務(wù)操作中，財(cái)政部門(mén)往往是以《合同法》第一百一十七條關(guān)于“不可抗力”的定義來(lái)認(rèn)定“正當(dāng)理由”。而根據(jù)《合同法》第一百一十七條的規(guī)定：“本法所稱不可抗力，是指不能預(yù)見(jiàn)、不能避免并不能克服的客觀情況?！?/p>
新冠肺炎疫情作為一種突發(fā)性的傳染病事件，不僅當(dāng)事人不能預(yù)見(jiàn)，而且具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的病毒學(xué)和醫(yī)學(xué)專(zhuān)家也無(wú)法預(yù)見(jiàn)。且其從爆發(fā)至今，尚未有特效藥能有效治療或阻止其傳播。從構(gòu)成要件上看，新冠狀肺炎疫情符合前述不可抗力的定義。
綜上所述，本所認(rèn)為如果中標(biāo)、成交供應(yīng)商認(rèn)為目前疫情防控工作導(dǎo)致其已經(jīng)無(wú)法履行《政府采購(gòu)合同》，其有權(quán)拒絕簽訂《政府采購(gòu)合同》。
關(guān)于中標(biāo)、成交供應(yīng)商是否有權(quán)解除
《政府采購(gòu)合同》的相關(guān)問(wèn)題
根據(jù)《政府采購(gòu)法》第四十三條，“政府采購(gòu)合同適用合同法。采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定。”
《合同法》第94條第一款規(guī)定：“有下列情形之一的，當(dāng)事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能實(shí)現(xiàn)合同目的。”
新冠肺炎疫情符合前述不可抗力的定義已在前文中闡述，這里就不在贅述。那么根據(jù)《合同法》以及《政府采購(gòu)法》的上述規(guī)定，如果中標(biāo)、成交供應(yīng)商確因疫情防控工作導(dǎo)致其無(wú)法履行合同，則其有權(quán)解除《政府采購(gòu)合同》。
關(guān)于《政府采購(gòu)合同》
當(dāng)事人違約責(zé)任的相關(guān)問(wèn)題
根據(jù)《合同法》第117條規(guī)定：“因不可抗力不能履行合同的，根據(jù)不可抗力的影響，部分或者全部免除責(zé)任，但法律另有規(guī)定的除外。當(dāng)事人遲延履行后發(fā)生不可抗力的，不能免除責(zé)任”；《民法總則》第180條規(guī)定：“因不可抗力不能履行民事義務(wù)的，不承擔(dān)民事責(zé)任。法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！?/p>
根據(jù)前述規(guī)定，鑒于不可抗力作為法定免責(zé)事由，《政府采購(gòu)合同》當(dāng)事人因新冠肺炎疫情造成的延遲履行等違約后果，通常不需要承擔(dān)民事責(zé)任。但應(yīng)提請(qǐng)各方政府采購(gòu)當(dāng)事人關(guān)注以下四種例外情形：
1、疫情發(fā)生后簽訂的合同。在此情況下，合同當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)預(yù)見(jiàn)疫情對(duì)合同履行的影響，故合同當(dāng)事人主張據(jù)此免責(zé)存在無(wú)法得到全部或部分支持的風(fēng)險(xiǎn)。就本次新冠肺炎而言，我所傾向于認(rèn)為，以2020年1月20日鐘南山教授正式宣布新冠肺炎具備“人傳人”特性作為“疫情發(fā)生后”的時(shí)間節(jié)點(diǎn)較為合理。
2、疫情與違約不存在因果關(guān)系。若新冠肺炎疫情對(duì)履行合同未造成實(shí)質(zhì)性影響，或者當(dāng)事人的違約并非疫情導(dǎo)致，那么違約方不得以新冠肺炎疫情構(gòu)成不可抗力為由主張免責(zé)。
3、疫情發(fā)生在遲延履行期間。根據(jù)《合同法》第117條規(guī)定，若合同當(dāng)事人在疫情發(fā)生前存在延遲履行行為，導(dǎo)致遲延履行期間遭遇新冠肺炎疫情，那么該違約方不得以新冠肺炎疫情構(gòu)成不可抗力為由主張免責(zé)。
4、一方當(dāng)事人導(dǎo)致的擴(kuò)大損失。依據(jù)《合同法》第118條規(guī)定，若一方當(dāng)事人在新冠肺炎疫情發(fā)生后，未采取適當(dāng)?shù)臏p損措施，導(dǎo)致?lián)p失擴(kuò)大的，對(duì)于擴(kuò)大部分的損失，該方當(dāng)事人不得以新冠肺炎疫情為由主張免責(zé)。
關(guān)于政府采購(gòu)爭(zhēng)議解決時(shí)效性的相關(guān)問(wèn)題
政府采購(gòu)爭(zhēng)議解決方式所涉的詢問(wèn)、質(zhì)疑以及投訴程序都有嚴(yán)格的時(shí)效性要求，如采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)必須在收到供應(yīng)商的書(shū)面質(zhì)疑后七個(gè)工作日內(nèi)作出質(zhì)疑答復(fù)等。那么疫情防控事件是否能作為上述程序所涉期限中止、中斷（參考《民事訴訟法》）以及延期的法定事由就成為關(guān)乎監(jiān)管部門(mén)和各方采購(gòu)當(dāng)事人權(quán)益的問(wèn)題所在。
本所認(rèn)為，由于《政府采購(gòu)法》及《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》等法律法規(guī)未就不可抗力對(duì)詢問(wèn)、質(zhì)疑以及投訴程序所涉期限是否造成影響作出規(guī)定，所以疫情防控事件不能作為上述程序所涉期限中止、中斷（參考《民事訴訟法》）以及延期的法定事由，即政府采購(gòu)當(dāng)事人以及監(jiān)管部門(mén)仍以2020年2月3日作為春節(jié)假期后的第一個(gè)工作日，來(lái)計(jì)算相關(guān)程序的時(shí)效問(wèn)題。
另外本所也注意到，部分省市的政府采購(gòu)官網(wǎng)也已就上述問(wèn)題發(fā)布了相關(guān)文件，如上海市財(cái)政局發(fā)布的《關(guān)于疫情防控期間政府采購(gòu)?fù)对V舉報(bào)工作安排的通知》，明確了自文件發(fā)布之日起，上海市財(cái)政局不再現(xiàn)場(chǎng)接待外來(lái)人員辦理政府采購(gòu)?fù)对V舉報(bào)事宜，暫停現(xiàn)場(chǎng)受理、質(zhì)證等工作，相關(guān)業(yè)務(wù)改為網(wǎng)上辦理。現(xiàn)場(chǎng)業(yè)務(wù)恢復(fù)時(shí)間另行通知。
來(lái)源：政府采購(gòu)信息
