本文以《合同法》《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)為依據(jù)，結(jié)合最高人民法院有關(guān)司法解釋和司法觀點(diǎn)，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)合同的四個(gè)常見(jiàn)爭(zhēng)議法律問(wèn)題進(jìn)行了研究，提出中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后在招標(biāo)人、中標(biāo)人之間成立以訂立書(shū)面合同為主要義務(wù)的預(yù)約合同，招標(biāo)投標(biāo)合同在書(shū)面合同訂立后成立生效；中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出之日起三十日期限屆滿后自愿簽訂的合同有效；不得變更的合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容主要是標(biāo)的、價(jià)款、質(zhì)量和履行期限等足以影響當(dāng)事人基本權(quán)利和義務(wù)的條款；經(jīng)招標(biāo)簽訂的合同被解除或終止后未完成部分達(dá)到必須招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的仍應(yīng)進(jìn)行招標(biāo)等觀點(diǎn)，以期對(duì)實(shí)務(wù)中有關(guān)爭(zhēng)議問(wèn)題的處理提供思路和參考。
招標(biāo)投標(biāo)是締結(jié)合同的一種特殊程序?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第四十六條對(duì)通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)程序簽訂的合同（以下簡(jiǎn)稱“招標(biāo)投標(biāo)合同”）做了專門(mén)規(guī)定，“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書(shū)面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議?！痹摋l規(guī)定較為原則、概括，實(shí)踐中業(yè)界人士對(duì)其理解與適用存在一些不同的觀點(diǎn)。本文嘗試對(duì)招標(biāo)投標(biāo)合同涉及的四個(gè)爭(zhēng)議較大的問(wèn)題進(jìn)行分析研究，并提出解決的思路和建議。
一、招標(biāo)投標(biāo)合同的成立和生效時(shí)間
《合同法》第二十五條規(guī)定，“承諾生效時(shí)合同成立”；第三十二條規(guī)定，“當(dāng)事人采用合同書(shū)形式訂立合同的，自雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章時(shí)合同成立”。一般認(rèn)為，中標(biāo)通知書(shū)是招標(biāo)人做出的承諾，同時(shí)《招標(biāo)投標(biāo)法》又要求招標(biāo)人與中標(biāo)人在中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后簽訂書(shū)面合同，這就導(dǎo)致實(shí)務(wù)中對(duì)招標(biāo)投標(biāo)合同的成立和生效時(shí)間存在著不同的觀點(diǎn)。
第一種觀點(diǎn)是招標(biāo)人與中標(biāo)人簽訂書(shū)面合同時(shí)合同成立。因?yàn)?，《合同法》第三十二條規(guī)定，“當(dāng)事人采用合同書(shū)形式訂立合同的，自雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章時(shí)合同成立?！闭袠?biāo)投標(biāo)合同作為依法應(yīng)當(dāng)采取書(shū)面形式簽訂的合同，應(yīng)當(dāng)在雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章即簽訂書(shū)面合同時(shí)才成立。
第二種觀點(diǎn)是中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后成立，簽訂書(shū)面合同后生效。因?yàn)?，中?biāo)通知書(shū)是承諾，根據(jù)《合同法》第二十五條中“承諾生效時(shí)合同成立”的規(guī)定，中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后承諾生效合同即成立，但要以簽訂書(shū)面合同作為生效的特別要件。國(guó)家發(fā)展改革委法規(guī)司等編著的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例釋義》即持這種觀點(diǎn)。
第三種觀點(diǎn)與第二種觀點(diǎn)類似，但認(rèn)為中標(biāo)通知書(shū)到達(dá)中標(biāo)人時(shí)合同不僅成立，也同時(shí)生效，即不以簽訂書(shū)面合同作為合同生效條件。
第四種觀點(diǎn)認(rèn)為合同在簽訂書(shū)面合同時(shí)成立，中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出使招標(biāo)人、投標(biāo)人之間成立以簽訂書(shū)面合同為義務(wù)的預(yù)約合同，一方無(wú)正當(dāng)理由不簽訂書(shū)面合同，應(yīng)承擔(dān)預(yù)約合同的違約責(zé)任。
《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋（二）》（征求意見(jiàn)稿）第一條也從“中標(biāo)通知書(shū)的性質(zhì)”角度，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)合同的成立提出了兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)是中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后，一方未履行訂立書(shū)面合同義務(wù)的，對(duì)方請(qǐng)求其承擔(dān)預(yù)約合同違約責(zé)任或者要求解除預(yù)約合同并主張損害賠償?shù)模嗣穹ㄔ簯?yīng)予支持。這種觀點(diǎn)認(rèn)為中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后，成立以簽訂書(shū)面合同為義務(wù)的預(yù)約合同。另一種觀點(diǎn)是招投標(biāo)文件與中標(biāo)通知書(shū)中已具備合同主要內(nèi)容，且不得做實(shí)質(zhì)性變更，即使未訂立書(shū)面合同，本約亦成立。這種觀點(diǎn)認(rèn)為中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后合同即成立。
從司法實(shí)踐來(lái)看，法院依據(jù)上述前三種觀點(diǎn)做出裁判的案例不相上下，近年來(lái)第四種觀點(diǎn)日漸受到重視。筆者贊同中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后成立預(yù)約合同，簽訂書(shū)面合同后招標(biāo)投標(biāo)合同成立并生效的觀點(diǎn)，理由如下：
第一，雖然《合同法》關(guān)于合同成立時(shí)間的一般規(guī)定是“承諾生效時(shí)合同成立”，但針對(duì)當(dāng)事人采用合同書(shū)形式訂立合同的情形，又明確規(guī)定“自雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章時(shí)合同成立”。既然《招標(biāo)投標(biāo)法》要求招標(biāo)人、中標(biāo)人簽訂書(shū)面合同，根據(jù)法律適用“特別法優(yōu)于一般法”的規(guī)則，招標(biāo)投標(biāo)合同就應(yīng)當(dāng)適用關(guān)于書(shū)面合同的特殊規(guī)定，即經(jīng)雙方簽字或者蓋章，完成書(shū)面合同簽訂時(shí)合同成立。
第二，《合同法》第三十六、第三十七條就書(shū)面合同的成立時(shí)間規(guī)定了例外情形，即一方當(dāng)事人已經(jīng)履行主要義務(wù)且對(duì)方接受的，合同在未采取書(shū)面形式訂立或簽字蓋章之前即告成立。但在招標(biāo)投標(biāo)合同中，雙方當(dāng)事人基本不可能在訂立書(shū)面合同前就履行合同主要義務(wù)（如中標(biāo)人提供貨物、服務(wù)，招標(biāo)人支付價(jià)款等），因此上述例外規(guī)定并不適用，不影響書(shū)面合同訂立時(shí)合同成立的結(jié)論。
第三，《合同法》第四十四條規(guī)定，“依法成立的合同，自成立時(shí)生效。法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)生效的，依照其規(guī)定?！睋?jù)此，除依法需要辦理相關(guān)手續(xù)的合同外，一般情況下合同成立與生效是同時(shí)的。將招標(biāo)投標(biāo)合同成立和生效的時(shí)間人為區(qū)分開(kāi)來(lái)，認(rèn)為中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后合同成立、書(shū)面合同簽訂后合同生效的觀點(diǎn)沒(méi)有法律依據(jù)，而書(shū)面合同簽訂后合同成立并同時(shí)生效在邏輯和解釋上都比較符合現(xiàn)行法律規(guī)定和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的實(shí)際情況。
第四，《最高人民法院關(guān)于審理買賣合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》規(guī)定，“當(dāng)事人簽訂認(rèn)購(gòu)書(shū)、訂購(gòu)書(shū)、預(yù)訂書(shū)、意向書(shū)、備忘錄等預(yù)約合同，約定在將來(lái)一定期限內(nèi)訂立買賣合同，一方不履行訂立買賣合同的義務(wù)，對(duì)方請(qǐng)求其承擔(dān)預(yù)約合同違約責(zé)任或者要求解除預(yù)約合同并主張損害賠償?shù)?，人民法院?yīng)予支持。”中標(biāo)通知書(shū)就是招標(biāo)人確認(rèn)向中標(biāo)人購(gòu)買商品或服務(wù)的意向，并約定將來(lái)簽訂書(shū)面合同的承諾，與認(rèn)購(gòu)書(shū)、訂購(gòu)書(shū)、意向書(shū)等在內(nèi)容和性質(zhì)上并無(wú)不同。因此，將中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出定性為成立預(yù)約合同，與上述司法解釋規(guī)定也是一致的。
綜上，筆者認(rèn)為，招標(biāo)投標(biāo)合同應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)人與中標(biāo)人簽訂書(shū)面合同后成立并同時(shí)生效，如法律法規(guī)對(duì)合同有批準(zhǔn)、登記、備案后生效要求的，則在辦理相應(yīng)手續(xù)后生效。中標(biāo)通知書(shū)的法律效力表現(xiàn)為中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后，在招標(biāo)人和中標(biāo)人之間成立以按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書(shū)面合同為主要義務(wù)的預(yù)約合同。不按中標(biāo)通知書(shū)簽訂合同的責(zé)任，也就是預(yù)約合同的違約責(zé)任，參照《最高人民法院關(guān)于審理買賣合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》起草者關(guān)于“預(yù)約的違約損失在總體上應(yīng)相當(dāng)于本約的締約過(guò)失責(zé)任范圍，即相當(dāng)于本約的信賴?yán)鎿p失”的解釋，招標(biāo)人無(wú)正當(dāng)理由不訂立書(shū)面合同的，中標(biāo)人有權(quán)要求賠償其受到的損失，包括參加投標(biāo)所付出的標(biāo)書(shū)費(fèi)、招標(biāo)代理服務(wù)費(fèi)、交通差旅費(fèi)、投標(biāo)保證金的返還以及由于開(kāi)具投標(biāo)保證金所蒙受的損失、投標(biāo)人為編制投標(biāo)文件所投入的人力、物力和管理成本等必要費(fèi)用；中標(biāo)人無(wú)正當(dāng)理由不訂立書(shū)面合同的，招標(biāo)人有權(quán)要求其賠償組織招標(biāo)所支付的成本和因未簽訂合同而另行招標(biāo)需支付的費(fèi)用等損失。
二、未在中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出之日起三十日內(nèi)簽訂合同的法律后果
《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條要求“自中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出之日起三十日內(nèi)”（以下簡(jiǎn)稱為“三十日期限”）訂立書(shū)面合同。這一規(guī)定的適用存在兩個(gè)問(wèn)題：一是三十日期限屆滿后還能不能簽合同（超期簽訂的合同是否有效）；二是能不能不簽合同（三十日期限屆滿能否構(gòu)成不簽合同的正當(dāng)理由）。
第一個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵是如何認(rèn)定“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書(shū)面合同”這一規(guī)定的性質(zhì)，即其是否屬于絕對(duì)不得違反，如違反則行為無(wú)效的效力性強(qiáng)制性規(guī)定。民事法律規(guī)范可以分為強(qiáng)制性規(guī)定和任意性規(guī)定。強(qiáng)制性規(guī)定相對(duì)任意性規(guī)定而言，是指直接規(guī)定民事法律主體的意思表示或事實(shí)行為，不允許依自己的意思加以變更或排除其適用。強(qiáng)制性規(guī)定有的是為當(dāng)事人設(shè)定一般性義務(wù)，有的是為了保護(hù)一方當(dāng)事人的利益，有的是出于法律制度上的要求，有的是出于行政管理上的需要。在實(shí)務(wù)中，又將強(qiáng)制性規(guī)定區(qū)分為效力性強(qiáng)制性規(guī)定與管理性強(qiáng)制性規(guī)定。管理性強(qiáng)制性規(guī)定是指法律及行政法規(guī)未明確規(guī)定違反此類規(guī)定將導(dǎo)致合同無(wú)效的規(guī)定，旨在管理和處罰違反規(guī)定的行為，但并不否認(rèn)該行為在民商法上的效力。效力性強(qiáng)制性規(guī)定是指法律及行政法規(guī)明確規(guī)定違反將導(dǎo)致合同無(wú)效的規(guī)定，或者雖未明確規(guī)定違反之后將導(dǎo)致合同無(wú)效，但若使合同繼續(xù)有效將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的規(guī)定，此類規(guī)定不僅旨在處罰違反規(guī)定之行為，而且意在否定其在民商法上的效力。只有違反了效力性強(qiáng)制性規(guī)定的，才應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無(wú)效。針對(duì)《合同法》第五十二條“違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的合同無(wú)效”，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)合同法〉若干問(wèn)題的解釋（二）》第十四條已進(jìn)行了明確，此處的“強(qiáng)制性規(guī)定”是指“效力性強(qiáng)制性規(guī)定”。
因此，三十日期限內(nèi)簽訂書(shū)面合同的要求如果屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定，則超期簽訂的合同因違反效力性強(qiáng)制性規(guī)定而無(wú)效；如果屬于管理性強(qiáng)制性規(guī)定，則并不影響超期簽訂的合同的效力。筆者認(rèn)為，要求三十日內(nèi)簽訂書(shū)面合同的立法原意，主要是督促雙方盡快簽訂合同并開(kāi)展相關(guān)供貨、施工或服務(wù)工作，避免因時(shí)間拖延影響當(dāng)事人利益，影響國(guó)家對(duì)招標(biāo)投標(biāo)和工程建設(shè)市場(chǎng)的正常管理秩序。根據(jù)最高人民法院“法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定僅關(guān)系當(dāng)事人利益的，法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定僅是為了行政管理或者紀(jì)律管理需要的，一般都不屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定”的精神，三十日內(nèi)簽訂書(shū)面合同的要求應(yīng)當(dāng)屬于管理性強(qiáng)制性規(guī)定，三十日期限屆滿后簽訂的合同是雙方當(dāng)事人的自愿意思表示，應(yīng)為有效合同。正如浙江省高級(jí)人民法院審理方遠(yuǎn)建設(shè)集團(tuán)股份有限公司與溫嶺市電影發(fā)行放映公司建設(shè)工程施工合同糾紛上訴案時(shí)認(rèn)為：《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條的規(guī)定，主要價(jià)值取向是規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，保證項(xiàng)目質(zhì)量，維護(hù)國(guó)家利益與社會(huì)公共利益，目的也僅僅是限定一定時(shí)間約束當(dāng)事人盡快訂立合同，并未規(guī)定在限定時(shí)間內(nèi)未簽訂書(shū)面合同而導(dǎo)致合同無(wú)效的法律后果。因此，并不能僅因雙方當(dāng)事人根據(jù)招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件內(nèi)容簽訂的合同超過(guò)了該規(guī)定時(shí)間即認(rèn)定合同無(wú)效。
關(guān)于第二個(gè)問(wèn)題，可以從合同簽訂基礎(chǔ)的角度進(jìn)行分析。在招投標(biāo)活動(dòng)中，簽訂書(shū)面合同的基礎(chǔ)是有效的招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件。只要簽約基礎(chǔ)仍然存在，招標(biāo)人與中標(biāo)人就負(fù)有簽訂書(shū)面合同的義務(wù)；如果簽約基礎(chǔ)不復(fù)存在，簽訂合同的預(yù)約也就失去了強(qiáng)制約束力。而在中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后，招投標(biāo)文件效力主要受投標(biāo)有效期的約束。因此，只要還在投標(biāo)有效期內(nèi)，即使三十日期限已屆滿，雙方仍有義務(wù)簽訂書(shū)面合同，拒絕簽訂的，應(yīng)承擔(dān)《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十九條規(guī)定的法律責(zé)任；如果投標(biāo)有效期已屆滿，合同簽訂的基礎(chǔ)由于投標(biāo)要約失效而不復(fù)存在，則無(wú)論三十日期限是否屆滿，招標(biāo)人和投標(biāo)人均可以拒絕簽訂合同，此種拒絕不構(gòu)成《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十九條規(guī)定的“招標(biāo)人與中標(biāo)人不按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立合同”情形。
綜上，中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后三十日期限屆滿后雙方自愿簽訂的合同有效，如一方當(dāng)事人簽訂合同后又以超過(guò)三十日期限為由主張合同無(wú)效或撤銷合同，于法無(wú)據(jù)且違反誠(chéng)實(shí)信用原則，應(yīng)當(dāng)不予支持。另一方面，只要還在投標(biāo)有效期內(nèi)，招投標(biāo)文件仍有效，招標(biāo)人或中標(biāo)人都不能以三十日期限屆滿為由拒絕簽訂合同。
三、不得再行變更的合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容
《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條規(guī)定，“招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”?；谶@一規(guī)定，哪些屬于不得另行變更的合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，就成為合同簽訂和履行中一個(gè)十分重要的問(wèn)題。
所謂“合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”，是指影響或決定當(dāng)事人基本權(quán)利義務(wù)的條款，目前就其范圍尚沒(méi)有明確的法律界定。《合同法》第十二條規(guī)定了合同的一般條款，包括當(dāng)事人的名稱或者姓名和住所、標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)款或者報(bào)酬、履行期限地點(diǎn)方式、違約責(zé)任和解決爭(zhēng)議的方法等內(nèi)容。有觀點(diǎn)認(rèn)為上述條款都屬于不得變更的合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。筆者認(rèn)為，不宜認(rèn)為合同的主要條款都屬于不得再行變更的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，參照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十七條的規(guī)定，一般而言，只有標(biāo)的、價(jià)款、質(zhì)量（含主要技術(shù)規(guī)格）和履行期限等對(duì)招標(biāo)人或者中標(biāo)人利益產(chǎn)生重大影響的內(nèi)容屬于實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。
第一，參考最高人民法院關(guān)于建設(shè)工程施工合同糾紛案件的相關(guān)司法觀點(diǎn)，招標(biāo)投標(biāo)合同的“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”并不是合同的所有條款。具體到建設(shè)工程領(lǐng)域，一般指合同約定的工程價(jià)款、工程質(zhì)量和工程期限?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第二十一條規(guī)定，“當(dāng)事人就同一建設(shè)工程另行訂立的建設(shè)工程施工合同與經(jīng)過(guò)備案的中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致的，應(yīng)當(dāng)以備案的中標(biāo)合同作為結(jié)算工程價(jià)款的根據(jù)”。最高人民法院認(rèn)為，適用該條款時(shí)要準(zhǔn)確區(qū)分“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致”與“依法進(jìn)行的正常合同變更”的界限，只有內(nèi)容的變更足以影響當(dāng)事人的基本合同權(quán)利義務(wù)，才可認(rèn)定為構(gòu)成“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致”。如在建筑工程合同中，事關(guān)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的核心條款是工程結(jié)算，主要涉及三個(gè)方面：工程質(zhì)量、工程期限和工程價(jià)款。如果合同在建設(shè)工期、施工質(zhì)量、計(jì)價(jià)付款等方面發(fā)生變化，屬于實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變化。當(dāng)事人經(jīng)協(xié)商在上述三個(gè)方面以外對(duì)合同內(nèi)容進(jìn)行修改、變更的行為，都不會(huì)涉及利益的重大調(diào)整，不會(huì)對(duì)合同的性質(zhì)產(chǎn)生影響，不屬于實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變化。在赤峰建設(shè)建筑（集團(tuán)）有限責(zé)任公司與唐山鳳輝房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛案的判決中，最高人民法院認(rèn)為，“《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第二十一條的規(guī)定針對(duì)的是當(dāng)事人在中標(biāo)合同之外另行簽訂建設(shè)工程施工合同，以架空中標(biāo)合同、規(guī)避中標(biāo)行為和行政部門(mén)監(jiān)管的情形，而《補(bǔ)充協(xié)議書(shū)》是在雙方履行《建設(shè)工程施工合同》過(guò)程中，為了解決因工程多次停工給赤峰建設(shè)公司造成的損失而簽訂，只是變更了結(jié)算方式，屬于雙方當(dāng)事人在合同履行過(guò)程中經(jīng)協(xié)商一致的合同變更，雙方應(yīng)按照《補(bǔ)充協(xié)議書(shū)》約定的固定單價(jià)方式進(jìn)行結(jié)算?！?/p>
此外，《全國(guó)法院第八次民商事審判座談會(huì)紀(jì)要（民事部分）》第三十一條也明確規(guī)定，“招標(biāo)人和中標(biāo)人另行簽訂改變工期、工程價(jià)款、工程項(xiàng)目性質(zhì)等影響中標(biāo)結(jié)果實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議，導(dǎo)致合同雙方當(dāng)事人就實(shí)質(zhì)性內(nèi)容享有的權(quán)利義務(wù)發(fā)生較大變化的，應(yīng)認(rèn)定為變更中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容?！庇纱丝梢钥闯?，最高人民法院的司法觀點(diǎn)可以說(shuō)是一脈相承，都認(rèn)為實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的范圍不宜過(guò)于寬泛。
第二，判斷哪些條款屬于不得變更的合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，應(yīng)主要以是否影響合同雙方的實(shí)質(zhì)性權(quán)利義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)。招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的本質(zhì)就是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)的方式，確定合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式在質(zhì)量、期限（交貨期）和價(jià)款三項(xiàng)內(nèi)容上獲得最優(yōu)的條款，也是采購(gòu)人采取招標(biāo)投標(biāo)方式的主要目的。因此，上述三項(xiàng)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)屬于不得變更的合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，除非有合理的理由，如正常的設(shè)計(jì)變更、國(guó)家政策的變化等。對(duì)于其他條款，例如爭(zhēng)議解決方式，屬于當(dāng)事人針對(duì)雙方的利益安排及可能產(chǎn)生的利益矛盾而預(yù)先設(shè)置的規(guī)則，如果當(dāng)事人做出與招標(biāo)投標(biāo)合同不一致的變更，不應(yīng)視為變更合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，而應(yīng)視為當(dāng)事人所享有的變更合同的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)這種變更約定的效力。
第三，從法律禁止招標(biāo)投標(biāo)合同進(jìn)行實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更的立法原意出發(fā)，也不宜認(rèn)為合同所有條款都是實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。有觀點(diǎn)引用《合同法》第三十條“有關(guān)合同標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)款或者報(bào)酬、履行期限、履行地點(diǎn)和方式、違約責(zé)任和解決爭(zhēng)議方法等的變更，是對(duì)要約內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性變更”的規(guī)定，認(rèn)為這些都是不得變更的合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。筆者認(rèn)為，要約發(fā)生在合同訂立前的磋商階段，雙方只有在對(duì)所有事項(xiàng)達(dá)成一致后才能正式締結(jié)合同，因此上述內(nèi)容都是要約的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。而法律規(guī)定招標(biāo)投標(biāo)合同不得進(jìn)行背離實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變更，主要目的是防止合同雙方通過(guò)變更合同的方式改變中標(biāo)結(jié)果，保證招投標(biāo)結(jié)果能夠落到實(shí)處，防止招標(biāo)人或投標(biāo)人迫使對(duì)方在合同價(jià)格等實(shí)質(zhì)性條款上做出讓步，或者招標(biāo)人與中標(biāo)人串通影響公平競(jìng)爭(zhēng)，損害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益。價(jià)款、質(zhì)量和履行期限是影響雙方當(dāng)事人權(quán)益的關(guān)鍵因素，對(duì)這些內(nèi)容進(jìn)行變更也會(huì)直接損害招標(biāo)投標(biāo)制度的公開(kāi)、公平、公正，認(rèn)定為實(shí)質(zhì)性內(nèi)容符合立法原意。
當(dāng)然，招標(biāo)投標(biāo)本身屬于民事行為，允許當(dāng)事人對(duì)其活動(dòng)規(guī)則自主決定（只要不違背效力性禁止性規(guī)定，不損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，不違背公序良俗即可）。因此，為了防范爭(zhēng)議，招標(biāo)人可在招標(biāo)文件中對(duì)“合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”事前做出擴(kuò)大性的約定。中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)制訂的行業(yè)推薦性標(biāo)準(zhǔn)《招標(biāo)采購(gòu)代理規(guī)范（2016年版）》第2.13.2條規(guī)定將“合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”定義為“合同標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)款或者報(bào)酬、履行期限、履行地點(diǎn)和方式、違約責(zé)任和解決爭(zhēng)議方法等內(nèi)容”，可以參考借鑒。
四、招標(biāo)投標(biāo)合同解除或者終止后是否應(yīng)當(dāng)再次招標(biāo)
依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目經(jīng)過(guò)招標(biāo)程序簽訂的合同在履行一部分后，如被解除或終止，剩余的未完成部分是否應(yīng)當(dāng)再次招標(biāo)？對(duì)于這一問(wèn)題，業(yè)界也有兩種觀點(diǎn)。
第一種觀點(diǎn)是程序說(shuō)，認(rèn)為招標(biāo)是法律規(guī)定的程序性要求，只要進(jìn)行了一次招標(biāo)，就已經(jīng)履行了必要的程序，滿足法律要求，對(duì)于未完成部分沒(méi)有必要再進(jìn)行一次招標(biāo)。
第二種觀點(diǎn)是實(shí)質(zhì)結(jié)果說(shuō)，認(rèn)為招標(biāo)不是單純的程序性要求，而是要通過(guò)招標(biāo)程序進(jìn)行公開(kāi)、公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)，以選擇最優(yōu)的供應(yīng)商，因此合同解除或者終止后，實(shí)際上又回到了原點(diǎn)，產(chǎn)生了新的采購(gòu)需求，有必要再次進(jìn)行招標(biāo)，以得到合理的價(jià)格等采購(gòu)結(jié)果。
筆者認(rèn)為，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)的立法目的和制度價(jià)值要有準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。招標(biāo)投標(biāo)是一種法定程序，但不僅僅是走程序，而是要通過(guò)履行程序?qū)Ω魍稑?biāo)人的競(jìng)爭(zhēng)性報(bào)價(jià)和其他條件進(jìn)行綜合比較，從中選擇報(bào)價(jià)低、技術(shù)力量強(qiáng)、質(zhì)量保障體系可靠、具有良好信譽(yù)的中標(biāo)人，以節(jié)省和合理使用采購(gòu)資金，保證采購(gòu)項(xiàng)目的質(zhì)量，堵住采購(gòu)活動(dòng)中行賄受賄、虛假騙標(biāo)等腐敗和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的“黑洞”，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)市場(chǎng)主體間的公平競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)的公開(kāi)、公平、公正。因此，將招標(biāo)投標(biāo)視為單純程序性要求的觀點(diǎn)有失偏頗。認(rèn)為只要進(jìn)行一次招標(biāo)就滿足了程序要求的觀點(diǎn)，是一種機(jī)械的理解，沒(méi)有把握住招標(biāo)投標(biāo)制度的本質(zhì)。如果按照這種觀點(diǎn)，實(shí)踐中就可能出現(xiàn)招標(biāo)人先進(jìn)行一次虛假招標(biāo)，之后以各種理由解除合同，再直接選擇其他單位承擔(dān)項(xiàng)目，從而使招標(biāo)流于形式的亂象，這與招標(biāo)投標(biāo)制度的制訂目的明顯相悖。因此，在依法必須招標(biāo)項(xiàng)目中，如果經(jīng)招標(biāo)簽訂的合同沒(méi)有履行完畢，未完成部分只要達(dá)到了《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》第五條規(guī)定的金額標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)當(dāng)針對(duì)未完成部分重新組織招標(biāo)。
根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第一條的規(guī)定，“建設(shè)工程必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)或者中標(biāo)無(wú)效的”，建設(shè)工程施工合同應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效。因合同解除、終止而未完成項(xiàng)目的剩余部分，必然需要另外簽訂一份單獨(dú)的合同，如果達(dá)到依法必須招標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)而未進(jìn)行招標(biāo)，簽訂的合同也屬于無(wú)效合同。中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)網(wǎng)站“實(shí)務(wù)問(wèn)答”欄目對(duì)“建設(shè)單位終止施工單位合同，未完成的后續(xù)工程應(yīng)怎樣確定施工單位”問(wèn)題進(jìn)行回答時(shí)也認(rèn)為，剩余工程規(guī)模已經(jīng)超過(guò)了國(guó)家規(guī)定的單項(xiàng)施工合同招標(biāo)金額標(biāo)準(zhǔn)，所以必須招標(biāo)。
當(dāng)然，在某些例外情況下也可以不進(jìn)行招標(biāo)。一是如果項(xiàng)目未完成部分的金額未達(dá)到《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》確定的必須進(jìn)行招標(biāo)的金額標(biāo)準(zhǔn)，則剩余部分就不屬于依法必須招標(biāo)項(xiàng)目，可以不再招標(biāo)，直接選擇一家單位承擔(dān)該部分工作。二是如果項(xiàng)目比較緊急，如在冬季到來(lái)之前需完成居民供暖設(shè)施的“煤改電”改造，可以向項(xiàng)目審批或核準(zhǔn)部門(mén)申請(qǐng)不招標(biāo)，經(jīng)批準(zhǔn)同意，采用其他程序相對(duì)簡(jiǎn)單、周期相對(duì)較短的緊急采購(gòu)方式。
五、結(jié)論
招標(biāo)投標(biāo)法律制度主要是建立在《合同法》上的“要約邀請(qǐng)—要約—承諾”的理論基礎(chǔ)之上，本質(zhì)上是締結(jié)合同的過(guò)程。《招標(biāo)投標(biāo)法》注重規(guī)范程序性問(wèn)題，對(duì)于招標(biāo)投標(biāo)合同的成立、效力、實(shí)質(zhì)性條款等實(shí)體性問(wèn)題，仍需依據(jù)《合同法》來(lái)認(rèn)定和處理。
第一，招標(biāo)投標(biāo)合同屬于法律規(guī)定必須采取書(shū)面形式訂立的要式合同，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)人、中標(biāo)人訂立書(shū)面合同后成立生效（除非法律法規(guī)對(duì)合同另外規(guī)定了批準(zhǔn)、備案、登記等生效條件）。中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后在招標(biāo)人、中標(biāo)人之間成立以訂立書(shū)面合同為主要義務(wù)的預(yù)約合同，無(wú)正當(dāng)理由不簽訂書(shū)面合同的責(zé)任是該預(yù)約的違約責(zé)任，即合同的締約過(guò)失責(zé)任。
第二，應(yīng)在中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出之日起三十日內(nèi)簽訂合同的規(guī)定屬于管理性強(qiáng)制性規(guī)定。超出三十日期限后雙方自愿簽訂的合同有效，不得以超出法定簽約期限為由主張無(wú)效或撤銷；但如果投標(biāo)有效期屆滿，即使中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后尚不滿三十日，招標(biāo)人、中標(biāo)人也都有權(quán)以投標(biāo)已經(jīng)失效為由拒絕簽訂合同。
第三，招標(biāo)投標(biāo)合同中不得變更的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容是指足以影響當(dāng)事人的基本合同權(quán)利義務(wù)的條款，主要涉及標(biāo)的、價(jià)款、質(zhì)量和履行期限四個(gè)方面，其他條款的變更一般情況下都屬于當(dāng)事人行使正當(dāng)?shù)暮贤兏鼨?quán)利，但招標(biāo)文件另有約定的除外。
第四，依法必須招標(biāo)項(xiàng)目經(jīng)招標(biāo)簽訂的合同被解除和終止后，如剩余的未完成部分達(dá)到了必須進(jìn)行招標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，仍應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)方式確定未完成部分工作的承擔(dān)單位，不能以已經(jīng)進(jìn)行過(guò)招標(biāo)、滿足法律要求為由直接確定未完項(xiàng)目承擔(dān)單位。
作者及作者單位：王赟、孫遜，國(guó)網(wǎng)物資有限公司；白如銀，國(guó)網(wǎng)寧夏電力有限公司
來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》
