疫情當(dāng)前，為保障抗疫物資的高效采購(gòu)和及時(shí)供應(yīng)，有必要探討緊急采購(gòu)的基本特征以及存在的法律適用問(wèn)題，為做好疫情防控期間的緊急采購(gòu)工作提供理論和方法支撐，并對(duì)今后處理類似情況給予借鑒。
緊急采購(gòu)的概念及特點(diǎn)
目前，對(duì)于什么是緊急采購(gòu)的問(wèn)題，尚無(wú)權(quán)威統(tǒng)一的定義，依筆者個(gè)人理解，所謂緊急采購(gòu)，是指在如抗災(zāi)搶險(xiǎn)、疫情緊迫、戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員、急于所需等緊急狀態(tài)下，為完成急迫任務(wù)而進(jìn)行的政府采購(gòu)活動(dòng)。因此，這種政府采購(gòu)的突出特點(diǎn)就是時(shí)間緊迫、需求急迫。
緊急采購(gòu)當(dāng)前面臨的突出矛盾
疫情防控下的緊急采購(gòu)，面臨三大突出矛盾：
采購(gòu)任務(wù)緊與采購(gòu)要求高的矛盾。疫情防控期間，緊急采購(gòu)活動(dòng)關(guān)系到人民的生命安全，它要求采購(gòu)時(shí)間務(wù)必緊縮，采購(gòu)程序也要緊湊且簡(jiǎn)單。但采購(gòu)時(shí)間短和采購(gòu)程序緊并不代表著對(duì)政府采購(gòu)對(duì)象要求降低。恰恰相反，由于疫情防控期間緊急采購(gòu)自身目的的重要性，它對(duì)采購(gòu)對(duì)象的質(zhì)量等指標(biāo)要求也很高。
采購(gòu)部門(mén)單一與供應(yīng)商多元化的矛盾。疫情防控下，緊急采購(gòu)活動(dòng)由于其特有的目的性和緊迫性，采購(gòu)主體一般是單一的，而無(wú)法像其他采購(gòu)項(xiàng)目那樣進(jìn)行有計(jì)劃的大批量集中采購(gòu)以提高采購(gòu)效益。緊急采購(gòu)的供應(yīng)商往往不是單一的某個(gè)供應(yīng)商，這是由于采購(gòu)的對(duì)象不一定是某種特殊商品所造成的，這樣一來(lái)就為疫情防控緊急采購(gòu)的最后選擇出了一個(gè)難題。
采購(gòu)方法多變與采購(gòu)行為規(guī)范化的矛盾。疫情防控下的緊急采購(gòu)活動(dòng)由于其時(shí)間的緊迫性，實(shí)施緊急采購(gòu)時(shí)，可根據(jù)采購(gòu)時(shí)限的要求有選擇地利用相應(yīng)的采購(gòu)方式和程序，避免僵化采購(gòu)模式，遲滯采購(gòu)活動(dòng)的開(kāi)展。
緊急采購(gòu)的法律適用問(wèn)題
緊急采購(gòu)不適用當(dāng)前狹義語(yǔ)境下的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）。《政府采購(gòu)法》第八十五條規(guī)定，對(duì)因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購(gòu)和涉及國(guó)家安全和秘密的采購(gòu)，不適用本法。另外，《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十六條規(guī)定，涉及國(guó)家安全、國(guó)家秘密、搶險(xiǎn)救災(zāi)或者屬于利用扶貧資金實(shí)行以工代賑、需要使用農(nóng)民工等特殊情況，不適宜進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定可以不進(jìn)行招標(biāo)。不難看出，在本次新冠肺炎疫情采購(gòu)中，政府采取高度集中的統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一購(gòu)買(mǎi)、統(tǒng)一調(diào)配的方式不存在合法性問(wèn)題，是于法有據(jù)的，也是應(yīng)急狀態(tài)下國(guó)際通行的慣例，更體現(xiàn)了集中力量辦大事的優(yōu)越性。
值得注意的是，為什么疫情防控期間的緊急采購(gòu)不宜適用《政府采購(gòu)法》第三十一條規(guī)定的單一來(lái)源方式采購(gòu)。這主要是因?yàn)椤墩少?gòu)法》規(guī)定的單一來(lái)源采購(gòu)適用情形的前提條件必須是有年度預(yù)算，且只是單位部門(mén)不可預(yù)見(jiàn)的緊急需要，而不是不可避免、不可抗力的全社會(huì)重大突發(fā)事件的緊急需要。故不能按《政府采購(gòu)法》規(guī)定的單一來(lái)源方式來(lái)采購(gòu)。退一步講，若是依法采用單一來(lái)源方式規(guī)定的程序采購(gòu)，因此而造成的采購(gòu)延誤，任何人都難擔(dān)其責(zé)，畢竟保障人民生命安全是首要的。與此同時(shí)，如果采用單一來(lái)源方式采購(gòu)，又不能完全執(zhí)行規(guī)定程序，就顯得不倫不類。
要知道，疫情防控期間緊急采購(gòu)與一般《政府采購(gòu)法》規(guī)定的單一來(lái)源方式是有明顯區(qū)別的。首先法律性質(zhì)不同，緊急采購(gòu)帶有一定的行政意味，一般政府采購(gòu)是民事合同，適用于《中華人民共和國(guó)合同法》；其次采購(gòu)方式不同，前者是直接征用或采購(gòu)，后者可有多種方式供選擇；最后是違約處罰形式不同，前者違約只適當(dāng)補(bǔ)償，后者要全額賠償。
緊急采購(gòu)的方式和程序
對(duì)于疫情防控期間的緊急采購(gòu)，從理論上講，采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)采購(gòu)這三種方式較為合適。但鑒于疫情防控的特殊性，考慮到避免人員聚集和實(shí)施交通管制等諸多因素，實(shí)際上只能參照應(yīng)用而不能完全執(zhí)行《政府采購(gòu)法》規(guī)定的采購(gòu)方式。
如果采用詢價(jià)采購(gòu)，采購(gòu)人可以不委托代理機(jī)構(gòu)，自行實(shí)施采購(gòu)。采購(gòu)單位相關(guān)部門(mén)人員（三人以上）共同組成詢價(jià)小組，制定詢價(jià)文件。采購(gòu)人需詳細(xì)列明響應(yīng)供應(yīng)商的資格條件、緊急采購(gòu)項(xiàng)目的名稱、品牌、規(guī)格、尺寸、數(shù)量、價(jià)格、配置標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)和服務(wù)要求等，并據(jù)此編制詢價(jià)通知書(shū)，但不用發(fā)布詢價(jià)公告。對(duì)于詢價(jià)，詢價(jià)小組可直接通過(guò)如電話或發(fā)函的形式向有關(guān)供應(yīng)商進(jìn)行詢價(jià)，無(wú)需再對(duì)比三家報(bào)價(jià)，滿足現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際需求即可。響應(yīng)供應(yīng)商按照詢價(jià)通知書(shū)要求編制報(bào)價(jià)文件并蓋章，在規(guī)定的時(shí)間通過(guò)郵寄方式提交。
如果采用單一來(lái)源采購(gòu)方式，采購(gòu)人可以不委托代理機(jī)構(gòu)，自行組織政府采購(gòu)事宜，無(wú)需報(bào)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)審批，無(wú)需組織專家進(jìn)行論證，無(wú)需進(jìn)行公示。在成立采購(gòu)小組方面，可從采購(gòu)人單位的紀(jì)檢、財(cái)務(wù)、裝備等業(yè)務(wù)部門(mén)選取3人以上單數(shù)組成。需要聘請(qǐng)專家的，可以從政府采購(gòu)評(píng)審專家?guī)旎蚱渌袠I(yè)專家中選取。在編制單一來(lái)源采購(gòu)文件時(shí)，采購(gòu)小組要同時(shí)擬定洽談方案，包括主要內(nèi)容、價(jià)格承受上限、質(zhì)量最低保證，服務(wù)要求和應(yīng)變措施等，而采購(gòu)文件的備案是可以后補(bǔ)的。對(duì)于組織采購(gòu)洽談，供應(yīng)商應(yīng)按照采購(gòu)文件要求編制響應(yīng)文件，提供（郵寄）相關(guān)資格證明資料并在規(guī)定的時(shí)間進(jìn)行洽談，可采用電話、微信等方式商談。關(guān)于簽訂采購(gòu)合同，釆購(gòu)人與成交供應(yīng)商可郵寄合同文本或電子簽章完成。
切實(shí)可行的管控機(jī)制很關(guān)鍵
疫情防控期間，緊急采購(gòu)的順利進(jìn)行，除了要有科學(xué)可行的方法以外，還要采取一系列的措施對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行激勵(lì)與風(fēng)險(xiǎn)控制，充分發(fā)揮供應(yīng)商的積極性和主動(dòng)性，做好貨物、設(shè)備供應(yīng)工作，切實(shí)保證政府采購(gòu)任務(wù)的完成。同時(shí)，要防止緊急采購(gòu)過(guò)程中供應(yīng)商的不軌行為，預(yù)防一切對(duì)預(yù)算單位、對(duì)社會(huì)可能造成的不確定性損失和風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為可以從以下幾方面進(jìn)行控制：
建立穩(wěn)定可靠的供應(yīng)關(guān)系。供應(yīng)鏈?zhǔn)遣少?gòu)的生命線，是社會(huì)供給的生命線，是打贏突發(fā)戰(zhàn)斗的生命線。疫情防控下的緊急采購(gòu)程序關(guān)鍵在于對(duì)供應(yīng)商的管理和選擇，這應(yīng)基于平時(shí)供應(yīng)商的管理工作，在緊急關(guān)頭科學(xué)準(zhǔn)確地對(duì)供應(yīng)商的工作能力作出評(píng)估，以便采購(gòu)人進(jìn)行正確的選擇。建立穩(wěn)定可靠的供應(yīng)關(guān)系要做到兩點(diǎn)，一方面要對(duì)平時(shí)的采購(gòu)工作進(jìn)行詳盡的記錄，并對(duì)其中的關(guān)鍵數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)分析，如產(chǎn)品合格率、交貨準(zhǔn)時(shí)率、售后服務(wù)等，對(duì)供應(yīng)商的業(yè)績(jī)進(jìn)行量化和誠(chéng)信評(píng)級(jí)，確定優(yōu)先選擇對(duì)象；另一方面，是及時(shí)完善供應(yīng)商信息。抓緊以分類分級(jí)為目標(biāo)的供應(yīng)商注冊(cè)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)供應(yīng)商供應(yīng)產(chǎn)品、數(shù)量、時(shí)間、質(zhì)量等供應(yīng)數(shù)據(jù)的完善。
建立數(shù)據(jù)化政府采購(gòu)供應(yīng)商決策系統(tǒng)。隨著電子化在政府采購(gòu)實(shí)踐中的運(yùn)用與發(fā)展，建立數(shù)據(jù)化的政府采購(gòu)供應(yīng)商決策管理系統(tǒng)已經(jīng)成為可能，這便為疫情防控期間的緊急采購(gòu)提供了更為便捷、科學(xué)和全面的決策輔助。數(shù)據(jù)化政府采購(gòu)供應(yīng)商決策管理系統(tǒng)的架構(gòu)可包括以下五個(gè)部分：一是供應(yīng)商資料文檔，該子系統(tǒng)的功能主要是提供供應(yīng)商的基本資料，包括查詢供應(yīng)商目錄以及供應(yīng)商資料等；二是采購(gòu)作業(yè)系統(tǒng)，包括申報(bào)表、采購(gòu)簽報(bào)表以及采購(gòu)情況查詢等；三是供應(yīng)商參與政府采購(gòu)的合同系統(tǒng)，包括合同的簽訂、金額以及采購(gòu)資料的查詢；四是貨物設(shè)備驗(yàn)收處理作業(yè)系統(tǒng)，包括交貨驗(yàn)收、進(jìn)貨檢驗(yàn)、退貨處理，及收退記錄查詢等；五是采購(gòu)管理作業(yè)系統(tǒng)，包括供應(yīng)商交易情況、供應(yīng)商政府采購(gòu)績(jī)效分析，貨物采購(gòu)單價(jià)變動(dòng)表等。
建立強(qiáng)有力的監(jiān)督管理體系。緊急采購(gòu)由于其要求高、任務(wù)急、時(shí)間緊，很容易造成政府采購(gòu)供應(yīng)商選擇過(guò)程的混亂或無(wú)序，從而降低采購(gòu)效益，甚至滋生違法亂紀(jì)行為。而做好疫情防控下緊急采購(gòu)的監(jiān)控工作，具體要從完善制度著手。完善選擇計(jì)劃制度，對(duì)于進(jìn)行供應(yīng)商選擇的負(fù)責(zé)人員，應(yīng)當(dāng)在選擇之前列出計(jì)劃，并上交有關(guān)監(jiān)管部門(mén)，經(jīng)其批準(zhǔn)后作為供應(yīng)商選擇的參考和最后檢查的依據(jù)；完善采購(gòu)評(píng)價(jià)制度，這主要是對(duì)采購(gòu)業(yè)務(wù)員業(yè)績(jī)的評(píng)定，通過(guò)相應(yīng)的量化指標(biāo)對(duì)采購(gòu)人員的具體行為進(jìn)行考核，同時(shí)也為緊急采購(gòu)的監(jiān)督控制提供信息支持；完善緊急采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)制度，通過(guò)編制一個(gè)詳細(xì)的疫情防控緊急采購(gòu)作業(yè)操作手冊(cè)，對(duì)采購(gòu)流程進(jìn)行規(guī)范，規(guī)定采購(gòu)人員的權(quán)限范圍，既能為采購(gòu)行為提供具體的依據(jù)，又能實(shí)現(xiàn)對(duì)采購(gòu)行為的全程監(jiān)控；完善請(qǐng)示匯報(bào)制度，緊急采購(gòu)具有較大的彈性，作業(yè)過(guò)程中可能出現(xiàn)一些超出業(yè)務(wù)采購(gòu)部門(mén)權(quán)限范圍的事情，這就需要通過(guò)必要及時(shí)的請(qǐng)示匯報(bào)，確保采購(gòu)活動(dòng)有序進(jìn)行。
需要指出的是，目前，很多抗擊疫情緊急采購(gòu)項(xiàng)目，可能來(lái)不及簽訂合同，完全是緊急供貨，但這不意味著可以不作要求。還是應(yīng)當(dāng)有一個(gè)協(xié)商機(jī)制。比如價(jià)格，如果不允許供應(yīng)商企業(yè)定價(jià)，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)定價(jià)的原則，可以按照“成本+利潤(rùn)”原則，在疫情結(jié)束后定價(jià)。疫情期間的采購(gòu)，要最大限度地做到公開(kāi)透明和流程可復(fù)查。由于使用了一些臨時(shí)性措施和非常規(guī)做法，要采取郵件或其他書(shū)面交流確認(rèn)方式、全程錄音錄像、社交軟件截屏等措施做到全過(guò)程留痕，已備日后審計(jì)或監(jiān)督之用。
需建立緊急采購(gòu)管理體系和配套制度
目前，《政府采購(gòu)法》適用于社會(huì)正常有序運(yùn)行情況下的采購(gòu)行為，而不包含重大災(zāi)害緊急情況的采購(gòu)行為。因此，制度建設(shè)層面，我們要考慮在《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和《政府采購(gòu)法》的基礎(chǔ)之上，完善緊急采購(gòu)的法律法規(guī)制度。
筆者建議構(gòu)建緊急采購(gòu)制度，通過(guò)良好的制度設(shè)計(jì)，解決好特殊時(shí)期采購(gòu)的援助性、強(qiáng)制性、市場(chǎng)性及補(bǔ)償性“四性”兼顧問(wèn)題。同時(shí)，對(duì)疫情防控和災(zāi)害時(shí)期下使用的財(cái)政性資金與社會(huì)捐贈(zèng)資金，必須要有特殊的、比平時(shí)更為嚴(yán)格的監(jiān)督與管理舉措。
規(guī)范緊急采購(gòu)資金管理。值得特別說(shuō)明的是，各類非政府組織、公益組織所獲得的沒(méi)有指定具體對(duì)象的捐贈(zèng)資金，雖然不屬于財(cái)政性資金，但顯然具有特定的公共性質(zhì)，有特定的區(qū)域和使用范圍限定，并且該捐贈(zèng)資金并不屬于慈善機(jī)構(gòu)本身所有，不能像其他社會(huì)主體一樣，可以隨意支配和隨意選擇采購(gòu)方式，因此也是一種公共采購(gòu)。它必須由政府進(jìn)行管理和干預(yù)，同樣適用相關(guān)公共采購(gòu)制度規(guī)定，納入公共管理和監(jiān)督的范圍，以取得社會(huì)公信和社會(huì)監(jiān)督。而對(duì)于捐贈(zèng)者的定向捐贈(zèng)資金，如果其對(duì)象屬于政府部門(mén)和公共事業(yè)等單位，其發(fā)生采購(gòu)時(shí)同樣要納入緊急采購(gòu)管理范疇。
制定全國(guó)統(tǒng)一的“緊急采購(gòu)預(yù)案”。詳細(xì)規(guī)定采購(gòu)的流程（建議簡(jiǎn)化），以快速響應(yīng)、保障供應(yīng)為主。簡(jiǎn)化流程，加快采購(gòu)資金撥付速度，解決流程合法性；加大對(duì)緊急采購(gòu)所需物資供應(yīng)商的監(jiān)督檢查力度，切實(shí)保障緊急采購(gòu)的質(zhì)量。建設(shè)好緊急供應(yīng)鏈平臺(tái)，緊急物資裝備的生產(chǎn)、倉(cāng)儲(chǔ)、物流、采購(gòu)，調(diào)撥等關(guān)鍵環(huán)節(jié)都必須要考慮周全。摸清應(yīng)急資源基數(shù)，掌握社會(huì)力量的分布情況、生產(chǎn)能力、庫(kù)存狀況，建立應(yīng)急物資的數(shù)據(jù)庫(kù)。這樣就為今后緊急采購(gòu)物資的調(diào)配做好了準(zhǔn)備工作。
（作者：羅道勝 單位：江西省寧都縣財(cái)政局）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
