2020年2月3日，中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議，研究疫情防控工作，會(huì)議強(qiáng)調(diào)，這次疫情是對(duì)我國(guó)治理體系和能力的一次大考。我們一定要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)。要針對(duì)這次疫情應(yīng)對(duì)暴露出來(lái)的短板和不足，健全國(guó)家緊急管理體系，提高處理急難險(xiǎn)重任務(wù)能力。要系統(tǒng)梳理國(guó)家儲(chǔ)備體系短板，提升儲(chǔ)備效能，優(yōu)化關(guān)鍵物資生產(chǎn)能力布局。
本文立足于本次疫情期間緊急采購(gòu)的實(shí)踐，談一談建立國(guó)家緊急采購(gòu)制度的必要性和緊迫性，以及緊急采購(gòu)制度建設(shè)的建議。
緊急采購(gòu)當(dāng)前面臨哪些問(wèn)題
疫情爆發(fā)之初，財(cái)政部及地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)以極快的速度進(jìn)行了響應(yīng)。2020年1月26日，財(cái)政部即下發(fā)了《關(guān)于疫情防控采購(gòu)便利化的通知》（財(cái)辦庫(kù)〔2020〕23號(hào)），明確疫情防控相關(guān)貨物、工程、服務(wù)采購(gòu)，可不執(zhí)行政府采購(gòu)法規(guī)定的方式和程序，采購(gòu)進(jìn)口物資無(wú)需審批。各地財(cái)政部門(mén)聞令而動(dòng)，文不過(guò)夜，紛紛在當(dāng)天予以傳達(dá)或轉(zhuǎn)發(fā)，為支持打贏疫情防控攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了最強(qiáng)有力的制度保障。很多奮戰(zhàn)在抗疫一線的預(yù)算單位反饋，財(cái)政部及各地財(cái)政部門(mén)的政策松綁，為大家放開(kāi)手腳、大膽工作，大幅提高采購(gòu)效率，起到了至關(guān)重要的作用。
當(dāng)然，從筆者觀察到的情況，以及新聞媒體報(bào)道的情況來(lái)看，即使制度做了最大限度的松綁，在具體的采購(gòu)工作中，仍然暴露出政府采購(gòu)現(xiàn)行制度的短板和不足，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
原有采購(gòu)秩序被打破，出現(xiàn)各地?fù)屬?gòu)甚至是截留防疫物資的情況。正值春節(jié)，工廠開(kāi)工率低，市場(chǎng)上的防疫物資不足，尤其是醫(yī)用防護(hù)口罩、醫(yī)用外科口罩、防護(hù)服、護(hù)目鏡、面屏、手套、靴套、消毒液、測(cè)溫儀等戰(zhàn)略物資，采購(gòu)市場(chǎng)由買(mǎi)方市場(chǎng)完全轉(zhuǎn)變?yōu)橘u(mài)方市場(chǎng)。政府采購(gòu)市場(chǎng)呈現(xiàn)緊急與短缺并存的現(xiàn)象。各地方利用各種渠道、各種人脈、各種手段搶購(gòu)防疫物資，甚至出現(xiàn)了云南大理緊急征用發(fā)往的重慶市防疫物資的極端行為，產(chǎn)生了比較惡劣的影響。
其他政府采購(gòu)項(xiàng)目基本處于停滯狀態(tài)。為避免人員聚集，各地財(cái)政部門(mén)一般要求采購(gòu)人合理安排采購(gòu)時(shí)間，甚至要求所有非緊急、非必須的政府采購(gòu)活動(dòng)延期。疫情防控期間，評(píng)審專(zhuān)家也不愿參與現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審活動(dòng)，這就造成疫情防控以外的采購(gòu)項(xiàng)目基本處于停滯狀態(tài)。
中小微企業(yè)生存艱難。疫情發(fā)生以來(lái)，從結(jié)構(gòu)上來(lái)看，中小企業(yè)，尤其是餐飲、零售、旅游、交通運(yùn)輸?shù)确矫娴闹行∥⑵髽I(yè)受到?jīng)_擊非常大。西貝餐飲負(fù)責(zé)人表示，有2萬(wàn)員工待業(yè)，貸款發(fā)工資也只能支撐3個(gè)月。疫情因素與經(jīng)濟(jì)增速換檔、中美貿(mào)易摩擦、金融去杠桿等多重因素疊加，中小企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難雪上加霜。
分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，筆者認(rèn)為，現(xiàn)行政府采購(gòu)法律制度是以平和狀態(tài)、充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為理想環(huán)境進(jìn)行設(shè)計(jì)的，在當(dāng)時(shí)的立法者看來(lái)，政府采購(gòu)就是采購(gòu)人對(duì)全社會(huì)的貨物、工程和服務(wù)，公開(kāi)信息、貨比三家、充分競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)一個(gè)較為公平但有些漫長(zhǎng)的程序，選擇出性?xún)r(jià)比最優(yōu)的商品，沒(méi)有考慮過(guò)疫情、災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)等極端情況下，會(huì)產(chǎn)生緊急、短缺、失序、哄搶等等突出的問(wèn)題。《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法》）第85條只是明確，出現(xiàn)“嚴(yán)重自然災(zāi)害”和“其他不可抗力”兩種情形時(shí)，相關(guān)采購(gòu)活動(dòng)不適用《政府采購(gòu)法》。但立法者沒(méi)有想到，在緊急狀態(tài)下，恰恰最需要一個(gè)明確、簡(jiǎn)練和剛性的制度，在緊急和短缺的情況下，維持采購(gòu)秩序、避免無(wú)序哄搶、化解各方矛盾，讓?xiě)?zhàn)略物資可以?xún)?yōu)先供給戰(zhàn)時(shí)最前線。
緊急采購(gòu)制度是政府采購(gòu)法律體系中一個(gè)非常重要的部分。建立這項(xiàng)制度，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是擺在所有政府采購(gòu)工作者面前一項(xiàng)非常必要、非常緊迫的任務(wù)。
緊急采購(gòu)該怎樣做
第一，要堅(jiān)持基本原則。緊急采購(gòu)制度，要堅(jiān)持簡(jiǎn)單易懂、統(tǒng)一規(guī)范、保障前線、扶助弱小的原則。
采購(gòu)流程方面，要堅(jiān)持最簡(jiǎn)化原則，以實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)為首要任務(wù)，取消一切不必要的繁瑣流程。所有的規(guī)則要通俗易懂、簡(jiǎn)單易行。采購(gòu)市場(chǎng)方面，要形成統(tǒng)一有序的采購(gòu)市場(chǎng)，緊急時(shí)刻絕不允許搞地方保護(hù)，哄搶物資。保障次序方面，要保障戰(zhàn)略物資優(yōu)先向戰(zhàn)斗前線輸送，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。采購(gòu)政策方面，要運(yùn)用政府采購(gòu)的工具和手段，保護(hù)弱勢(shì)群體，保護(hù)中小微企業(yè)，幫助他們渡過(guò)難關(guān)。
第二，注意進(jìn)入緊急采購(gòu)的啟動(dòng)權(quán)限與核心內(nèi)容。筆者認(rèn)為，緊急采購(gòu)狀態(tài)應(yīng)包括國(guó)家與省級(jí)兩個(gè)層次。國(guó)家級(jí)的緊急采購(gòu)狀態(tài)應(yīng)由財(cái)政部啟動(dòng)。省級(jí)財(cái)政部門(mén)在報(bào)請(qǐng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，可以啟動(dòng)進(jìn)入省級(jí)緊急采購(gòu)狀態(tài)。
緊急采購(gòu)機(jī)制的核心內(nèi)容有兩點(diǎn)：一是執(zhí)行緊急采購(gòu)程序，二是實(shí)行戰(zhàn)略物資配額采購(gòu)制度。緊急采購(gòu)程序，解決的是緊急的問(wèn)題；配額采購(gòu)，解決的是產(chǎn)品短缺時(shí)的優(yōu)先次序問(wèn)題。國(guó)家緊急采購(gòu)機(jī)制下，全國(guó)各地方必須執(zhí)行統(tǒng)一的采購(gòu)配額，高于采購(gòu)配額的不得采購(gòu)，有力保障前線的優(yōu)先采購(gòu)權(quán)，決不允許各地方各行其是、各自為政、地方保護(hù)，甚至與前線爭(zhēng)搶物資。
第三，規(guī)定緊急采購(gòu)程序。筆者認(rèn)為，緊急狀態(tài)下，不應(yīng)只考慮戰(zhàn)略物資的緊急采購(gòu)程序，還應(yīng)當(dāng)考慮其他采購(gòu)項(xiàng)目的執(zhí)行程序。
對(duì)戰(zhàn)略物資應(yīng)執(zhí)行緊急采購(gòu)程序。以本次防疫工作為例，財(cái)政部明確，對(duì)與疫情防控相關(guān)的貨物、工程、服務(wù)，可不執(zhí)行《政府采購(gòu)法》規(guī)定的方式和程序，采購(gòu)進(jìn)口物資無(wú)需審批。當(dāng)然，這并不意味著防疫采購(gòu)活動(dòng)會(huì)脫離監(jiān)管，財(cái)政部要求采購(gòu)人要建立健全緊急采購(gòu)內(nèi)控機(jī)制，提高采購(gòu)效益，保證采購(gòu)質(zhì)量，要留存采購(gòu)文件和憑據(jù)備查。發(fā)現(xiàn)采購(gòu)單位或者人員存在違法違紀(jì)行為的，要及時(shí)向相關(guān)部門(mén)舉報(bào)。筆者認(rèn)為，對(duì)戰(zhàn)略物資的緊急采購(gòu)，應(yīng)當(dāng)減少和壓縮外部審批或者評(píng)審環(huán)節(jié)，加強(qiáng)內(nèi)部會(huì)商決策程序。采購(gòu)人對(duì)于需要采購(gòu)的戰(zhàn)略物資的數(shù)量、規(guī)格、價(jià)格、擬定的供應(yīng)商、合同條款等核心要素要進(jìn)行集體討論，金額巨大、影響重大的，要報(bào)請(qǐng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)。時(shí)間允許的，要緊急邀請(qǐng)專(zhuān)家進(jìn)行會(huì)商，聽(tīng)取專(zhuān)家意見(jiàn)。
對(duì)其他政府采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)利用科技手段簡(jiǎn)化采購(gòu)流程，優(yōu)先考慮效率，兼顧公平。以本次疫情防控期間的實(shí)踐為例，對(duì)于非緊急、非必須的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)延期組織評(píng)審。各地要加快遠(yuǎn)程開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)平臺(tái)的建設(shè)，充分利用科技手段實(shí)現(xiàn)不見(jiàn)面遠(yuǎn)程開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)。對(duì)于緊急的、必須組織現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審會(huì)議的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)允許采購(gòu)人自行選擇專(zhuān)家、自行選擇開(kāi)標(biāo)地點(diǎn)，簡(jiǎn)化開(kāi)標(biāo)程序，避免設(shè)置述標(biāo)等需要見(jiàn)面的采購(gòu)環(huán)節(jié)。同時(shí)，緊急狀態(tài)下，公告期限、提交投標(biāo)文件期限、合同簽訂期限、投訴質(zhì)疑處理期限均有必要進(jìn)一步縮短，公共需求征求意見(jiàn)等環(huán)節(jié)有必要取消。采購(gòu)人也應(yīng)大幅簡(jiǎn)化對(duì)供應(yīng)商投標(biāo)文件的要求，精簡(jiǎn)投標(biāo)文件內(nèi)容。
第四，建立緊急采購(gòu)的價(jià)格控制機(jī)制。簡(jiǎn)化采購(gòu)程序后，價(jià)格控制就成為一個(gè)重要的問(wèn)題。一些觀點(diǎn)認(rèn)為，緊急狀態(tài)下，應(yīng)當(dāng)放棄市場(chǎng)化原則，統(tǒng)一確定物資的價(jià)格，不允許企業(yè)漲價(jià)，筆者對(duì)此持保留意見(jiàn)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，緊急狀態(tài)下，企業(yè)的各項(xiàng)成本要比平時(shí)高。同時(shí)，也需要對(duì)生產(chǎn)企業(yè)以物質(zhì)激勵(lì)，引導(dǎo)企業(yè)加快恢復(fù)產(chǎn)能的速度，全力開(kāi)工。因此，不能完全放棄市場(chǎng)化原則。建議工信部門(mén)、市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)為戰(zhàn)略物資設(shè)定最高限價(jià)，既能有效起到激勵(lì)作用，支持企業(yè)擴(kuò)大戰(zhàn)略物資產(chǎn)能，又能一定程度上控制采購(gòu)成本。
第五，注重實(shí)施緊急狀態(tài)下的政府采購(gòu)政策。越是緊急狀態(tài)，越是要扶助弱小，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展留下種子和希望。要通過(guò)政府采購(gòu)手段全力以赴支持中小企業(yè)渡過(guò)難關(guān)，鼓勵(lì)他們不裁員、少裁員，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。筆者認(rèn)為，緊急狀態(tài)下，中央和省級(jí)財(cái)政部門(mén)可以進(jìn)一步加大對(duì)中小微企業(yè)等弱勢(shì)群體的扶持力度，中央可以將一定的政策支持權(quán)限下放給省級(jí)財(cái)政部門(mén)。筆者認(rèn)為，緊急狀態(tài)下，對(duì)中小企業(yè)的預(yù)算預(yù)留份額可以至少提升至50%以上，價(jià)格扣除可以至少提升至20%。甚至可以要求采購(gòu)人，在中小企業(yè)能夠滿(mǎn)足采購(gòu)需求的前提下，優(yōu)先采購(gòu)中小企業(yè)的貨物、工程和服務(wù)。（作者：謝垚 單位：北京市財(cái)政局）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
