廢標是政府采購實踐中經(jīng)常遇到的一種情形。由于廢標意味著將現(xiàn)有政府采購流程推倒重來，一般情況下原有供應商都可以再次參與，引發(fā)的利益沖突不劇烈，所以無論是集中采購機構、代理機構，還是基層監(jiān)管人員，往往容易對廢標掉以輕心。不過，廢標也不是每次都無風無浪，小廢標也可能帶來大問題。本文嘗試通過某廢標案例，分析廢標中存在的監(jiān)管風險，并提出對策建議。
一、案例簡介
某單位采購IT系統(tǒng)硬件及集成項目，預算1.8億元，共分為九個包，采用公開招標方式采購。招標文件中要求九個包每個供應商都必須全投，但只能中標其中的一個包。招標公告中列明，如果供應商認為采購文件存在歧視性條款的，應在購買采購文件之日起7個工作日內(nèi)以書面形式向代理機構提出。如供應商對質疑答復有異議，可向同級政府采購監(jiān)督管理部門投訴。該項目的招標文件不收費，不向中標供應商收取代理服務費。
項目經(jīng)評標委員會評審，所有分包均廢標，理由是招標文件評分規(guī)則存在歧義。該項目吸引到60多家供應商參與，由于供應商耗費相當精力準備并打印了大量的投標文件，因此廢標引來了供應商的抱怨。項目廢標一周后，在解決了招標文件歧義問題后，又重新組織招標并發(fā)出招標公告。
二、分析與建議
1.8億元的大標因為招標文件的歧義而廢標，這不僅是對供應商前期投入的浪費，也讓采購人前期辛苦的招標籌備工作產(chǎn)出全無。這則案例帶來的問題值得引起政府采購從業(yè)者的關注。
1．重大項目的廢標需要格外謹慎
對照《政府采購法》第三十六條的廢標條件，其中并無因招標文件存在瑕疵就可以廢標的條款。按照《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第六十五條的要求，“評標委員會發(fā)現(xiàn)招標文件存在歧義、重大缺陷導致評標工作無法進行，或者招標文件內(nèi)容違反國家有關強制性規(guī)定的，應當停止評標工作，與采購人或者采購代理機構溝通并作書面記錄。”因此，發(fā)現(xiàn)招標文件存在瑕疵，專業(yè)的標準動作應該是暫停評審，封存相關文件，而不是簡單的廢標。
在做完“停止評標工作”這個動作后，87號令第六十五條規(guī)定接下來的程序是，“采購人或者采購代理機構確認后，應當修改招標文件，重新組織采購活動?！睋Q言之，在暫停評審而不是廢標的狀態(tài)下，投標文件均可以在投標有效期內(nèi)保持有效。在采購文件技術要求未變而只是出現(xiàn)其他表述歧義的情況下，待采購人、代理機構澄清招標文件后，可重新發(fā)出要約邀請。此時投標人可以用同樣的投標文件重新發(fā)出新要約，這樣就避免了供應商重新大規(guī)模印制文件造成的浪費與無謂成本損耗。
如果采購人、代理機構修改招標文件后，供應商認為修改后的評分方法與其先前理解不同，決定退出，由于新的評審尚未開始，可以認定供應商屬于撤回而非撤銷投標文件。供應商的投標保證金可以如數(shù)返還，沒有沒收風險。
況且，由于采用的是暫停而不是廢標操作，新發(fā)出的要約邀請（招標公告）不必掛滿20天，這將有效提高招標效率。由于目前政府采購項目都已經(jīng)進入到公共資源交易中心，很多地方交易中心的評標室比較緊張，如果采取暫停評審而非廢標的操作，在評標場地預約上也有時間和效率的優(yōu)勢。
2．內(nèi)控管理不能流于形式
招標文件中要求九個包每個供應商必須全投，卻只能中標一個包。這樣的約定，或許是怕出現(xiàn)供應商不足導致廢標的情況，然而事實上卻來了60多家供應商。由于投標的是計算機設備類的產(chǎn)品，代理機構如果在需求階段稍做調(diào)查，就不難判斷市場上的供應商還是較為充裕的。
需要特別指出的是，《招標投標法》第十八條第二款明確規(guī)定，“招標人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標人”。本項目讓每個供應商必須全投九個包，已有違反此條法律規(guī)定的嫌疑。
因此，如果相關機構在招標文件制作內(nèi)控審核上有一套完整機制，或許就可以避免60多家企業(yè)九個包都做要求制作投標文件的情況，評分標準出現(xiàn)歧義這樣的低級失誤出現(xiàn)概率也將大大降低。
3．采購專業(yè)化發(fā)展任重道遠
招標文件評分標準出現(xiàn)歧義，如果專家認定歧義無誤的話，只能說明代理機構的水平不專業(yè)。同時，采購官制度尚未成型，采購人代表在前期招標文件審核時也未切實發(fā)揮糾錯作用。換而言之，之所以請代理機構，就是要依靠并發(fā)揮其專業(yè)能力。出現(xiàn)此等招標工作方面的瑕疵，代理機構難辭其咎。本項目中，代理機構的失誤給供應商帶來了不滿，很大程度上抵消了代理機構免費提供招標文件、代理費不由供應商繳納等優(yōu)惠措施給供應商群體帶來的便利。
本項目中代理機構在招標公告中提出，如果招標文件有歧視性條款，供應商可提出質疑，這與相關法律規(guī)定還是有出入的。《招投投標法實施條例》第二十二條規(guī)定，投標人“對招標文件有異議的，應當在投標截止時間10日前提出” ?！墩少徺|疑和投訴辦法》（財政部令第94號）第十條、第十一條也做出了類似規(guī)定，潛在供應商依法獲取采購文件后，認為采購文件“使自己的權益受到損害的”，“應當在獲取采購文件或者采購文件公告期限屆滿之日起7個工作日內(nèi)提出”。本次項目公告卻直接把供應商可以質疑文件的理由局限在歧視性條款上，由于采購文件歧義并不屬于歧視性條款，供應商很難依據(jù)公告內(nèi)容去提起質疑，更遑論絕大部分供應商并沒有專業(yè)的法務部門，很難在此階段針對采購文件瑕疵提出質疑。制度設計上一個本可以修正采購文件瑕疵的機會，就被這樣白白浪費掉了。
類似事件也給監(jiān)管部門提出了一個課題，在轉向事中事后監(jiān)管的同時，是否應該推動給予采購代理機構市場以專業(yè)化評價，防止采購人盲人摸象式地選擇代理機構，減少采購人與代理機構的溝通對接成本。這點在深化政府采購制度改革、推動區(qū)域集中采購機構競爭的背景下，更具意義。
4．電子化采購推廣迫在眉睫
目前，各地均在公共資源交易領域推廣電子化招投標，但囿于既往操作的慣性、采購范本的缺失、異地網(wǎng)上評標等機制的不成熟，全面鋪開電子版仍需時日，這就導致了本項目中投標文件印制造成的大量資源浪費。
2019年5月，國辦出臺的《關于深化公共資源交易平臺整合共享的指導意見》再次強調(diào)，“推動公共資源交易從依托有形場所向以電子化平臺為主轉變”，“到2020年，電子化交易全面實施”。這種倒排工期，一方面是基于現(xiàn)實的迫切需求，另一方面也要求相關部門電子化平臺的建設與運營必須快馬加鞭。
5．契約精神的落實有待提高
上述案例中出現(xiàn)了由于招標文件瑕疵導致的廢標，代理協(xié)議有無相應追責條款呢？供應商因為招標方的原因導致廢標，其相關投入是否可以提出索賠？目前可能均是空白。契約精神不僅要求雙方要以誠實守信的精神完成契約，更要求雙方應當以負責任的態(tài)度締結契約，明確彼此權利義務。相關部門應以此事為戒，進一步細化相應條款，切實貫徹落實契約精神，共同維護政府采購市場的公平。
作者：張澤明 作者單位：大連海關
來源：《招標采購管理》
