本文結(jié)合5則在廣州公共資源交易中心交易的工程建設(shè)項目招標投標具體案例，深入探討了投標有效期在招標投標領(lǐng)域的法律內(nèi)涵和作用，全面剖析了投標有效期相關(guān)規(guī)定的法律漏洞，并提出了填補法律漏洞、完善系統(tǒng)功能、重視投標有效期應用、堅守職業(yè)操作等意見和建議。
在招標投標活動中，經(jīng)常在招標投標法律法規(guī)和招標文件中出現(xiàn)“投標有效期”這個詞。關(guān)于投標有效期的法律規(guī)定，在招標投標領(lǐng)域并沒有引起足夠的重視，一些招標人未經(jīng)過全面考量就隨意確定，監(jiān)督單位、交易中心也易忽視其重要性，但事實上投標有效期的重要性不容小覷。本文將通過在廣州公共資源交易中心交易的5個工程建設(shè)項目招標投標具體案例的介紹和分析，對投標有效期在招標投標的法律內(nèi)涵和作用作初步探討。
一、投標有效期的法律內(nèi)涵
投標有效期是指為保證招標人有足夠的時間在開標后完成評標、定標、合同簽訂等工作而要求投標人提交的投標文件在一定時間內(nèi)保持有效的期限。該期限由招標人在招標文件中載明，從提交投標文件的截止之日起算。按照《合同法》的有關(guān)規(guī)定，作為要約人的投標人提交的投標文件屬于要約。要約通過開標生效后，投標人就不能再行撤回。一旦作為受要約人的招標人作出承諾，并送達要約人，合同隨即成立，要約人不得拒絕。在投標有效期截止前，投標人必須對其所提交的投標文件承擔相應法律責任。
《工程建設(shè)項目貨物招標投標辦法》第二十八條規(guī)定,“招標文件應當規(guī)定一個適當?shù)耐稑擞行?，以保證招標人有足夠的時間完成評標和與中標人簽訂合同。投標有效期從招標文件要求的提交投標文件截止之日起計算?！笨芍?，投標有效期以截止投標時間為起點，以招標文件中規(guī)定的時間為屆滿日期的一個時間段。在這段時間內(nèi)，投標人必須對其遞交的投標文件負責，受其約束，也即在投標有效期內(nèi)，投標人不得隨意修改投標文件的內(nèi)容或者撤銷投標文件。而在投標有效期起點之前，投標人可以自主決定是否投標、對投標文件進行補充修改，甚至撤回已遞交的投標文件；在投標有效期屆滿之后，投標人可以拒絕招標人的中標通知而不受任何約束或者不承擔任何責任。
《評標委員會和評標方法暫行規(guī)定》第四十條、《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標投標管理辦法》第四十三條、《工程建設(shè)項目貨物招標投標辦法》第四十七條、《工程建設(shè)項目勘察設(shè)計招標投標辦法》第四十六條規(guī)定，招標項目的評標和定標活動應當在投標有效期結(jié)束日30個工作日前完成，如不能完成,招標人可以通知所有投標人延長投標有效期。投標人同意延長的，不得要求或被允許修改其投標文件，且應當相應延長其投標保證金的有效期；投標人拒絕延長的，其投標在原投標有效期屆滿之后失效，投標人有權(quán)收回其投標保證金。同意延長投標有效期的投標人少于三個的，招標人應當重新招標。
二、投標有效期的作用
在招標投標活動中設(shè)立投標有效期，主要有四點作用。
一是有利于保護當事人雙方的合法權(quán)益。對招標人而言，能夠合理計劃和安排各項招標工作，及時、有序地完成開標、評標、定標和合同簽訂等工作。即便投標人在投標有效期內(nèi)撤銷投標，招標人也能依法追償所遭受的損失。對于投標人，僅需預測一定期限內(nèi)的市場風險，確保投標報價的合理性和競爭力，有助于投標人科學地規(guī)劃企業(yè)經(jīng)營活動。
二是督促招標人盡快定標。若招標人遲遲不做定標決斷，一旦超過投標有效期，投標人完全有可能拒絕延長投標有效期而導致投標文件失效，進而使得整個招標投標活動前功盡棄、無果而終。
三是對投標人的投標行為產(chǎn)生約束。投標文件一旦生效，在投標有效期內(nèi),投標人必須毫無保留地、無條件地受其約束，不得反悔，也不得無故棄標。
四是維護招標投標活動的嚴肅性。招標人和投標人都必須按照招標投標的程序和法律法規(guī)辦事，在投標有效期內(nèi)，招標人和投標人既自我約束,又相互制衡，如果不信守承諾，則應承擔相應的法律后果。
三、案例分析
【案例一】投標有效期屆滿，招標人終止項目
某招標項目評標結(jié)束后，招標人公示中標結(jié)果，公示期間未收到異議，但招標人遲遲未確定中標候選人。最終，經(jīng)監(jiān)管單位同意，招標人以投標有效期屆滿為由終止項目。
分析:招標人沒有在投標有效期屆滿前及時通知投標人延長投標有效期，而選擇通過終止項目后重新招標。根據(jù)《合同法》的相關(guān)規(guī)定，所有投標人的要約承諾時限屆滿，招標人（受要約人）未作出承諾，則投標（要約）失效，本次締約過程終止，可以重啟締約程序。據(jù)此，上述做法是合法的。
但從《招標投標法》的角度看，招標投標畢竟不同于一般的締約過程，這種重新招標的處理方式存在漏洞，容易讓招標人鉆空子，不利于招投標工作的嚴肅性，客觀上有可能侵害投標人的利益，使得投標人的投標成本和時間成本損失，違背公開、公平、公正和誠實信用原則。按照這樣的邏輯，只要招標人擺出一副“死豬不怕開水燙”的架勢，堅持熬過投標有效期，就可以不費吹灰之力將之前的評標結(jié)果推翻，進而謀求重新招標。這屬于一種典型的“鉆法律空子”的招標行為。
【案例二】第一中標候選人拒絕延期，招標人確定第二中標候選人為中標人
某招標項目在中標候選人公示結(jié)束后，招標人遲遲未確定中標人。直至投標有效期臨近屆滿，招標人通知所有投標人延長投標有效期。根據(jù)投標人回復結(jié)果，第一中標候選人拒絕延期，第二、第三中標候選人和綜合評分名列第四的投標人同意延期，符合“同意延長投標有效期不少于三家”的法律法規(guī)規(guī)定。根據(jù)《招標投標法實施條例》第五十五條的規(guī)定,排名第一的中標候選人不符合中標條件的，“招標人可以按照評標委員會提出的中標候選人名單排序依次確定其他中標候選人為中標人”。最后，招標人確定了第二中標候選人為中標人。
分析：從本案例可以看出，現(xiàn)行法律法規(guī)存在招標人與投標人互相串通改變評標結(jié)果的法律漏洞：若招標人與中標候選人串通，招標人延長中標候選人公示時間或延遲確定中標人時間至投標有效期臨近屆滿，并通知所有投標人延長投標文件有效期，此時，只要第一中標候選人拒絕，招標人就可確定第二中標候選人為中標人。按此邏輯，若第一、第二中標候選人均拒絕延長投標有效期且有3家投標人同意延期，招標人還可以確定第三中標候選人為中標人。
筆者現(xiàn)從三個方面分析造成該法律漏洞的原因：一是《招標投標法實施條例》明確了公示期限不少于3日，但并未明確上限。招標人可通過延長公示時間，達到拖延至投標有效期臨近屆滿并向所有投標人發(fā)出延期通知的目的。二是在現(xiàn)行法律法規(guī)中，未明確評標委員會提出書面評標報告（或評標結(jié)果公示結(jié)束）至確定中標人的期限。目前，僅《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標投標管理辦法》明確了“招標人應當在投標有效期截止時限30日前確定中標人”，但因投標有效期的延長是招標人的“自選動作”，實踐中,上述關(guān)于確定中標人時限的規(guī)定未能對招標人形成較大約束。此外，房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程貨物和服務(wù)招標項目，以及公路、民航、水利、鐵路等專業(yè)工程均未有此規(guī)定。三是對于需延長投標有效期的項目，只要排名靠前的中標候選人放棄延期，招標人就可依次選擇排名靠后的中標候選人，從而形成招標人與中標候選人串通改變中標結(jié)果這一違法行為的“法律保護傘”。
【案例三】第二、三中標候選人拒絕延期，因同意延期的投標人少于三個，項目招標終止
某招標項目共有3家投標人參與投標。經(jīng)專家評審，推薦了這3家為中標候選人。評標結(jié)果公示后，招標人遲遲未確定中標人。直至投標有效期臨近屆滿，招標人通知所有投標人延長投標有效期。根據(jù)投標人回復結(jié)果，僅第一中標候選人同意延期，第二、第三中標候選人放棄延期，因同意延期的投標人少于三個，招標人不得不重新招標。
分析：上述案例中,若第二、三中標候選人同意延期，第一中標候選人將被確定為中標人，他們無任何獲益；若放棄延期，該項目將重新招標，他們將重新獲得競標機會，更符合其利益。因此，在評標結(jié)果公示后，是否仍需規(guī)定“同意延長投標有效期的投標人少于三個的，招標人應當重新招標”,值得商榷。
【案例四】中標通知書已發(fā)放，中標人拖延簽訂合同，投標有效期逾期后放棄中標
某招標項目根據(jù)評標委員會推薦的中標候選人名單，招標人在投標有效期內(nèi)確定了中標人，并發(fā)出中標通知書，要求中標人盡快與其簽訂合同。然而，在合同談判及簽訂過程中，中標人以種種理由拖延，導致合同遲遲沒有簽訂。直至投標有效期屆滿后，中標人以投標文件失效為由放棄中標。
分析：根據(jù)《工程建設(shè)項目貨物招標投標辦法》第二十八條關(guān)于“招標文件應當規(guī)定一個適當?shù)耐稑擞行?，以保證招標人有足夠的時間完成評標和與中標人簽訂合同”的規(guī)定,投標有效期的終點時間應為“合同簽訂之日”，而非“中標通知書發(fā)放之日”。從這個角度來看，中標人以投標有效期屆滿為由放棄中標是合規(guī)的。然而，根據(jù)《招標投標法》第四十五條關(guān)于中標通知書發(fā)出后中標人放棄中標應當依法承擔法律責任的規(guī)定，中標人的以上做法是違法的，招標人可以不予退還其投標保證金。根據(jù)《立法法》關(guān)于行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，本案例適用于《招標投標法》，中標人的以上做法是違法的。
【案例五】提出修改中標通知書日期，避免投標有效期逾期
某招標項目在發(fā)放中標通知書時投標有效期已過，且在屆滿前沒有通知所有投標人承諾延長投標有效期。為確保該項目能在投標有效期過期前發(fā)放中標通知書，招標人提出將中標通知書發(fā)放日期修改至投標有效期屆滿前的日期。對此，廣州公共資源交易中心以該行為違反《招標投標法》為由，拒絕修改中標通知書日期。
分析：根據(jù)《招標投標法》第四十五條規(guī)定,“中標通知書對招標人和中標人具有法律效力。中標通知書發(fā)出后，招標人改變中標結(jié)果的，或者中標人放棄中標項目的，應當依法承擔法律責任?！笨梢?，中標通知書的發(fā)出是嚴肅的行為，其內(nèi)容不得隨意修改。然而，該項目招標人沒有在投標有效期屆滿前及時要求投標人延長投標有效期，而是提出修改中標通知書簽發(fā)時間來保證通知書的發(fā)出在投標有效期內(nèi)，這種做法顯然是錯誤的。
四、意見和建議
（一）填補法律漏洞，約束招標人不良行為
從上述案例可以看出，投標有效期的法律漏洞影響了招標投標的公平性，亟須進一步完善法律法規(guī)，及時填補法律漏洞。
一是對于投標有效期即將屆滿而尚未定標、簽訂合同的情況，招標人必須及時、主動（而不是目前的“可以”）通知所有投標人延長投標有效期，這應當成為招標人必須履行的法律義務(wù)，否則就必須承擔相應的、明確的法律后果，從而讓惡意的招標人沒有空子可鉆。
二是對于投標有效期即將屆滿并已發(fā)布中標結(jié)果公示的項目，不適用“同意延長投標有效期的投標人少于三個的，招標人應當重新招標”這一規(guī)定。招標人僅需通知第一中標候選人延長投標有效期，若其同意延期，則應確定其為中標人；否則，該項目應予以終止，進行重新招標。以此，避免招標人與投標人互相串通而改變中標結(jié)果。
三是《招標投標法》在修訂時應進一步明確，投標有效期的終點時間應為“中標通知書發(fā)放之日”，避免出現(xiàn)中標人拖延簽訂合同至投標有效期屆滿后，再以投標文件失效為借口放棄中標。
四是參照《政府采購法實施條例》關(guān)于采購人應當自收到評審報告之日起5個工作日內(nèi)在評審報告推薦的中標或者成交候選人中按順序確定中標或者成交供應商的規(guī)定，在工程建設(shè)項目招標投標中，明確評標委員會提出書面評標報告（或評標結(jié)果公示結(jié)束）至確定中標人的期限。
五是明確評標結(jié)果公示時間上限，這樣做既有利于提高招標效率，又可避免招標人以延長公示時間為由，達到拖延項目至投標有效期屆滿的目的。
（二）完善系統(tǒng)功能，提高智能化水平和公開透明度
近年來，各地大力推動實現(xiàn)招標投標電子化。隨著新技術(shù)的推廣應用，應不斷完善系統(tǒng)功能，提高招標投標的公開透明度和系統(tǒng)智能化水平。針對投標有效期的應用，筆者提出兩點系統(tǒng)功能完善建議：
一是錄入投標有效期，自動提醒。將投標有效期作為建設(shè)工程招標投標系統(tǒng)的必錄項，在投標有效期屆滿前30日向招標人（招標代理機構(gòu)）和項目經(jīng)辦人發(fā)送短信予以提醒。
二是公開交易流程，接受社會監(jiān)督?，F(xiàn)以資格后審項目為例進行說明：在招標投標系統(tǒng)中，建立發(fā)布招標公告、發(fā)放招標文件、招標答疑、收標和開標、中標候選人公示、確定中標人、發(fā)放中標通知書等流程節(jié)點的工程建設(shè)項目交易流程圖，并在每個節(jié)點鏈接對應項目的信息（比如,“發(fā)布招標公告”鏈接招標公告信息，“發(fā)放招標文件”鏈接招標文件發(fā)放的時間和地點信息，“招標答疑”鏈接答疑時間和地點以及網(wǎng)上答疑信息，“收標和開標”鏈接開標時間和地點以及開標結(jié)果信息，“中標候選人公示”鏈接中標候選人公示信息，“確定中標人”鏈接確定中標人時間信息，“發(fā)放中標通知書”鏈接中標信息）。在交易流程圖上，設(shè)置流程時間軸和紅燈提醒，對于未嚴格按照法律法規(guī)時限要求辦理業(yè)務(wù)的招標人（招標代理機構(gòu)）給予紅燈提醒，并主動公開，接受社會監(jiān)督。
（三）熟悉項目情況，重視投標有效期
目前，工程建設(shè)項目的投標有效期一般在60日至120日之間。招標人應根據(jù)項目復雜程度和競爭性，合理設(shè)置投標有效期。交易中心窗口受理人員在受理項目時，應對投標有效期明顯較短或與項目復雜程度不相符的項目，向招標人進行提醒；項目經(jīng)辦人員應熟悉招標文件，了解項目情況，關(guān)注項目的投標有效期，對于投標有效期即將逾期且未發(fā)放中通知書的項目，應及時提醒招標人。如發(fā)現(xiàn)違規(guī)情況，應及時向監(jiān)管單位報告。
（四）深諳法律法規(guī)，堅守原則和操守
為全面貫徹落實“放管服”改革，進一步構(gòu)建完善的擇優(yōu)競價招投標體系，各地陸續(xù)推行招標人負責制，大力夯實招標人對招標過程、招標結(jié)果的主體責任。為落實主體責任，招標人應熟練掌握招標投標相關(guān)法律法規(guī)，提高招標投標合法性，不得利用法律的漏洞，損害投標人的合法權(quán)益。作為交易中心工作人員，應熟練掌握招標投標法律法規(guī)，為服務(wù)對象答疑解惑，體現(xiàn)交易中心專業(yè)化水平和優(yōu)良服務(wù)品質(zhì)。同時，對于違法違規(guī)的行為，要堅守原則，堅決拒絕,不能礙于情面，含糊其詞。
作者及作者單位：關(guān)華濱 廣州公共資源交易中心；陳綺菲 廣東省水利電力勘測設(shè)計研究院
來源：《招標采購管理》
