廢標(biāo)是政府采購(gòu)實(shí)踐中經(jīng)常遇到的一種情形。由于廢標(biāo)意味著將現(xiàn)有政府采購(gòu)流程推倒重來(lái)，一般情況下原有供應(yīng)商都可以再次參與，引發(fā)的利益沖突不劇烈，所以無(wú)論是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、代理機(jī)構(gòu)，還是基層監(jiān)管人員，往往容易對(duì)廢標(biāo)掉以輕心。不過(guò)，廢標(biāo)也不是每次都無(wú)風(fēng)無(wú)浪，小廢標(biāo)也可能帶來(lái)大問(wèn)題。本文嘗試通過(guò)某廢標(biāo)案例，分析廢標(biāo)中存在的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，并提出對(duì)策建議。
一、案例簡(jiǎn)介
某單位采購(gòu)IT系統(tǒng)硬件及集成項(xiàng)目，預(yù)算1.8億元，共分為九個(gè)包，采用公開(kāi)招標(biāo)方式采購(gòu)。招標(biāo)文件中要求九個(gè)包每個(gè)供應(yīng)商都必須全投，但只能中標(biāo)其中的一個(gè)包。招標(biāo)公告中列明，如果供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件存在歧視性條款的，應(yīng)在購(gòu)買(mǎi)采購(gòu)文件之日起7個(gè)工作日內(nèi)以書(shū)面形式向代理機(jī)構(gòu)提出。如供應(yīng)商對(duì)質(zhì)疑答復(fù)有異議，可向同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)投訴。該項(xiàng)目的招標(biāo)文件不收費(fèi)，不向中標(biāo)供應(yīng)商收取代理服務(wù)費(fèi)。
項(xiàng)目經(jīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)審，所有分包均廢標(biāo)，理由是招標(biāo)文件評(píng)分規(guī)則存在歧義。該項(xiàng)目吸引到60多家供應(yīng)商參與，由于供應(yīng)商耗費(fèi)相當(dāng)精力準(zhǔn)備并打印了大量的投標(biāo)文件，因此廢標(biāo)引來(lái)了供應(yīng)商的抱怨。項(xiàng)目廢標(biāo)一周后，在解決了招標(biāo)文件歧義問(wèn)題后，又重新組織招標(biāo)并發(fā)出招標(biāo)公告。
二、分析與建議
1.8億元的大標(biāo)因?yàn)檎袠?biāo)文件的歧義而廢標(biāo)，這不僅是對(duì)供應(yīng)商前期投入的浪費(fèi)，也讓采購(gòu)人前期辛苦的招標(biāo)籌備工作產(chǎn)出全無(wú)。這則案例帶來(lái)的問(wèn)題值得引起政府采購(gòu)從業(yè)者的關(guān)注。
1．重大項(xiàng)目的廢標(biāo)需要格外謹(jǐn)慎
對(duì)照《政府采購(gòu)法》第三十六條的廢標(biāo)條件，其中并無(wú)因招標(biāo)文件存在瑕疵就可以廢標(biāo)的條款。按照《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）第六十五條的要求，“評(píng)標(biāo)委員會(huì)發(fā)現(xiàn)招標(biāo)文件存在歧義、重大缺陷導(dǎo)致評(píng)標(biāo)工作無(wú)法進(jìn)行，或者招標(biāo)文件內(nèi)容違反國(guó)家有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)停止評(píng)標(biāo)工作，與采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)溝通并作書(shū)面記錄?！币虼?，發(fā)現(xiàn)招標(biāo)文件存在瑕疵，專業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)作應(yīng)該是暫停評(píng)審，封存相關(guān)文件，而不是簡(jiǎn)單的廢標(biāo)。
在做完“停止評(píng)標(biāo)工作”這個(gè)動(dòng)作后，87號(hào)令第六十五條規(guī)定接下來(lái)的程序是，“采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)確認(rèn)后，應(yīng)當(dāng)修改招標(biāo)文件，重新組織采購(gòu)活動(dòng)?！睋Q言之，在暫停評(píng)審而不是廢標(biāo)的狀態(tài)下，投標(biāo)文件均可以在投標(biāo)有效期內(nèi)保持有效。在采購(gòu)文件技術(shù)要求未變而只是出現(xiàn)其他表述歧義的情況下，待采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)澄清招標(biāo)文件后，可重新發(fā)出要約邀請(qǐng)。此時(shí)投標(biāo)人可以用同樣的投標(biāo)文件重新發(fā)出新要約，這樣就避免了供應(yīng)商重新大規(guī)模印制文件造成的浪費(fèi)與無(wú)謂成本損耗。
如果采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)修改招標(biāo)文件后，供應(yīng)商認(rèn)為修改后的評(píng)分方法與其先前理解不同，決定退出，由于新的評(píng)審尚未開(kāi)始，可以認(rèn)定供應(yīng)商屬于撤回而非撤銷投標(biāo)文件。供應(yīng)商的投標(biāo)保證金可以如數(shù)返還，沒(méi)有沒(méi)收風(fēng)險(xiǎn)。
況且，由于采用的是暫停而不是廢標(biāo)操作，新發(fā)出的要約邀請(qǐng)（招標(biāo)公告）不必掛滿20天，這將有效提高招標(biāo)效率。由于目前政府采購(gòu)項(xiàng)目都已經(jīng)進(jìn)入到公共資源交易中心，很多地方交易中心的評(píng)標(biāo)室比較緊張，如果采取暫停評(píng)審而非廢標(biāo)的操作，在評(píng)標(biāo)場(chǎng)地預(yù)約上也有時(shí)間和效率的優(yōu)勢(shì)。
2．內(nèi)控管理不能流于形式
招標(biāo)文件中要求九個(gè)包每個(gè)供應(yīng)商必須全投，卻只能中標(biāo)一個(gè)包。這樣的約定，或許是怕出現(xiàn)供應(yīng)商不足導(dǎo)致廢標(biāo)的情況，然而事實(shí)上卻來(lái)了60多家供應(yīng)商。由于投標(biāo)的是計(jì)算機(jī)設(shè)備類的產(chǎn)品，代理機(jī)構(gòu)如果在需求階段稍做調(diào)查，就不難判斷市場(chǎng)上的供應(yīng)商還是較為充裕的。
需要特別指出的是，《招標(biāo)投標(biāo)法》第十八條第二款明確規(guī)定，“招標(biāo)人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標(biāo)人”。本項(xiàng)目讓每個(gè)供應(yīng)商必須全投九個(gè)包，已有違反此條法律規(guī)定的嫌疑。
因此，如果相關(guān)機(jī)構(gòu)在招標(biāo)文件制作內(nèi)控審核上有一套完整機(jī)制，或許就可以避免60多家企業(yè)九個(gè)包都做要求制作投標(biāo)文件的情況，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)歧義這樣的低級(jí)失誤出現(xiàn)概率也將大大降低。
3．采購(gòu)專業(yè)化發(fā)展任重道遠(yuǎn)
招標(biāo)文件評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)歧義，如果專家認(rèn)定歧義無(wú)誤的話，只能說(shuō)明代理機(jī)構(gòu)的水平不專業(yè)。同時(shí)，采購(gòu)官制度尚未成型，采購(gòu)人代表在前期招標(biāo)文件審核時(shí)也未切實(shí)發(fā)揮糾錯(cuò)作用。換而言之，之所以請(qǐng)代理機(jī)構(gòu)，就是要依靠并發(fā)揮其專業(yè)能力。出現(xiàn)此等招標(biāo)工作方面的瑕疵，代理機(jī)構(gòu)難辭其咎。本項(xiàng)目中，代理機(jī)構(gòu)的失誤給供應(yīng)商帶來(lái)了不滿，很大程度上抵消了代理機(jī)構(gòu)免費(fèi)提供招標(biāo)文件、代理費(fèi)不由供應(yīng)商繳納等優(yōu)惠措施給供應(yīng)商群體帶來(lái)的便利。
本項(xiàng)目中代理機(jī)構(gòu)在招標(biāo)公告中提出，如果招標(biāo)文件有歧視性條款，供應(yīng)商可提出質(zhì)疑，這與相關(guān)法律規(guī)定還是有出入的?！墩型锻稑?biāo)法實(shí)施條例》第二十二條規(guī)定，投標(biāo)人“對(duì)招標(biāo)文件有異議的，應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)截止時(shí)間10日前提出” ?！墩少?gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)）第十條、第十一條也做出了類似規(guī)定，潛在供應(yīng)商依法獲取采購(gòu)文件后，認(rèn)為采購(gòu)文件“使自己的權(quán)益受到損害的”，“應(yīng)當(dāng)在獲取采購(gòu)文件或者采購(gòu)文件公告期限屆滿之日起7個(gè)工作日內(nèi)提出”。本次項(xiàng)目公告卻直接把供應(yīng)商可以質(zhì)疑文件的理由局限在歧視性條款上，由于采購(gòu)文件歧義并不屬于歧視性條款，供應(yīng)商很難依據(jù)公告內(nèi)容去提起質(zhì)疑，更遑論絕大部分供應(yīng)商并沒(méi)有專業(yè)的法務(wù)部門(mén)，很難在此階段針對(duì)采購(gòu)文件瑕疵提出質(zhì)疑。制度設(shè)計(jì)上一個(gè)本可以修正采購(gòu)文件瑕疵的機(jī)會(huì)，就被這樣白白浪費(fèi)掉了。
類似事件也給監(jiān)管部門(mén)提出了一個(gè)課題，在轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管的同時(shí)，是否應(yīng)該推動(dòng)給予采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)市場(chǎng)以專業(yè)化評(píng)價(jià)，防止采購(gòu)人盲人摸象式地選擇代理機(jī)構(gòu)，減少采購(gòu)人與代理機(jī)構(gòu)的溝通對(duì)接成本。這點(diǎn)在深化政府采購(gòu)制度改革、推動(dòng)區(qū)域集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的背景下，更具意義。
4．電子化采購(gòu)?fù)茝V迫在眉睫
目前，各地均在公共資源交易領(lǐng)域推廣電子化招投標(biāo)，但囿于既往操作的慣性、采購(gòu)范本的缺失、異地網(wǎng)上評(píng)標(biāo)等機(jī)制的不成熟，全面鋪開(kāi)電子版仍需時(shí)日，這就導(dǎo)致了本項(xiàng)目中投標(biāo)文件印制造成的大量資源浪費(fèi)。
2019年5月，國(guó)辦出臺(tái)的《關(guān)于深化公共資源交易平臺(tái)整合共享的指導(dǎo)意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)，“推動(dòng)公共資源交易從依托有形場(chǎng)所向以電子化平臺(tái)為主轉(zhuǎn)變”，“到2020年，電子化交易全面實(shí)施”。這種倒排工期，一方面是基于現(xiàn)實(shí)的迫切需求，另一方面也要求相關(guān)部門(mén)電子化平臺(tái)的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)必須快馬加鞭。
5．契約精神的落實(shí)有待提高
上述案例中出現(xiàn)了由于招標(biāo)文件瑕疵導(dǎo)致的廢標(biāo)，代理協(xié)議有無(wú)相應(yīng)追責(zé)條款呢？供應(yīng)商因?yàn)檎袠?biāo)方的原因?qū)е聫U標(biāo)，其相關(guān)投入是否可以提出索賠？目前可能均是空白。契約精神不僅要求雙方要以誠(chéng)實(shí)守信的精神完成契約，更要求雙方應(yīng)當(dāng)以負(fù)責(zé)任的態(tài)度締結(jié)契約，明確彼此權(quán)利義務(wù)。相關(guān)部門(mén)應(yīng)以此事為戒，進(jìn)一步細(xì)化相應(yīng)條款，切實(shí)貫徹落實(shí)契約精神，共同維護(hù)政府采購(gòu)市場(chǎng)的公平。
作者：張澤明 作者單位：大連海關(guān)
來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》
